Em homenagem a Sérgio Vieira de Mello
Encarregado da ONU para administrar o Timor-Leste no período entre 1999 e 2002
Resumo: O artigo explora a noção de cooperação jurídica internacional e sua aplicação no estudo da cooperação em matéria jurídica e judicial do Brasil com outros países. Particular interesse apresenta o caso da cooperação jurídica bilateral com o Timor-Leste. Colônia portuguesa até 1975 e posteriormente ocupada pelo exército da Indonésia, o Timor-Leste recuperou a plenitude da sua soberania somente em 1999, após uma longa e violenta luta pela libertação nacional. O governo e o povo brasileiro sempre apoiaram a causa timorense, tanto com cooperação bilateral quanto multilateral – inclusive no que diz respeito ao campo jurídico, aspecto de interesse deste artigo.
Palavras-chave: Brasil. Timor-Leste. Cooperação jurídica internacional. Comunidade de Países de Língua Portuguesa.
Abstract
This research examines the notion of international legal cooperation and its application in the study of legal and judicial cooperation between Brazil and other countries. It concerns specifically about Brazilian bilateral legal cooperation with East Timor. East Timor was a Portuguese colony until 1975 which was then occupied by the Indonesian army. Only in 1999 East Timor regained its full sovereignty, after a long and violent struggle for national liberation. Brazilian government and people have always given support to the cause of East Timor, promoting both bilateral and multilateral cooperation - including the legal field, the main object of this study.
Keywords: Brazil. East Timor. International legal cooperation. Community of Portuguese Speaking Countries.
Introdução: Breves considerações sobre a cooperação jurídica internacional
A cooperação internacional constituiu um mecanismo auxiliar da política externa das nações. As atividades de cooperação se realizam envolvendo conhecimentos que, em princípio, não poderiam ser apreendidos unicamente através de modalidades tradicionais de comércio internacional, pois elas englobam todos os campos: social, político, da saúde, militar, educacional, cultural e, também, jurídico – sendo que a última modalidade de cooperação internacional é de particular interesse para os fins deste artigo. Em síntese, a cooperação visa promover o progresso econômico e social de todos os povos do mundo (Marcovitch 1994; Da Silva, 2008).
A cooperação jurídica internacional é um instrumento pelo qual os Estados soberanos recorrem a outras nações em busca de auxílio, assistência ou proteção. Essa cooperação judiciária não afronta a soberania dos estados cooperados, pois justifica suas ações como autônomas e independentes. Contudo, pode haver uma hierarquia de autoridade ou poder, pois o ambiente internacional é constituído por Estados que diferem quanto à detenção de recursos.
Especificamente, a expressão "cooperação jurídica internacional" decorre da ideia de que a efetividade da jurisdição, nacional ou estrangeira, pode depender do intercâmbio não apenas entre órgãos judiciais, mas também entre órgãos administrativos ou, ainda, entre órgãos judiciais e administrativos de Estados distintos (Trindade, 2003).
Assim, a cooperação jurídica internacional conta com várias redes de contato e troca de experiências. As redes são formadas por pontos de contato nacionais que, além de coordenar a atuação nacional em temas relacionados à cooperação jurídica e judicial, também devem intermediar o processo da cooperação. Sua atuação não tem, no entanto, caráter burocrático, mas pauta-se pela troca de informações e pela realização de contatos informais.
Visando fortalecer essa relação, são promovidos encontros periódicos entre os elementos de contato dessas redes. Contudo, tendo em vista a necessidade, sempre, em quaisquer procedimentos de uma decisão, o Estado estará de acordo com a ordem pública e com o interesse nacional.
O Brasil e a cooperação jurídica internacional: antecedentes históricos
O Brasil tem respaldo para celebrar acordos internacionais desde a primeira Constituição Federal. Viabilizando sua aplicação no âmbito externo, medidas são conduzidas para elaborar e celebrar cooperações que promovem auxílios entre países colaboradores. Neste capítulo, as cooperações jurídicas serão abordadas com mais ênfase, ressaltando sua importância nas relações internacionais (Cervo, 1999).
O Brasil tem celebrado diversos acordos de cooperação judiciária nos quais prevê a assistência a estados estrangeiros, estando, de alguma forma, inserido na conjuntura internacional. No Brasil as cooperações de tratados internacionais foram incluídas na primeira Constituição de 1824, no artigo 102, inciso VIII, que estipulava o seguinte, entre as principais atribuições:
Fazer tratados de aliança ofensiva, e defensiva, de Subsidio, e Comercio, levando-os depois de concluídos ao conhecimento da Assembléia Geral, quando o interesse, e segurança do Estado o permitirem. Se os tratados concluídos em tempo de paz envolverem cessão ou troca de Território do Império, ou de Possessões, a que o Império tenha direito não serão ratificados, sem terem sido aprovados pela Assembléia Geral.
Cabia ao imperador vincular o Estado internacionalmente por tratados e convenções que, depois de concluídos, chegavam ao conhecimento da Assembleia Geral, quando o interesse e a segurança do Estado o permitissem. A intervenção da Assembleia Geral somente era obrigatória nos tratados de uma única espécie, qual seja, os que envolvessem cessão, posse, ou troca de território, que tinham a sua validade condicionada à manifestação prévia do Poder Legislativo (Cervo, 1999).
A partir de 1826, o Parlamento reivindica para a Assembleia o direito constitucional de aprovar ou rejeitar tratados de qualquer natureza, por envolverem sempre os interesses nacionais e a vida interna do país. Em 1891, sob a influência da Constituição norte-americana, de 1787, o Executivo passa a ser obrigado a submeter ao Congresso tratados internacionais, de modo que eles não possam vigorar sem o prévio assentimento legislativo. As Constituições que vão surgindo modificaram os termos dos tratados internacionais, entre eles a participação do Executivo, cabendo ao chefe de Estado ratificar ou não o tratado.
Hoje rege a Constituição de 1988, que manteve as mesmas competências, sobre tratados internacionais, da Constituição de 1969, contudo surge como inovação a inclusão do inciso VIII no art. 84:
Art 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
VIII – celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional.
Compete ao Congresso Nacional:
Art. 49. É de competência exclusiva do Congresso Nacional:
I – resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional.
Uma vez aprovados pelo Parlamento, retornam estes ao Executivo, para que o chefe desse Poder conclua sua ratificação e promova sua promulgação mediante decreto presidencial. À ratificação, segue-se o depósito do instrumento do acordo por uma entidade, seja um Estado ou organismo internacional, que assume sua custódia e o notifica aos demais pactuantes (Brasil, 2006).
A participação brasileira em acordos internacionais conduz à adoção de uma série de medidas que viabilizem sua aplicação no âmbito interno. Dessa maneira, são consideradas as implicações de ordem legislativa e faz-se imprescindível a participação ativa da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça no processo de elaboração e implementação dessas convenções, com vistas a adequar e modernizar a legislação pátria e, por conseguinte, propiciar sua aplicação no ordenamento jurídico interno. Segundo Paulo Roberto de Almeida (2006, p. 23):
A estrutura institucional nas relações internacionais no Brasil, releve-se à preservação da distribuição tradicional de competências entre os poderes, contrabalançada pelo reforço do papel do Congresso na fiscalização e no controle da política externa, não apenas na aprovação dos atos internacionais.
Com a evolução dos tratados, a ONU acaba reconhecendo o papel fundamental deles nas relações internacionais, mas somente em 1966 surge o projeto sobre o direito dos tratados, recomendando-se à Assembleia Geral das Nações Unidas a convocação de uma conferência internacional visando ao desenvolvimento dos trabalhos de normatização. A Comissão reuniu-se em Viena, em 23 de maio de 1969. O Brasil decidiu pela sua participação na Convenção de Viena sobre os Direitos dos Tratados de 1969, que cobria os tratados celebrados entre Estados.
Dentre os vários acordos internacionais, surgiram os de cooperações jurídicas. O precursor em cooperação jurídica foi o Poder Judiciário europeu, criado em 1998, em decorrência do Plano de Ação para o Combate ao Crime Organizado, adotado pelo Conselho Europeu.
Atualmente, o Brasil faz parte de três redes de cooperação jurídica internacional: a Rede Ibero-americana de Cooperação Judicial, o Programa de Ação Hemisfério de Cooperação Jurídica e Judiciária, vinculado à Organização dos Estados Americanos, e a Cooperação Jurídica entre Países de Língua Portuguesa. Observe-se que, para os fins deste artigo, é interessante explorar a cooperação entre países lusófonos.
O Brasil e a cooperação com os Países de Língua Portuguesa – CPLP
Em 1989, no Estado do Maranhão – Brasil, foi realizado o primeiro encontro dos chefes de Estado e de Governo dos países de Língua Portuguesa – Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique, Portugal e São Tomé e Príncipe, a convite do então presidente brasileiro, José Sarney, para decidir sobre a criação do Instituto Internacional da Língua Portuguesa (IILP), que, inicialmente, ocupar-se-ia da promoção e difusão do idioma comum da Comunidade.
O processo de criação de uma comunidade de língua portuguesa ganhou impulso decisivo na década de 1990. Em fevereiro de 1994, os ministros dos Negócios Estrangeiros e das Relações Exteriores desses sete países concordaram em constituir um Grupo de Concentração Permanente, sediado em Lisboa e integrado por um alto representante do Ministério dos Negócios Estrangeiros de Portugal (o diretor-geral de Política Externa) e pelos embaixadores acreditados em Lisboa (única capital onde existem embaixadas de todos os países da CPLP).
O grupo analisou e concordou que os temas a serem abordados seriam relativos às áreas da concentração político-diplomática, cooperação econômica e empresarial, cooperação com organismos não governamentais e a entrada em funcionamento do IILP. O resultado desse trabalho encontra-se consolidado em dois documentos, a saber: Declaração Constitutiva da CPLP e Estatutos da Comunidade. Em junho de 1995, os sete ministros voltaram a se reunir em Lisboa. Validaram o trabalho realizado pelo Grupo de Concentração Permanente (que passou a denominar-se Comitê de Concentração Permanente). Em Lisboa, no dia 17 de julho de 1996, foi realizada uma reunião de chefes de Estado e de Governo que marcou a criação da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP).
Uma das questões levantadas na oportunidade foi a situação do Timor-Leste. O representante português considerou a questão timorense tão importante que deveria prever a sua inclusão automática nas agendas das sessões daquele órgão. O primeiro secretário executivo da Comunidade, o angolano Marcolino Moco, previu a elaboração de uma estratégia de apoio à luta do povo do Timor-Leste. Em seguida, durante o encontro do Comitê de Concentração Permanente realizado à margem da Assembleia-Geral da ONU, Portugal apresentou a proposta de acolher o território não autônomo de Timor-Leste no seio da CPLP, como membro observador. Tal acolhimento obteve o reconhecimento internacional e ampliou sua voz junto à opinião pública internacional.
Em 1996, os ganhadores do Prêmio Nobel da Paz foram Ramos-Horta e Don Carlos Filipe Ximenes Belo, que lutaram contra a invasão da Indonésia no Timor-Leste. O discurso de ambos, feito em português, deu enorme dimensão à presença dessa língua na região.
Como símbolo da identidade timorense, o uso da língua portuguesa foi reprimido pelos indonésios, que se esforçaram em implantar o bahasa. Apesar de somente 3% dos timorenses se expressarem em português, não tornaria incoerente o acolhimento de Timor-Leste no seio do mundo lusófono, pois, embora não seja a língua mais falada pela população, tem enorme importância como vínculo com outros países, por ser a única com divulgação internacional.
Paz e Guerra em Timor-Leste: vicissitudes na construção de um Estado-nação (1974-1999)
A partir da Revolução de Cravos de 1974, iniciou-se o processo de descolonização dos territórios administrados pelos portugueses no mundo afro-asiático – entre estes, o território de Timor-Leste, colonizado pelos portugueses desde o século XVII. Os governos de Lisboa pretendiam livrar-se do peso das colônias. Em Timor-Leste, não havia um movimento armado contra a presença portuguesa (Gusmão, 1994; de Castro, 1867).
O Timor viveu em paz desde a saída dos japoneses no final da Segunda Guerra Mundial até o conflito entre duas agremiações sociais e políticas: a União Democrática Timorense (UDT) e a Frente Revolucionária do Timor-Leste Independente (Frentilin) – o primeiro, de orientação conservadora e a segunda, de orientação revolucionária. Entre 1974 e 1975, quando Portugal abandonou as colônias, deixou aos timorenses a escolha entre a independência e a integração à Indonésia. Os movimentos políticos UDT e Fretilin entraram em conflito, o qual ocasionou uma guerra civil e terminou com a vitória da Fretilin (Araújo, 1977).
Entrementes, desde 1966, o governante da Indonésia, Hadji Mohamed Suharto, interessado em reconquistar o território da metade oriental da ilha de Timor, começou a chamada "caça aos comunistas" e, em 1975, considerando o movimento da Fretilin como de esquerda, invadiu o território. A ONU condenou a invasão. Os timorenses rejeitaram a invasão da Indonésia e uma guerra de libertação nacional iniciou-se. Acredita-se que mais de 200 mil timorenses foram mortos, principalmente pelas forças de ocupação. Ao mesmo tempo, a Fretilin criou um braço armado, a guerrilha Falintil, para dar sustentação à luta contra os agressores. Apesar da superioridade numérica e dos equipamentos mais modernos, os indonésios não conseguiram ganhar a guerra contra a Falintil. Mesmo assim, em 1978, o exército indonésio matou Nicolau Lobato, comandante da Falintil, substituído pelo comandante Xanana Gusmão (Pires, 1991).
Somente em agosto de 1999, os massacres diminuem. Portugal e Indonésia negociam a realização de uma consulta popular. Em agosto de 1999, com apoio da então recém-criada Missão das Nações Unidas em Timor-Leste – Unamet na sigla em inglês –, realizou-se um plebiscito com as seguintes questões: independência com soberania ou anexação à Indonésia com autonomia? O povo decidiu pela independência. Imediatamente, a Indonésia lança uma campanha de assassinatos, deportações em massa, pilhagens e incêndios, que fez com que fosse denunciada como contrária aos direitos humanos. A ONU obriga a Indonésia a aceitar a presença de uma força externa de intervenção.
Cumpre acrescentar que, durante os anos da ocupação dos indonésios, o sistema legal do Timor-Leste ficou debilitado. O número de timorenses na carreira judiciária era insignificante. Em 2002, o presidente da República indicou o presidente para o Tribunal de Recurso. Com a assistência do PNUD, os órgãos judiciais timorenses introduziram um "pacote de reformas" com o objetivo de melhorar o sistema legal estabelecido pela ONU, entre 1999 e 2002.
Novas leis foram promulgadas pela Administração Transitória das Nações Unidas para Timor-Leste (Untaet na sigla em inglês), foram estabelecidos quatro tribunais distritais e houve a posse de juízes, procuradores e defensores. Em agosto de 2001, foi realizada eleição para a Assembleia Constituinte que prepararia a Constituição de Timor-Leste. Os novos juízes, procuradores e defensores públicos colocaram o Poder Judiciário em funcionamento, apesar de não funcionar plenamente, em consequência dos mínimos recursos repassados pelo governo. Devido à quantidade de juízes e de serviços, os outros três tribunais sofreram uma paralisia: os trabalhos ficaram pendentes por mais de um ano.
Em coordenação com órgãos judiciais do Estado e com apoio do PNUD, foi formalizado o Conselho de Coordenação que implementaria reformas no Judiciário, como excluir o Tribunal de Recurso composto por juízes, procuradores e defensores públicos internacionais, rever o sistema judiciário estabelecido pela autoridade da Administração Transitória das Nações Unidas para Timor-Leste, promover treinamento de juízes, procuradores e defensores públicos timorenses, revogar todas as leis anteriores e promulgar novas legislações.
A violência que grassava no Timor-Leste e o reconhecimento do governo indonésio de sua incapacidade em contê-la levaram a Austrália a articular a assim chamada Força Internacional para o Timor-Leste (Interfet), autorizada pela ONU a intervir e restabelecer a paz no território. Em setembro de 1999, a Interfet desembarcou em Díli. Em seguida, houve choques dos soldados australianos com militares indonésios. Os militares indonésios retiraram-se para Timor-Oeste, com o intuito de atacarem a partir de lá.
A Resolução 1.272 estabeleceu, em janeiro de 2000, a Administração Transitória das Nações Unidas em Timor-Leste para administrar o território. A Untaet tinha o poder de estabelecer o domínio da lei, um sistema de administração da Justiça e de preparar o país para a independência. O acordo da resolução vai tentar dar assistência aos timorenses que necessitam de ganhar a independência e garantir habilidades para administrar os serviços no governo. A resolução decide também que o mandato da Untaet incluirá os seguintes pontos para garantir a segurança e a manutenção da lei e da ordem no território de Timor-Leste: estabelecer uma administração eficaz e apoiar o desenvolvimento de serviços civis e sociais, adquirir capacidade de autogoverno e estabelecer condições para um desenvolvimento sustentado.
Dois anos após a votação de agosto de 1999, foi eleita uma Assembleia Constituinte. Em abril de 2002, após as eleições presidenciais, o mundo acolhe Timor-Leste como nação independente. A Untaet encerra seus trabalhos e dá lugar à Missão das Nações Unidas de Apoio no Timor-Leste (UNMISET), que tem por mandato assistir o governo leste-timorense em setores vitais para sua estabilidade e garantir a segurança interna e externa.
Com efeito, após a independência, o Conselho de Segurança estabeleceu a UNMISET para auxiliar o Timor-Leste, com o seguinte mandato: fornecer a execução da lei e a segurança do público, ajudá-los no desenvolvimento de uma agência nova da execução da lei em Timor-Leste e contribuir para a manutenção da segurança externa e interna de Timor-Leste. O Conselho pediu também à UNMISET que desse o efeito cheio aos seguintes programas da planta da execução do mandato: estabilidade, democracia e justiça; segurança e execução de leis públicas; segurança e controle externo do litoral.
Em maio de 2004, o Conselho de Segurança estendeu outra vez o mandato de UNMISET. Decidiu-se revisar suas tarefas e incluir os seguintes elementos: sustentação para o sistema da administração pública e da justiça em Timor-Leste; sustentação ao desenvolvimento da execução da lei no país e sustentação para sua segurança e estabilidade.
Em novembro de 2004, o Conselho de Segurança, mais uma vez, estendeu o mandato de UNMISET e decidiu manter suas tarefas a fim de permitir que a missão termine seu mandato e consolide os ganhos feitos nesse país. Em maio de 2005, UNMISET foi sucedido pelo Escritório das Nações Unidas em Timor-Leste (Unotil na sigla em inglês).
Com efeito, o Conselho de Segurança aprovou, em abril de 2005, a Resolução nº 1.599, que estabelece essa nova missão das Nações Unidas em Timor-Leste, uma missão política.
O Brasil sempre votou a favor das resoluções da Assembleia Geral que, ao condenar a ação das autoridades da Indonésia em Timor-Leste, afirmava o direito do povo timorense à autodeterminação e à independência. Copatrocinando uma resolução da Assembleia Geral em 1982, o Brasil mostrou seu empenho à causa timorense.
Cumpre acrescentar que, em 1998, o presidente Fernando Henrique Cardoso encaminhou cartas ao novo chefe do Governo indonésio, B.J. Habibie, manifestando sua preocupação com a presença militar daquele país e violações dos direitos humanos no Timor-Leste. Igualmente o Brasil respaldou com tropas as missões de paz da ONU. Observe-se que, baseada no artigo 4º da Constituição Federal, a participação brasileira em missões de paz só ocorre após o atendimento de certas imposições, cuja principal é a aceitação, por parte dos países envolvidos no conflito, da presença de observadores ou de tropas em seu território.
No Timor-Leste, o Exército Brasileiro participou da missão de paz da ONU desde a separação do país do território indonésio e apoiou a realização da consulta popular, enviando ao território oficiais de ligação, observadores, policiais e peritos eleitorais. Emprestou apoio material à Administração Transitória, com projetos de cooperação nas áreas da formação profissional, alfabetização e formação de professores e alunos. O Governo brasileiro encaminhou tropas até 2005, além de prover assistência civil para a reconstrução das instituições do país, como o poder judiciário e a rede educacional. A pedido das Forças de Defesa timorenses, o contingente militar brasileiro prorrogou sua permanência no país. O Brasil considera as Operações de Paz instrumentos úteis para solucionar conflitos e promover negociações político-diplomáticas, mas não podem substituí-las, a solução definitiva sempre dependerá da vontade política das partes.