Resumo: Este trabalho pretende aprofundar o debate acerca do papel desempenhado pelas instituições financeiras no apoio a projetos potencialmente poluidores, apresentando uma análise que vai além da mera leitura das normas hoje em vigor, indicando a importância do crédito e alternativas que possam evitar a implantação de projetos que, embora devidamente licenciados, possam acarretar significativos danos ao meio ambiente, e em alguns casos verdadeiros desastres.
Palavras-Chave: instituições financeiras – danos ambientais – responsabilização
Sumário: 1. A Sociedade do Risco e a Implantação de Grandes Projetos; 2. Direito dos Desastres – Breves Comentários; 3. Breve Contextualização Normativa do Tema; 4. A Importância do Crédito para a Implantação de Grandes Projetos; 5. Análise dos Riscos de um Grande Projeto; 6. Análise dos Parâmetros Legais em Vigor; 7. A Limitação Temporal da Responsabilidade Ambiental; 8. Considerações Finais; 9. Referências Bibliográficas
1. A Sociedade do Risco e a Implantação de Grandes Projetos
O professor e grande sociólogo alemão Ulrich Beck, no seu clássico livro intitulado "Sociedade do Risco" 1, lançado na Alemanha no ano de 1986, já fazia interessante corte entre o momento histórico que vivemos e o período que o antecedeu, propondo uma distinção entre o que ele chamou de duas "modernidades".
Ele caracteriza a "primeira modernidade" com sendo uma sociedade estatal e nacional, dotada de estruturas coletivas, com pleno emprego, rápida industrialização e exploração da natureza não "visível". Este modelo da primeira modernidade é chamado por ele de simples ou industrial, com profundas raízes históricas, tendo se firmado na Europa, a partir das várias revoluções políticas e industriais, que se iniciaram no século XVIII.
Após traçar este breve cenário, parte para caracterizar o que chamou de "modernização da modernização", "segunda modernidade" ou "modernidade reflexiva". Trata-se de um processo, segundo ele próprio, no qual são postas em questão, tornando-se objeto de "reflexão", as assunções fundamentais, as insuficiências e as antinomias da primeira modernidade, sendo que tudo isso está vinculado aos problemas cruciais da política moderna.
O argumento central de sua obra é que a sociedade industrial da primeira modernidade, caracterizada pela livre produção e distribuição de bens e riquezas, foi deslocada pela atual sociedade do risco, na qual a distribuição dos riscos não respeita as diferenças sociais, econômicas e geográficas como na primeira modernidade.
O necessário desenvolvimento da técnica e da ciência já não dá conta da prevenção (predição) e controle dos riscos que contribuiu decisivamente para criar e que geram conseqüências severas tanto para a saúde humana, quanto para o meio ambiente, desconhecidas a longo prazo e que, quando descobertas, tendem a ser irreversíveis. Isso é causa de constantes preocupações, principalmente em certos setores, como no de medicamentos, da mesma forma que nas relações de consumo. Por mais que atualmente se invista em pesquisas e processos inovadores de produção, certamente o estado da arte atual pode se mostrar como extremamente danoso no futuro.
Entre os riscos desta segunda modernidade, Ulrich Beck elenca os riscos ambientais, químicos, nucleares e genéticos, produzidos industrialmente, externalizados economicamente, individualizados juridicamente, legitimados cientificamente e minimizados politicamente. Mais recentemente, incorporou também os riscos econômicos, como as quedas nos mercados financeiros internacionais. Este conjunto de riscos geraria "uma nova forma de capitalismo, uma nova forma de economia, uma nova forma de ordem global, uma nova forma de sociedade e uma nova forma de vida pessoal".
De forma quase profética, e chegando ao ponto que interessa diretamente ao objeto deste trabalho, o professor Ulrich Beck destaca que a sociedade atual, que não deixa de ser uma nova etapa da "modernidade iluminista", deve enfrentar o desafio de cinco grandes processos, que seriam: a globalização, a individualização, o desemprego, o subemprego, a revolução dos gêneros e, segundo ele mesmo coloca, "last but not least, os riscos globais da crise ecológica e da turbulência dos mercados financeiros".
Os riscos globais da crise ecológica e a turbulência dos mercados financeiros são hoje dois grandes desafios, que têm mobilizado governantes de praticamente todas as nações, na busca por mecanismos que possam contornar, ou pelo menos, minimizar, os seus efeitos. Ainda na década de 1980, o trabalho de Ulrich Beck já apontava para a necessidade de mudança de paradigmas, pois ele dizia que estava se consolidando uma forma diferente de capitalismo e, em decorrência deste, um novo estilo de vida, e ambos muito diferentes daqueles das fases anteriores do desenvolvimento social. Por fim, salienta que por este motivo, necessitamos urgentemente de novos quadros de referência, seja no plano sociológico, seja naquele político, e podemos ir mais longe, destacando a necessidade de novos quadros de referência também nos planos negocial e ambiental.
Neste cenário descrito é que devemos atentar para a importância do correto dimensionamento dos grandes projetos e nas suas implicações para o meio ambiente, pois uma vez mal concebidos, além de grandes prejuízos financeiros, também podem acarretar enormes danos ambientais, gerando verdadeiros desastres.
E se devemos caminhar para uma mudança de paradigmas, não se pode alijar deste processo as instituições financeiras, já que são peça essencial na geração e circulação de riquezas, por meio do financiamento destes grandes projetos. A concessão de crédito para financiar estes grandes empreendimentos deve passar por uma reavaliação de metodologia, incorporando definitivamente a preocupação com os riscos, não só de crédito, mas também os ambientais, sob pena de serem responsabilizadas, como um dos atores desta atual sociedade do risco.
2. Direito dos Desastres – Breves Comentários
As profundas alterações sociais, políticas, econômicas e ambientais provocadas por esta "segunda modernidade" acabou por criar a necessidade por mecanismos de controle das potencialidades de dano oriundas das atividades humanas e também naturais. Surge assim, o que alguns doutrinadores já estão chamando de Direito dos Desastres, que vai se preocupar justamente com os grandes eventos que podem gerar verdadeiras catástrofes, e ter suas origens tanto na ação do homem atuando sobre a natureza, quanto pela própria ação desta, por intermédio de fenômenos naturais, que em muitos casos acabam por ser potencializados pela ação do homem.
Sempre houve na história da humanidade uma série de catástrofes, algumas por ação da natureza, como foi o caso das fortes chuvas que atingiram recentemente o Estado de Santa Catarina (com grande participação da ação humana ao desmatar as florestas e destruir a mata ciliar), e outras por desrespeito às medidas de prevenção do homem em diversas atividades econômicas.
O acidente com o petroleiro norteamericano Exxon Valdez, no ano de 1989, no Estado americano do Alasca, despejou mais de 42 mil toneladas de petróleo cru nas águas marítimas e ocasionou, além dos prejuízos econômicos com a perda da carga, a mortandade de mais de meio milhão de aves marinhas, além de aproximadamente 5.500 nutrias, baleias cinza e leões marinhos. Os danos no ecossistema da região ainda hoje são sentidos e por mais que se tenha tentado recuperá-lo, as marcas deste desastre ecológico permanecem como um sinal de alerta.
Este evento poderia, assim como tantos outros, ser evitado? É difícil responder a esta indagação, mas certamente, suas consequências poderiam ser mitigadas, caso fossem adotadas medidas adequadas de prevenção.
Ainda citando exemplo de desastres ocasionados pela ação humana, podemos citar os dois derramamentos de óleo na já combalida Baía do Guanabara/RJ, sendo que um ocorreu no ano de 1997, com o despejo de 600 mil litros de óleo e o outro em janeiro de 2000, responsável pelo derramamento de 1,3 milhão de litros de óleo.
Talvez o leitor esteja se perguntando o motivo de só agora estarmos tratando de um Direito dos Desastres, se estes sempre existiram. Na realidade, a questão envolvendo os grandes desastres tomou corpo em virtude das recentes catástrofes que assistimos e pela maior preocupação com o futuro desta e das futuras gerações. Este pacto intergeracional nos obriga a adotarmos medidas rígidas, de forma que evitemos atuações irresponsáveis, que no futuro causarão graves problemas para nossos descendentes.
Aliado a isto, com as crescentes mudanças climáticas, o homem percebeu que se não agisse, evitando acidentes catastróficos por ele provocados, seria ainda mais difícil tentar combater os efeitos do outros eventos que a natureza sempre nos reserva. Como exemplo, podemos citar a preocupação com a redução do desmatamento das matas ciliares, evitando-se assim o assoreamento dos rios e lagoas, e por conseqüência, a inundação das ruas e casas em caso de chuvas torrenciais.
Como aqui estamos falando de mitigação de riscos, uma forma de tentar mitigar a ocorrência destes eventos decorrentes da atividade do homem seria a contratação de um seguro ambiental, um importante mecanismo de controle, pois aumenta a fiscalização da seguradora e faz com que a empresa contratante também seja mais cuidadosa, uma vez que isso pode implicar no aumento ou redução preço do seguro a ser contrato. A atuação negligente do empreendedor pode até mesmo ser considerada como agravamento de risco e acabar por desobrigar o dever da seguradora em indenizar em caso de sinistro. Países como EUA, França, Reino Unido e Holanda já dispõem de mecanismos de seguros, que sofrem variações conforme o país, mas que trabalham com o objetivo de limitar os prejuízos ambientais decorrentes de eventos súbitos e acidentais.
Sabemos que o tema do seguro ambiental ainda é muito incipiente no Brasil, mas o debate acerca da sua adoção é valido no presente momento em que vivemos. Devemos destacar que o seguro é uma das formas de buscar soluções reparatórias ou indenizatórias rápidas, pois a questão tempo é fundamental nesses grandes acidentes ambientais, todavia, é um mecanismo secundário, uma vez que devemos sempre visar a não ocorrência do dano ambiental, que, nos casos da atividade empreendida pelo ser humano, é perfeitamente possível.
3. Breve Contextualização Normativa do Tema
O debate envolvendo a responsabilização das instituições financiadoras não é desconhecido no campo das Ciências Jurídicas, todavia, falta uma real sistematização acerca do assunto. Em geral, as posições defendidas variam conforme a atuação do ator envolvido, o que acaba por prejudicar um consenso doutrinário e também jurisprudencial sobre o tema.
Como não é o escopo do presente trabalho proceder a um levantamento histórico das origens da responsabilidade ambiental, partiremos da consideração de que a semente para a responsabilidade destas instituições por danos ambientais teve sua gênese, com uma disciplina jurídica mais sólida, no texto da Lei 6.938/81, que "dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação".
O artigo 12 deste diploma legislativo preceitua que "as entidades e órgãos de financiamento e incentivos governamentais condicionarão a aprovação de projetos habilitados a esses benefícios ao licenciamento, na forma da Lei, e ao cumprimento das normas, dos critérios e dos padrões expedidos pelo CONAMA".
Ainda na Lei 6.938/81, temos o artigo 14 fixando que, "sem prejuízo das penalidades pela legislação federal, estadual e municipal, o não-cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores" a uma série de penalidades, que vai da multa simples ou perda ou suspensão de incentivos fiscais à suspensão da atividade desenvolvida.
Aliado a este preceito, a responsabilização civil objetiva por danos ambientais foi consagrada expressamente no § 1º deste mesmo artigo 14, levando-se em conta o risco do empreendimento 2. Interessante notar que este preceito consagra o princípio do "poluidor-pagador", que atualmente teve sua acepção alargada, surgindo também o princípio do "usuário-pagador".
Posteriormente, a inovadora CF, fixou no § 3º do magnífico artigo 225, que "as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas e jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados", demonstrando uma real preocupação do Legislador Constituinte, representante da síntese de um importante momento histórico, com a possibilidade de eventuais condutas e atividades potencialmente causadoras de danos ao meio ambiente, fixando assim a responsabilização dos seus responsáveis.
Passados 10 anos, a regulamentação deste dispositivo ocorreu com a Lei 9.605, de 12.02.1998, ao estabelecer as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Esta Lei ficou conhecida como Lei de Crimes Ambientais, ainda que algumas críticas a esta nomenclatura sejam pertinentes.
No momento atual, onde temos mais uma década da edição da referida Lei, nos vemos diante da possibilidade de avançar um pouco mais, na direção de termos uma disciplina legislativa que vá além da mera criminalização de condutas e imposição de sanções civis e administrativas, sem olvidarmos da importância destes mecanismos de coibição destas condutas, mas que não se esgotam em si mesmos.
A atuação dos agentes sociais deve ser pautada por uma ótica calcada nos valores da responsabilidade socioambiental, ainda que legítima seja a busca pelo retorno financeiro nas atividades desenvolvidas de forma lícita.
4. A Importância do Crédito para a Implantação de Grandes Projetos
Não podemos deixar de abordar neste trabalho a função essencial desempenhada pelo crédito. A concessão de um financiamento nada mais é que uma operação de crédito, e sua função primordial é propiciar a geração e circulação de riquezas. O agente financeiro, ao conceder crédito, além de auferir lucro para a instituição, possibilita a circulação e geração de riquezas, torna a economia dinâmica, gera emprego e estimula a atividade econômica.
A idéia fundamental do crédito é a possibilidade de se utilizar no presente um recurso que pode ser próprio, ou de terceiro, que estará disponível somente no futuro, derivando daí o seu clássico conceito.
Agora vamos destacar os elementos do crédito, que será o ponto central para o desencadeamento da lógica deste trabalho. Uma relação creditícia se baseia em dois elementos essenciais, que são I) o tempo (ou prazo) e II) a confiança (ou fidúcia). São dois elementos cumulativos e essenciais, umbilicalmente ligados.
Ao se proceder à avaliação de um projeto de grande envergadura, a instituição financeira tem sempre em foco a existência destes dois elementos, pois ao longo do tempo irá disponibilizar recursos para a implantação de um projeto no qual também confia, pois ,via de regra, dependerá do êxito deste para receber com tranqüilidade o valor emprestado.
Ora, se a relação de crédito envolve tempo e, acima de tudo, confiança, será que não deveríamos considerar que todas as possíveis variáveis ambientais deveriam ter sido cuidadosamente analisadas, como forma de garantir a implantação exitosa do empreendimento? Se não foi elaborada esta análise houve uma evidente falha de avaliação, e deve a instituição financeira suportar este ônus. Não é por outro motivo que os grandes conglomerados financeiros estão investindo em formação e capacitação de equipes para que os projetos submetidos à análise também tenham enfoque na sustentabilidade do empreendimento. Se uma instituição financeira se dispôs a apoiar um projeto, ainda mais em situação de escassez de recursos, certamente é porque ela acredita no empreendimento, tem confiança nele.
5. Análise dos Riscos de um Grande Projeto
O crédito é o combustível da sociedade moderna e a atividade econômica depende da sua oferta para desenvolver sua atividade produtiva. Todos os grandes conglomerados, ainda que disponham de recursos em caixa, se valem do mecanismo do crédito para financiar suas atividades, por ser uma vantagem a amortização do financiamento após a implantação de determinado projeto, mantendo assim um bom fluxo de caixa para o seu giro.
Todavia, vivemos um momento de severa crise econômica, onde o epicentro foi exatamente o setor financeiro mundial, notadamente o norteamericano, que se alavancou além da capacidade considerada dentro de um limite prudencial, gerando um efeito cascata com títulos de pouca ou quase nenhuma liquidez aos montes.
Talvez o leitor esteja se perguntando o motivo deste trabalho citar a atual crise econômica, mas a explicação reside na forma em que se deu a origem da crise. Ela surgiu do crédito. Assim como tivemos uma crise econômica, podemos certamente passar por uma crise ambiental decorrente do crédito. Aqui reside o cerne do presente trabalho. É buscar uma forma de contribuir para um debate que evite que uma bolha ambiental seja formada e, que ao estourar, forme uma reação em cadeia, gerando desastres ambientais severos.
É fácil notar que a atual crise econômica vai causar impactos profundos na estrutura que hoje conhecemos, pois é provável que o setor financeiro passe a ser objeto de uma fiscalização mais rigorosa e preventiva.
Agora a questão que se coloca é a seguinte: será que corremos o risco de termos uma crise socioambiental desta magnitude? A resposta é afirmativa, caso não sejam tomadas atitudes no sentido de contornar o problema. Apenas contornar, pois o problema já existe e os sinais das mudanças climáticas são sentidos por todos.
Passemos agora à análise do risco de um projeto e a pertinência ou não de financiar um empreendimento. Em todo projeto financiado por uma instituição financeira, inevitavelmente teremos riscos envolvidos e que serão levados em conta na fixação da taxa de juros cobrada (spread bancário), na concessão do financiamento, no prazo de amortização dos recursos tomados e até mesmo na alternativa de não se conceder o crédito.
O que vai nos importar é justamente a opção da instituição financeira em conceder o crédito e tentar delimitar o seu campo de responsabilidade em caso de ocorrência de algum desastre ambiental.
Se durante a análise de um pedido de financiamento a instituição financeira notar que há fundado receio de ocorrência de significativo impacto ambiental e mesmo assim optar por financiar o empreendimento, por este contar com o licenciamento ambiental, poderia aquela ser responsabilizada? É uma pergunta que gera acalorados debates até hoje e que ainda não encontrou ponto de convergência em vários aspectos.
A mensuração deste risco vai repercutir diretamente na responsabilização do agente financiador, pois quanto maior o risco a que o agente esteja disposto a arcar, maior deve ser a sua responsabilização por eventual dano. Todavia, não é uma tarefa tão simples como pode parecer, pois antes precisamos fixar a premissa da responsabilização, inclusive quanto ao lapso temporal.
Senão vejamos. Todo projeto tem um prazo para sua implantação e o usual é que os recursos sejam liberados gradativamente pelo agente financeiro, à medida que as intervenções previstas são implementadas. Liberada a totalidade dos recursos e implementado o projeto previsto, se iniciadas as atividades do empreendimento, devidamente licenciado, e estas causam um acidente ambiental de grandes proporções, originando um verdadeiro desastre ambiental, qual será a parcela de responsabilização da instituição financeira? Ou melhor, será passível de responsabilização, uma vez que não mais financia aquele empreendimento?
Obviamente, não se trata de ignorar os riscos inerentes à própria exploração da atividade econômica, de forma que tenhamos uma responsabilização da instituição financeira sem critério técnico algum, contribuindo para o encarecimento do crédito e estagnação da geração e circulação de riquezas. Alguns riscos, em decorrência da própria atividade, são a ela inerentes e por mais que o agente financeiro tenha tomado os cuidados na análise do empreendimento, não poderia ter evitado e aqui não nos parece razoável que o mesmo seja responsabilizado.
O regramento jurídico hoje em vigor é suficiente para cuidar desta situação? Cremos que, em parte, sim, sendo uma questão de falta de solidificação de conceitos na doutrina e jurisprudência, que ainda não conseguiram chegar a um consenso sobre vários aspectos acerca do tema, como se tentará mostrar nas linhas seguintes.