INTRODUÇÃO
A atuação estatal em defesa do meio ambiente pode ser feita por intermédio de normas de direção, que prescrevem mandamentos cogentes ligados a um consequente, ou por normas indutoras, por meio das quais o Estado pode manipular os instrumentos de intervenção induzindo determinados comportamentos.
Em meio aos instrumentos de intervenção sobre a ordem econômica supracitados, encontra-se a tributação. Assim, pode o tributo ser utilizado com a finalidade de influenciar condutas, no sentido de que estas sejam adotadas em consonância com os valores constitucionalmente previstos. Ou seja, no caso em espeque, pode o tributo ser usado visando a adoção de comportamentos ambientalmente desejáveis, bem como afastar aquelas condutas ecologicamente desorientadas.
Nesse contexto, e já adentrando o assunto do presente estudo, os entes federativos podem, nos limites de suas competências tributárias, manejar os impostos a fim de que sejam alcançados ou concretizados objetivos positivos do Estado preconizados na Constituição Federal, tais como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado cabendo ao Poder Público, em especial às municipalidades, a utilização de tais mecanismos com a finalidade de influenciar comportamentos tendo como foco a questão ambiental.
Pretende-se, portanto, após breves considerações sobre a evolução do pensamento ambiental e o direito de propriedade, tecer noções básicas tributárias que regem o Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana para que se possa contextualizar a possibilidade de sua utilização com fins ambientais, verificando o panorama brasileiro atual dessa utilização.
1 A EVOLUÇÃO DO PENSAMENTO AMBIENTAL E A PROPRIEDADE URBANA
A pressão demográfica, a aceleração tecnológica, o intenso processo de urbanização e industrialização, acompanhados da desenfreada exploração dos recursos naturais trouxeram novos contornos e considerações a respeito da problemática ambiental.
As previsões alarmistas de destruição do patrimônio ecológico, que tiveram início em 1972, na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, em Estocolmo, onde cento e quatorze países discutiram os problemas do crescimento populacional, a degradação causada pelo avanço econômico e o esgotamento dos recursos naturais, fez surgir no homem a percepção de que os impactos causados ao meio ambiente estavam afetando a qualidade de vida no planeta. As discussões se voltaram para a constatação de que o crescimento não é ilimitado, nem mesmo a capacidade de suporte dos ecossistemas inesgotável.
Começaram a ser erguidas as bases do conceito de desenvolvimento sustentável [01], legitimado e oficialmente difundido na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, conhecida como Rio-92, quando foram debatidas e criadas regras e princípios para tornar efetivo esse modelo de desenvolvimento.
Não há que se pensar, atualmente, em processo de desenvolvimento dissociado da idéia de proteção ambiental. O Direito Ambiental construiu princípios, normas e criou os instrumentos administrativos e processuais para garantir a preservação do meio ambiente e assegurar a reparação dos danos a ele causados.
Em seu artigo 225, caput, a Carta Constitucional de 1988 erigiu ao patamar de direito humano fundamental [02] o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida. Sendo de natureza fundamental, o direito ao meio ambiente é auto-aplicável [03], irrenunciável, inalienável e imprescritível [04], impondo-se ao Poder Público, conjuntamente à sociedade, o dever oficial de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
A atual Constituição reflete uma recente preocupação ambiental que teve suas bases erguidas sobre os reflexos das agressões ao meio ambiente no homem, preocupação essa que direciona o Poder Público na realização não só do direito ao meio ambiente equilibrado e sadio, mas na garantia do próprio direito à vida e na concretização de importante fundamento do Estado Democrático de Direito: a Dignidade da Pessoa Humana.
Paulo Affonso Leme Machado, ao afirmar a relação do direito ao meio ambiente com o direito à vida conclui:
Além de ter afirmado o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a Constituição faz um vínculo desse direito com a qualidade de vida. Os constituintes poderiam ter criado somente um direito ao meio ambiente sadio – isso já seria meritório. Mas foram além.
O direito à vida foi sempre assegurado como direito fundamental nas Constituições Brasileiras. Na Constituição de 1988 há um avanço. Resguarda-se ‘a dignidade da pessoa humana’ (art. 1º, III) e é feita a introdução do direito à sadia qualidade de vida. São conceitos que precisam de normas e de políticas públicas para serem dimensionados completamente. Contudo, os seus alicerces estão fincados constitucionalmente para a construção de uma sociedade política ecologicamente democrática e de direito [05]
Para a concretização de inestimáveis direitos e princípios, a proteção ao meio ambiente não pode ser tratada como um aspecto isolado e sim como parte integrante de todo o processo social que implica, consequentemente, na interação do homem com os recursos naturais.
A própria Constituição confere instrumentos de implementação do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, em nítido desiderato de evitar que a norma constitucional vire refém do destino retórico [06]. Destaca o Ministro do Superior Tribunal de Justiça:
O objetivo, portanto, do art. 225, § 1º, é um só: por meio de ‘cláusulas vinculativas da ação do Poder Público’ e sem prejuízo dos deveres genéricos explicitados no caput do dispositivo e incidentes sobre a conduta de qualquer degradador, ou dos demais deveres formulados nos parágrafos subseqüentes e segmentos outros da Constituição Federal - , retirar o Estado, pela força do destaque e da clareza das obrigações afirmativas estatuídas, da atmosfera de laissez-faire ambiental a que estava acostumado, exigindo, além disso, uma atuação positiva pró-meio ambiente, de sorte a expurgá-lo da conhecida dormência, que parece ser sua vocação natural, quando confrontado com fenômenos massificados, complexos e conflitivos [07].
Assim, a defesa do meio ambiente deverá ser considerada com a mesma relevância que outros valores econômicos e sociais protegidos pelo ordenamento jurídico e produtos da ação/interação humana. E dentre esses valores constitucionalmente protegidos e o seu necessário exercício em conformidade com as normas ambientalmente protetivas, é o direito de propriedade (especificamente a urbana) que tem relação direta com o tema aqui abordado, já que é o fato gerador do Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana - IPTU.
Exige-se dos Municípios que a política de gestão e desenvolvimento local se compatibilize com os deveres ambientais consignados no §1º do artigo 225 da Constituição Federal A política urbana incorporou o conceito de sustentabilidade e a preocupação com as gerações futuras (Princípio da Solidariedade) do Direito Ambiental. O Estatuto da Cidade consagra como principal diretriz dos Municípios brasileiros a adoção de medidas para a realização da utópica Cidade Sustentável, onde acesso à terra, moradia, infra-estrutura, saneamento ambiental, transporte público, trabalho e lazer são direitos plenamente assegurados.
A propriedade, portanto, é importante elemento a ser considerado pelo Poder Público Municipal na execução de sua política urbano-ambiental e a regulação de seu uso um instrumento colocado à disposição do gestor em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. [08]
2 LINEAMENTOS DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA
Cumpre, em um primeiro momento, definir tributo para que se possa contextualizar o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana. De acordo com o art. 3º do Código Tributário Nacional, ele é definido como "toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada".
São cinco as espécies tributárias, quais sejam, impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições especiais e o empréstimo compulsório; cada uma contendo especificidades.
2.1 O imposto como espécie tributária
O imposto, possui algumas características peculiares, tais quais a não vinculação ou afetação de sua receita e a unilateralidade. Nesse sentido, Ataliba classificava os tributos como vinculados ou não vinculados. O pagamento de um tributo vinculado liga-se a uma atividade estatal, ou seja, existe uma contraprestação estatal direta e individualizada ao contribuinte que arcou com aquela tributação, ao contrário dos tributos não vinculados, onde tudo o que é arrecadado retorna para a sociedade de forma indefinida, genérica.
Em se tratando dos impostos, a receita por eles arrecadada tem destinação pública; os contribuintes que pagam os impostos receberão os benefícios de forma difusa, já que esta é destinada à coletividade (inclusive para os que não pagam impostos e daí verifica-se nítida a função social do imposto, no sentido de que, muitos contribuintes que não têm condições de arcar com o ônus tributário e por isso, isentos do pagamento, usufruem dos serviços públicos prestados uti universi). Assim, tem-se que o sujeito passivo da relação jurídico-tributária não receberá nada em troca, de forma direta, em decorrência do que pagou a título de tributo.
O imposto é, portanto, o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte, conforme dispõe o art. 16 do CTN, e a não-vinculação deste tributo é a sua principal característica.
Como fator gerador de impostos, a Constituição Federal elegeu alguns episódios importantes de significação econômica e estabeleceu sobre eles tributação com a finalidade de obter renda para custear as ações estatais. Esta descrição constitucional determina e limita a competência tributária.
Assim sendo, o imposto tem seu fundamento de validade na competência tributária do ente, não havendo necessidade de uma atuação estatal direta ao contribuinte. Por isso alguns juristas o denominam tributo sem causa.
Têm competência para instituir impostos a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Daí dizer-se que essa competência é privativa. No que se refere o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) a Constituição Federal outorga competência tributária ao Município, no art. 156, I, que representa hodiernamente, senão a maior, uma de suas principais fontes de receita.
2.2 Aspecto Material do IPTU
O fato gerador do Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana consiste no direito de propriedade de bens imóveis, quando situados em zona urbana do Município. A Constituição Federal, no art. 156, I, é clara ao conferir competência ao Município para instituir imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana. O Código Tributário Nacional, por sua vez, ao dispor sobre o referido instrumento "dilatou" a área de incidência do aludido imposto. Cumpre trasladar o dispositivo legal que cuida do tema contido no CTN:
Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.
A seguir, o próprio Código Tributário define o que vem a ser zona urbana, in verbis:
§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:
I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
II - abastecimento de água;
III - sistema de esgotos sanitários;
IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.
§ 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.
Com efeito, cumpre ressaltar que os conceitos esboçados no caput do art. 32 do CTN acima transcrito [de propriedade, domínio útil e posse] são distintos. Há que se ressaltar também que o dispositivo supra colacionado levou, inclusive, o intérprete a crer que se trataria de prescrição inconstitucional porquanto haveria estendido o referido imposto ao titular do domínio útil ou da posse, enquanto a Carta Magna elencava a propriedade.
Antes de adentrar na questão relativa à constitucionalidade da norma, cumpre nesse momento distinguir tais institutos.
De acordo com o art. 1.196, do Código Civil, considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade. Do conceito legal depreende-se que a posse configura o exercício de fato, pleno ou não, dos poderes constitutivos do domínio ou propriedade, que pode ser direta ou indireta.
A posse direta, de pessoa que tem a coisa em seu poder, temporariamente, em virtude de direito pessoal, ou real, não anula a indireta, de quem aquela foi havida, podendo o possuidor direto defender a sua posse contra o indireto, conforme dispõe o art. 1.197 do CC.
No que tange o fato gerador in abstracto sobre o domínio útil, o Código Tributário Nacional buscou abranger a situação da quase propriedade, do imóvel objeto de uma relação de enfiteuse. "O titular do domínio útil é necessariamente o não-proprietário na enfiteuse." [09]
O enfiteuta possui quase todas as prerrogativas inerentes à propriedade (faculdade de usar, gozar e reivindicar a coisa), podendo inclusive alienar tais direitos sem a necessária concordância do senhorio. É quase um proprietário.
A propriedade, como já se aventou e se esmiuçará a seguir, consiste no direito de usar, gozar, dispor da coisa bem como de reavê-la de quem injustamente a detenha. Sobre a extensão do fato gerador do IPTU e sua constitucionalidade, ressalta Coêlho:
Com este ânimo deve ser entendida a disposição do Código Tributário Nacional. Não que tenha inovado a Constituição, criando por sua conta um imposto sobre a posse e o domínio útil. Não é qualquer posse que deseja ver tributada. Não a posse direta do locatário, do comodatário, do arrendatário de terra, do administrador de bem de terceiro, do usuário ou habitador (uso e habitação), ou do possuidor clandestino ou precário (posse nova) etc. A posse prevista no Código Tributário Nacional, como tributável, é a de pessoa que já é ou pode vir a ser proprietária da coisa. [...] É só quando a posse exterioriza a propriedade é possível tomá-la como núcleo do fato jurígeno criador da obrigação tributária do IPTU. [10]
O que o Código Tributário quis, ao estender a área de incidência do imposto em comento, foi alcançar todas as situações de propriedade ou "quase-propriedade"; buscou atingir aqueles que poderão ser os proprietários da coisa. Assim, a posse e o domínio útil deverão estar intimamente ligados à propriedade.
2.2.1 Do conceito de propriedade
Muito embora não haja conceituação legal para a propriedade, o Código Civil dispõe no art. 1.228 que o proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. Infere-se portanto, da descrição analítica das faculdades do proprietário, que a propriedade consiste no direito que tem determinada pessoa (física ou jurídica) de usar, gozar e dispor da coisa, bem como de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a detenha.
Com efeito, deve-se ressaltar que o direito de propriedade não é absoluto, posto que a própria Constituição Federal, ao mesmo tempo em que o assegura (no art. 5º, XXII), impõe-lhe o atendimento da função social (art. 5º, XXIII).
2.2.2 Da função social da propriedade
Rompendo com o absolutismo que tradicionalmente caracterizou o direito de propriedade (durante muitos séculos o mais privatista de todos os direitos), que conferia ao seu detentor os poderes irrestritos de usar, gozar e dispor (jus utendi, jus fruendi e jus abutendi), o ordenamento jurídico brasileiro não obstante ainda o consagre entre os direitos fundamentais do artigo 5º da Constituição Federal, condiciona a legitimidade do seu exercício ao atendimento da função social (XXII e XXIII), como visto. Assim, acresceu-se ao conceito de propriedade um novo elemento, este por sua vez de caráter público e em prol do coletivo.
Ao impor ao exercício do direito de propriedade o necessário atendimento de sua função social, o Estado Moderno demonstra uma nítida preocupação de delineá-la não mais apenas à luz dos interesses individuais, mesclando-a com os interesses sociais, que o próprio Estado impende perseguir [11].
Ao tratar da Política Urbana, a Carta Constitucional no § 2º do artigo 182 dispõe que "a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor". Referidas exigências de ordenação da cidade, de acordo com o artigo 39 da Lei n. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) têm como principal objetivo: assegurar o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento de atividades econômicas.
Ao tratar da propriedade rural, a Constituição Federal expressamente consagrou a função ecológica da propriedade, quando em seu artigo 186 impõe a utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e a preservação do meio ambiente.
Cumpre destacar, ainda, que a atividade econômica, cuja finalidade última é assegurar a todos uma existência digna, tem como princípio orientador a função social da propriedade, necessariamente associada a outro princípio, o da defesa do meio ambiente.
A mudança na concepção individualista da propriedade foi absorvida até mesmo pelo Código Civil Brasileiro, que consagrou não só a sua função social mas a função ambiental, inclusive em sua dimensão artística e cultural, como se verá a seguir.
O princípio normativo da função social da propriedade é uma norma que incide sobre o modo como o titular do direito de propriedade fará uso da coisa e sobre a finalidade a que será destinada esta coisa, devido à importância que o objeto tem perante a sociedade em que se insere [12].
2.2.3 Da função ambiental da propriedade
Conforme já asseverado, o Código Civil de 2002, em seu parágrafo primeiro, inovou o ordenamento ao preconizar, no parágrafo primeiro do art. 1228, a necessária observância à função sócio-ambiental da propriedade. In verbis:
Art. 1228. [...]
§1º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.
Pelo exposto, verifica-se a preocupação ambiental do legislador civil ao expressamente impor observância do uso da propriedade em conformidade com a preservação ambiental.
O direito de propriedade, encontra, portanto, outra limitação [além do dever de observância da sua função social]: deve ser exercido de acordo com suas finalidades econômica e sociais, preservando-se o meio ambiente. Tais limitações visam impedir ou tolher excessos, ou que a propriedade seja utilizada de forma prejudicial ao bem-estar social.
Ora, o que o legislador busca é tão-somente a obediência aos ditames constitucionais, porquanto foi previsto que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida. O meio ambiente, conforme aduzido, constitui bem de uso comum do povo, sobrepondo-se portanto, a qualquer direito individual de propriedade, mormente aquelas que não observam os mandamentos constitucionais e legais.
O art. 225 da CF também impôs ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. O direito de propriedade individual deve portanto, harmonizar os interesses do proprietário e do Estado, porquanto este último representa o interesse da coletividade, no sentido de se coibir o uso abusivo daquela.
A propriedade está impregnada de socialidade e limitada pelo interesse público. O atendimento ao princípio da função social da propriedade requer não só que seu uso seja efetivamente compatível com a destinação socioeconômica do bem [...], mas também que sua utilização respeite o meio ambiente, as relações de trabalho, o bem-estar social e a utilidade de exploração. Deverá haver, portanto, uso efetivo e socialmente adequado da coisa. [13]
Percebe-se que o dispositivo em comento buscou, como já se aventou, conferir efetividade aos mandamentos constitucionais. A norma visa, portanto, guiar o comportamento do proprietário a fim de que aja em consonância com os valores fundamentais contemplados na Carta Magna.
2.3 Do sujeito ativo e passivo do IPTU
O sujeito ativo da obrigação é a pessoa jurídica de direito público, titular da competência para exigir o seu cumprimento, nos termos do art. 119 do CTN. O Município, ente competente para instituição do IPTU, de acordo com o art. 156, I, CF, é, portanto, o sujeito ativo do referido imposto.
O contribuinte, por sua vez, é o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título conforme prescreve o art. 34 do Código Tributário Nacional.
2.4 Da base de cálculo do IPTU
O art. 33 do Código Tributário dispõe que a base do cálculo do imposto é o valor venal do imóvel. Assevera ainda, no parágrafo único que na determinação da base de cálculo, não se considera o valor dos bens móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade.
Com efeito, a base de cálculo consiste no valor [base] econômico sobre o qual incidirá a alíquota aplicável à espécie para se aferir o valor do tributo. No caso em tela, essa base econômica resume-se ao valor venal do imóvel, que se traduz no preço que se obteria numa operação de compra e venda, em condições normais de mercado. Em suma, representa o valor atual, real do imóvel: o valor de mercado.
Há que se ressaltar que para se aferir o valor venal de determinado imóvel, o Poder Público Municipal avalia o mesmo computando sua extensão, localização, tamanho da área construída, entre outros critérios específicos e insere esta avaliação no Cadastro Imobiliário. Depois disso, pode o Poder Público Municipal, mediante decreto, atualizar o referido valor visando compensar a inflação, não podendo ultrapassar o limite oficial do índice inflacionário do exercício fiscal anterior.