Tributação e a proteção e preservação do meio ambiente

3 TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL

A origem formal dos gravames ecológicos remonta a 1920, quando Pigou sugeriu, pela primeira vez, a criação de um imposto por unidade de medida de poluição, buscando-se com este corrigir as externalidades. ^[16] Com efeito, antes da formulação da teoria Pigouviana, já era possível se observar intervenções públicas dotadas das mesmas características, muito embora implementadas com finalidade diversa: a obtenção de receita e não a correção de falhas do Estado ou da economia. No entanto, deve-se ressaltar que, após Pigou, o legislador passou a dirigir os tributos, de forma consciente, à promoção da mudança comportamental, por meio de estímulo financeiro negativo que finda por conduzir os indivíduos ao abandono de modelos de comportamento insustentáveis. ^[17]

A Constituição Federal dispõe, em seu art. 225, que "todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações". Constituindo, portanto, múnus estatal e privado a defesa e preservação do meio ambiente.

Já se abordou exaustivamente, nesse estudo, a possibilidade da tributação com finalidade outra que o mero abastecimento dos cofres públicos para satisfação das necessidades públicas; bem como a plausibilidade da utilização de normas tributárias indutoras como intervenção estatal sobre o domínio econômico ou visando adoção de determinados comportamentos por seus destinatários.

Nesse contexto, há que se ressaltar, tendo em vista a admissibilidade do emprego de normas tributárias indutoras intentando a concretização de objetivos positivos do Estado, que os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil estão intimamente atrelados ao desenvolvimento econômico do mesmo. Salienta-se, também, que por força do art. 170, VI deverá a ordem econômica observar, dentre outros princípios, "a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação." Portanto, é evidente a chancela constitucional para utilização da tributação visando à observância de tais objetivos. Compactua com esse entendimento Modé:

[...] a aplicação da tributação, instrumento de implementação de política econômica, com vistas à defesa do meio ambiente, é, segundo descrito no art. 170 da Constituição Federal, 1988, imperativo. Desta forma, os poderes constituídos, Legislativo em sua plenitude, e Executivo nas funções que exerce por delegação, não podem se afastar de tal missão. ^[18]

Com efeito, o Estado, objetivando cumprir o que lhe foi imposto constitucionalmente no que concerne ao meio ambiente, pode se utilizar da tributação, elevando ou diminuindo a carga tributária sobre determinadas situações, buscando incentivar ou não condutas, preconizando comportamentos ambientalmente desejáveis e apregoando o desenvolvimento sustentável.

Sabe-se que por muito tempo não se coadunavam as idéias de desenvolvimento econômico e de proteção e preservação ambiental. Nos dias atuais, é cada vez mais evidente esta preocupação, consistente no progresso da atividade econômica de forma compatível com a utilização racional dos recursos ambientais.

A constante e incessante busca pelo desenvolvimento econômico tem ocasionado danos irreparáveis ao meio ambiente, mormente, quando as atuações das indústrias voltam-se à exploração dos recursos naturais sem a observância do controle ambiental adequado. Inobstante a defesa ambiental restar estabelecida pela Carta Magna como dever de todos, a atividade empresarial, no mais das vezes, vem desconsiderando os efeitos danosos provenientes de muitas de suas atividades.

Assim sendo, pode dispor o Poder Público de todos os mecanismos conferidos pela Constituição Federal para fazer valer os mandamentos nela expressos. Conforme já visto, o art. 174 do Texto Político Fundamental dispõe ser o Estado agente normativo e regulador da atividade econômica, conferindo-lhe, portanto, a utilização de instrumentos normativos ou econômicos, para a concretização dos objetivos republicanos.

A tributação, indubitavelmente, constitui-se em mecanismo capaz de induzir práticas econômicas e sociais em conformidade com o meio ambiente ou visando a proteção de outros valores constitucionalmente assegurados, como já se viu. Salienta-se, também, a capacidade do tributo compensar as externalidades decorrentes das atividades econômicas.

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Cabe mencionar, que no campo ambiental, as externalidades representam, de regra, custos de determinada atividade privada de produção ou consumo que, em razão de falha do mercado, são sofridos pela coletividade, no lugar daquele que lhes deu origem. Esta externalidade negativa se encontra evidenciada no princípio do poluidor-pagador. Exemplificando: atividades degradantes exercidas por uma empresa que afetam e deterioram o meio ambiente representam um custo ambiental que não é suportado tão-somente por quem provocou o dano, mas por todas as pessoas, vez que o direito ao meio ambiente é difuso.

Os tributos ambientais compensam tais externalidades por meio da internalização dos custos causados ao meio ambiente, ou seja, embutem no valor do tributo o custo da atividade ecologicamente desorientada. Ferraz esclarece:

[...] Na atividade econômica, as decisões são orientadas pelo binômio custo/benefício e assim, ainda que não seja critério exclusivo, o custo é critério de extrema relevância nas decisões diárias, não apenas do empresário mas de todos. Ora, se os custos da degradação ambiental não forem refletidos nos preços, as decisões econômicas nunca serão ecologicamente corretas. [...] ^[19]

Assim, a tributação ambiental surge como mecanismo de política pública capaz de conciliar o uso racional dos recursos naturais (defesa e proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado) com manobras de desenvolvimento econômico, logo, coaduna o art. 225 e o art. 3º, II, do Texto Magno. Complementa Tôrres:

Tendo em vista o plexo de competências atribuídas pelo Constituinte, o legislador brasileiro poderá adotar as mais distintas políticas públicas e instrumentos técnicos para executar tais determinações de competência, [...] Como sabido, dos instrumentos que podem ser adotados, os tributos surgem com grande força, o que não deve causar nenhum espanto, pois não se trata de qualquer novidade o recurso a tributos com ‘fins extrafiscais’ [...] ^[20]

Nesse sentido, nos últimos tempos, a política tributária estatal tem concedido incentivos fiscais, nas mais diversas ordens, a atividades que não degradam o meio ambiente. E, em contrapartida, também tem previsto carga tributária mais pesada de forma escalonada de acordo com a escolha e própria atuação do destinatário da norma. Ocorre que a "tributação ambiental" traz consigo uma série de fatores relevantes que devem ser levados em consideração e sobre os quais se passa a discutir.

Cumpre aduzir que a concessão de incentivos fiscais é vista, por alguns, com receio, ao passo que as normas tributárias indutoras que os veiculam, por não imporem determinado comportamento (próprio das normas de direção), dão margem ou possibilitam a opção pela continuidade da atividade degradante. Ou seja, o estímulo fiscal concedido pode ser rejeitado pelo sujeito passivo da relação jurídico-tributária, que pode escolher continuar poluindo, devendo em virtude de sua opção arcar com gravame tributário mais pesado.

Deve-se ressaltar, nessa esteira de raciocínio, que muitas vezes a opção pela escolha ambientalmente correta e menos onerosa tributariamente não é adotada em virtude do próprio custo que ela acarreta. Sabe-se que essa escolha, orientada ambientalmente, em alguns casos, implica no investimento financeiro em tecnologias modernas não-poluentes que nem sempre o contribuinte tem condições de suportar. Por vezes, lhe é menos oneroso arcar com tributação mais gravosa que investir em tais técnicas. Assim, aqueles detentores de maior capacidade econômica acabam se beneficiando mais dos incentivos que os menos abastados financeiramente, porquanto têm mais condições de investimento.

Salienta-se, também, que a concessão de incentivos fiscais implicaria, em uma primeira análise, na alocação desigual de recursos, já que não se pode prever antes da outorga do benefício quem serão os beneficiários, quantos serão e qual o valor exato da renúncia fiscal.

Argumentos existem na doutrina de que mediante a concessão de incentivos fiscais, o sujeito passivo da relação jurídico-tributária pode auferir lucros expressivos em razão de comportamento que já desempenharia ainda que inexistentes tais benefícios e, que, por assim ser, teriam (os incentivos fiscais) papel secundário quando da tomada de decisão pelos agentes econômicos.

Com efeito, no momento decisivo sobre que conduta adotar, são inúmeros os fatores que orientam a escolha. Os incentivos fiscais concorrem, portanto, com diversas outras motivações que também exercem influência sobre a decisão a ser tomada. Em muitos casos, inclusive, esses outros fatores já são bastantes para a adoção de determinado comportamento, dando ensejo ao "efeito carona" que teriam os benefícios.

Não obstante se verifique, factualmente, em alguns casos, a pertinência de tais críticas, não se pode de forma alguma afastar por completo ou separar do contexto decisório a existência dos incentivos fiscais. Há casos em que os benefícios concedidos podem não ser o fator preponderante para certa escolha, no entanto, não se pode afirmar que sua existência é ou foi irrelevante para assunção de determinada conduta.

Em se tratando da norma tributária indutora que visa desestimular específica prática por meio da elevação da carga impositiva, também não faltam críticas. Na mesma linha já traçada, quando do tratamento dos incentivos fiscais, paradoxalmente, as normas que implicam maior gravame sobre determinadas atividades também findam por "premiar" contribuintes economicamente mais opulentos, na medida em que os mais fracos são mais afetados pela norma.

Os efeitos regressivo e concorrencial de tais normas indutoras de desincentivo também são apontados como fator preocupante, pois aqueles que têm maior condição financeira podem arcar com investimentos para racionalizar sua produção "enquanto os menos favorecidos não suportam o aumento de custos do tributo, sendo obrigados a abandonar os investimentos já efetuados. Após alguns anos, o mais forte economicamente tem sua posição concorrencial ainda mais favorecida". ^[21]

Convém, portanto, quando da elaboração da norma, conformá-la à exigência de que seja facultado ao contribuinte adotar ou não a conduta agravada, bem como assegurar que aqueles menos abastados não sejam atingidos de forma mais gravosa, para isto, fazendo-se uso de técnicas de proporcionalidade e de progressividade.

Outra preocupação patente acerca da utilização de normas tributárias com fins ambientais diz respeito ao efeito indesejado da "monetarização do direito ambiental", já que o pagamento do tributo legitimaria o uso/consumo de bens ambientais sem as necessárias precauções, ou seja, tendo em vista o fato de que o sujeito passivo da relação jurídico-tributária arcaria financeiramente com os custos dessa utilização desorientada, esta restaria legitimada. Nesse sentido:

Utilizado o instrumento tributário com efeito indutor, o contribuinte já não é mais visto como alguém que gera danos, mas como alguém que ‘paga a conta’ e por isso (especialmente) legitimado a usar ou consumir bens de natureza ambiental. A conseqüência é, a médio prazo, redução de sua propensão a evitar a prática danosa ao ambiente, além da própria perda de consciência ambiental. ^[22]

Ressalta-se, o referido efeito só pode ser verificado nas normas tributárias de caráter negativo (aquelas que gravam as situações fáticas aumentando a tributação) e que, de fato, permitem que o contribuinte/responsável tributário arque financeiramente com custos de uma utilização/consumo incorreto ambientalmente, legitimando sua conduta. Daí porque afirmar-se que a utilização de instrumentos econômicos, tais como o tributo, não é bastante para coibir práticas ambientalmente inadequadas.

Em síntese estreita: o tributo constitui mecanismo contundente na defesa do meio ambiente, mas nunca poderá ser apontado como suficiente para a solução dos problemas ambientais.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Como se sabe, a questão ambiental extrapola fronteiras territoriais, institucionais e políticas; e o êxito da defesa e preservação do meio ambiente (ou efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado) depende da adoção de providências desencorajadoras da degradação ambiental aliadas à medidas que incentivem a prevenção. Com efeito, elas têm melhor resultado quando fundadas em estímulos econômico-financeiros.

No dizer de Peter Böckli "a norma tributária indutora é um medicamento forte, cujos efeitos colaterais danosos podem superar os efeitos desejados". ^[23]

De fato, a chancela constitucional à tributação ambiental, sem sombra de dúvidas traz à baila mecanismo enérgico para infundir nos indivíduos respeito e observância aos valores fundamentais positivados na Carta Magna, dentre os quais o direito ao meio ambiente hígido, na medida em que o Estado pode se utilizar de tal instrumento econômico para conduzir comportamentos.

Ocorre que, como visto, existem fatores relevantes que devem ser considerados quando do emprego de instrumentos tributários e econômico-financeiros porquanto sua utilização pode, paradoxalmente, engendrar consequências indesejáveis.

Como se viu no decorrer deste estudo, a utilização do tributo como mecanismo de proteção e preservação ambiental tem aspectos positivos e negativos, daí recomendar-se sua utilização de forma criteriosa, tendo sempre em mente suas possíveis implicações.

REFERÊNCIAS

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Notas

1. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 59.
2. COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 39.
3. ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 27.
4. CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 16. ed. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 230.
5. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 20. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 87.
6. SPAGNOL, Werther Botelho. Da tributação e sua destinação. Belo Horizonte: Del Rey, 1994, p. 3.
7. CARVALHO, Paulo de Barros. op. cit. 2004, p. 232.
8. DOMINGUES, José Marcos. Direito tributário e meio ambiente. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 49-50.
9. BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributário. 3. ed. São Paulo: Lejus, 1998, p. 597.
10. SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas tributárias indutoras e intervenção econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 54-55.
11. TAVARES, Diogo Ferraz Lemos. A capacidade contributiva na tributação extrafiscal. In: DOMINGUES, José Marcos (org). Direito tributário e políticas públicas. São Paulo: MP editora, p. 90.
12. CATÃO, Marcos André Vinhas. Regime jurídico dos incentivos fiscais. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 22.
13. CARRAZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 688.
14. ELALI, André. Tributação e regulação econômica: um exame da tributação como instrumento de regulação econômica na busca da redução das desigualdades regionais. São Paulo: MP editora, 2007, p. 29.
15. ALTAMIRANO, Alejandro C. El derecho constitucional a un ambiente sano, derechos humanos y su vinculación com el derecho tributario. In: MARINS, James (Coord.). Tributação e meio ambiente. Curitiba: Juruá: 2008, p. 38-39.
16. As externalidades representam vantagens e desvantagens de determinada atividade privada, de produção ou consumo, que em razão de falha do mercado, são desfrutadas ou sofridas pela coletividade, no lugar daquele que lhes deu origem.
17. SOARES, Cláudia Alexandra Dias. O imposto ecológico: contributo para o estudo dos instrumentos económicos de defesa do ambiente. Coimbra editora, 2001, p. 65-67.
18. MODÉ, Fernando Magalhães. Tributação ambiental: a função do tributo na proteção do meio ambiente. Curitiba: Juruá, 2007, p. 76.
19. FERRAZ, Roberto. Tributação ambientalmente orientada e as espécies tributárias no Brasil. In: TÔRRES, Heleno Taveira (org.) Direito tributário ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 342.
20. TÔRRES, Heleno Taveira. Da relação entre competências constitucionais tributária e ambiental: os limites dos chamados "tributos ambientais". In: TÔRRES, Heleno Taveira (org.) Direito tributário ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 98-99.
21. SCHOUERI, Luís Eduardo. op. cit., p. 53-54.
22. SCHOUERI, Luís Eduardo. op. cit., p. 48.
23. Böckli, Peter. Indirekte Steuern und Lenkungssteuern, Basel/Stuttgart, Helbing & Lichtenhahn, 1975, p. 106 In SHOUERI, Luís Eduardo. op. cit., p. 54.