1 Histórico
A idéia de uma organização internacional [01] política com caráter permanente e universal não é nova, vez que a humanidade, face aos constantes conflitos que sempre marcaram sua existência, há tempos vem buscando formas de contornar tais tensões. [02]
Diante dos destroços da Primeira Guerra Mundial, [03] verifica-se, no cenário global, a necessidade premente de segurança e paz internacionais.
Nesse contexto e dentro dos 14 pontos apresentados pelo então presidente dos Estados Unidos da América Woodrow Wilson, [04] e também da idéia já presente desde o século XIV, por meio do Tratado de Versalhes, de 1919, surge a Liga das Nações [05] – organização predecessora da ONU – como entidade hipoteticamente capacitada a assegurar as tão almejadas paz e segurança na esfera internacional. [06] O presidente Woodrow Wilson defendia, dentre outros, o sistema de segurança coletiva, [07] bem como o princípio da autodeterminação dos povos. Importa destacar que, não obstante a ausência dos Estados Unidos da Liga, várias sugestões do presidente foram mantidas.
Na obra sobre Organizações Internacionais, Campos, Porto, Fernandes, Medeiros, Ribeiro e Duarte (1999) explicitam que:
O Tratado de Paz de Versalhes, acolhendo a proposta do Presidente Wilson, dos EUA, criou a Sociedade Geral das Nações, sediada em Genebra (Suíça), organização universal instituída para manter a paz e dotada de uma estrutura institucional complexa: a Assembléia composta por representantes de todos os Estados-Membros, um Conselho restrito e um Secretariado.
Assim, após o final da Primeira Guerra, dentro da ordem ‘estabelecida’, teve origem a Liga das Nações, instituída pelos vencedores [08], com o objetivo de prevenir a emergência de novos conflitos armados internacionais. De fato, afastando os Estados vencidos na guerra da elaboração do Tratado de Versalhes, concerne-se a Carta da Liga a aliança militar entre os vitoriosos, com o escopo de impor uma situação aos derrotados. [09]
Todavia, não se pode olvidar que o passo dado na Conferência de Versalhes representa grande avanço ao amadurecimento de determinada modalidade de cooperação entre os Estados, sendo certo que o Tratado Constitutivo da Liga situa, ainda que de forma vaga, alguns direitos e deveres dos Estados-Membros.
Tendo como principal propósito a manutenção da paz e segurança em contexto global, a criação da Liga das Nações espelha a preocupação da sociedade internacional em introduzir progressivas restrições ao uso da força pelos Estados. De tal modo, o Pacto da instituição visava à regulação pacífica de conflitos, à limitação dos armamentos, ao afastamento dos Estados que atentassem contra a paz e à exclusão das potências vencidas na guerra.
Ocorre que, pelo Pacto da Liga das Nações, não restava completamente defeso o uso da força, vez que se limitava, tão-somente, a coibir emprego da força armada antes de recorrer-se a outros meios não-belicosos, como arbitragem, decisão judicial ou deliberação do Conselho. Em qualquer das hipóteses, estabelecia o Pacto que, em caso de agressão, o Estado vítima deveria aguardar o lapso de três meses. Passado este período, era lícito desencadear ataques armados contra Estados que não atendessem à deliberação arbitral, judicial ou do Conselho.
Destarte, o direito à guerra não foi totalmente suprimido, ficando apenas sujeito a um tempo de abrandamento, na expectativa de que o decurso daquele lapso viesse a arrefecer as inclinações belicosas dos Estados. A Liga das Nações, assim, não detinha exclusividade do recurso à força na esfera internacional, sendo que os Estados iniciadores de hostilidades limitavam-se a asseverar que estavam a praticar medidas autorizadas pelo Pacto. Neste contexto, o Pacto da Liga, em seu artigo 15(7) [10], permite aos Membros da Sociedade "proceder como julgarem necessário para a manutenção do direito e da justiça". Adicionalmente, o artigo 16 [11] do Pacto, em seu parágrafo 2º, determina somente que o Conselho deveria recomendar o uso da força pelos Estados-Membros da Liga. [12]
A Liga das Nações, de tal modo, não foi capaz de engranzar uma alteração radical nas relações internacionais, vez que não impedindo os Estados de aceder à força, apenas serviu para reduzir a freqüência com que lançavam mão de seu emprego.
Porém, de forma pertinente, em 1928, adotou-se o Pacto Briand-Kellog (Pacto de Paris), pelo qual os Estados-partes abdicaram ao emprego da força como modo de resolução de conflitos.
Cumpre adicionar, que o Pacto da Liga tinha natureza tão-somente convencional, não gerando efeitos erga tertius, deixando então de alcançar Estados como a URSS, os Estados Unidos, a Alemanha e o Japão. Para estes Estados ainda vigia o direito consuetudinário permissivo do recurso à força.
Realça-se, também, que a nova ordem internacional – criada no quadro da Liga das Nações – registra algumas contribuições muito válidas à sociedade global, dentre as quais se destacam a criação da Corte Permanente de Justiça Internacional (1921), incentivo à formação de outras Organizações Internacionais (como a Organização Internacional do Trabalho), abolição dos acordos de rendição entre Estados (refletindo a tendência da gradual proscrição das desigualdades entre os sujeitos primários de direito internacional), preocupação com a questão da escravatura na ordem internacional e maior sensibilidade para com direitos humanos e liberdades fundamentais.
Seitenfus (2003) ainda asserta o fato de ter nascido, com a Liga, a fórmula institucional [13] clássica das organizações internacionais. Neste diapasão, reproduzindo a estruturação moderna do Estado, a Liga será tripartite [14], constando de uma Assembléia, [15] com representação plena e igualitária (equiparada a um parlamento); um Conselho restrito [16] (espécie de ‘Poder Executivo’ da organização); e um Secretariado permanente.
Previa-se, nesse contexto, que o Conselho da Liga seria composto por cinco Membros permanentes (Reino Unido, França, EUA, Itália e Japão) e quatro Membros não permanentes.
A Assembléia, por seu turno, compor-se-ia por todos os Membros da Liga.
Ocorre que, apesar de a Liga vir a ser constituída por quarenta e dois Estados, não foi possível a participação dos Estados Unidos da América (o qual viria a ser Membro permanente do Conselho), por motivos de política interna. Este episódio acabou por representar o passo inicial ao enfraquecimento da organização que mal tinha nascido. [17]
Assim, devido às falhas dos acordos de paz estabelecidos após o término da Primeira Grande Guerra, bem como à inaptidão a evitar a Segunda Guerra [18] e tendo em mente, dentre outros fatores, a insatisfação de alguns Estados, o revide da diplomacia velada, os conflitos envolvendo pretensões expansionistas de alguns Membros permanentes do Conselho (dos quais a Liga acabou por tornar-se instrumento), a inviabilidade de tornar-se uma organização internacional de caráter supranacional, a prevalência do ‘interesse nacional’ dos Estados em praticamente todos os momentos [19] e a não participação dos Estados Unidos na organização criada, vê-se esta fadada ao fracasso. [20]
Ad similia, elucida Higgins (1991) que,
Ao final da Primeira Guerra Mundial, a Liga das Nações foi formada para o fim de dar à paz uma estrutura institucional e de proibir a guerra futura. A Convenção da Liga, entretanto, provou ser uma proibição imperfeita da guerra por causa das limitações textuais, da falta da vontade por parte dos Membros, e da ausência da URSS e dos Estados Unidos no começo do que deveria ter sido um sistema global novo. (tradução nossa) [21]
De tal modo, na 21ª (vigésima primeira) reunião da Assembléia da Liga, ocorrida em 18 de abril de 1946 – quase um ano após a assinatura da Carta da ONU, sua sucessora – colocou-se termo à Liga das Nações, a qual veio a ter suas atividades formalmente encerradas aos 31 dias do mês de julho de 1947. [22]
1.2 Dos destroços da Segunda Grande Guerra surge um novo organismo internacional: a Organização das Nações Unidas
[23]Após a Segunda Guerra Mundial, reitera-se a urgência de um organismo internacional responsável pela manutenção e estabelecimento das tão-visadas paz e segurança entre os Estados, pois apesar das falhas apresentadas pela Liga, [24] os Estados não olvidaram ser certo que se faz imprescindível, no cenário global, uma organização internacional geral, [25] aberta, [26] de natureza política e de atuação permanente e universal. [27]
É fato que os Estados já vinham empenhando-se de forma a constituir uma nova organização internacional, sendo que, conforme reflete Marques (2005),
As primeiras referências ao surgimento da organização, que posteriormente veio a se tornar a ONU, podem ser identificadas quando da decadência da Liga das Nações. Em meados dos anos 30, quando a situação beligerante dos Estados europeus era evidente e a Liga era incapaz de evitar o conflito que se anunciava, pessoas atuantes na área de relações internacionais começavam a sugerir a reforma da Liga ou, principalmente, a criação de uma nova organização internacional mais eficiente na área da proteção à paz internacional.
Nesse lastro, os vencedores da Segunda Grande Guerra extraíram lições da ruína da Liga, de forma a edificar uma nova organização internacional sem vir a cometer os mesmos desacertos. Vem ao mundo, então, aos 24 dias do mês de outubro de 1945, a Organização das Nações Unidas, [28] a qual, com atuação significativamente mais ampla, [29] passa também a cuidar da maioria dos assuntos da Liga, [30] preservando, como um dos objetivos principais [31] a manutenção da paz e segurança entre os Estados.
Configurando um primeiro passo rumo ao estabelecimento das Nações Unidas, aos 12 de junho de 1941, foi firmada em Londres a ‘Declaração Interaliados’, objetivando a trabalhar em conjunto com outros povos livres, tanto na guerra, quanto na paz. [32]
Marco histórico do início das atuações conjuntas de Estados em direção à criação da ONU, aos 14 de agosto de 1941, Roosevelt e Churchill, [33] representando respectivamente os EUA e o Reino Unido, ratificaram a ‘Carta do Atlântico,’ [34] a qual ainda não mencionava a criação de uma organização internacional, mas estabelecia princípios fundamentais visando à colaboração na manutenção da paz e segurança internacionais.
Confirmando o exposto, doutrinam Campos et al (1999):
O primeiro documento de conteúdo programático sobre a reorganização da sociedade internacional quando terminasse a Segunda Guerra Mundial foi a Carta do Atlântico, uma declaração conjunta do primeiro-ministro britânico Winston Churchill e do presidente norte-americano Roosevelt.
Mas em 1º de janeiro de 1942, após a entrada da União Soviética e dos Estados Unidos na Guerra, com a intenção de não realizar acordos de paz apartados, uma conferência é realizada em Washington, reunindo vinte e seis Estados em guerra contra os Membros do Pacto Tripartido. Ao reiterar os princípios contidos na ‘Carta do Atlântico’, a ‘Conferência de Washington’, anuncia, pela primeira vez, a necessidade de uma solidariedade destas ‘Nações’, a partir daquele momento ‘Unidas’, para fazer frente ao Eixo. Acatando sugestão do presidente norte-americano Roosevelt, os Estados unidos pela guerra passam a se denominar ‘Nações Unidas.’ [35]
Segue-se, no dia 30 de outubro de 1943, a ‘Conferência de Moscou’, com a participação dos Ministros de Relações Exteriores da China, EUA, Reino Unido e URSS. O resultado foi a ‘Declaração das Quatro Nações sobre Segurança Geral’, na qual os governos ‘Aliados’ insistem na criação de uma "organização internacional baseada no princípio da igualdade soberana de todos os Estados pacíficos, pequenos ou grandes, com o objetivo de manter a paz e a segurança internacionais." [36] No primeiro dia de dezembro do mesmo ano, representantes dos EUA, URSS e Reino Unido reuniram-se em Teerã, onde reafirmaram o objetivo de estabelecer a Organização Internacional supracitada.
Ao mesmo tempo em que as Potências Aliadas esforçavam-se para organizar as relações econômicas internacionais, na ‘Conferência de Brettton Woods’ (julho de 1944), os representantes de China, Estados Unidos, Grã-Bretanha e União Soviética encontraram-se nos arredores de Washington para definir os contornos da organização política das relações internacionais do pós-guerra.
Nesta ocasião, foi submetido à chamada ‘Conferência de Dumbarton Oaks’ [37] (que se estendeu de 21 de setembro a 7 de outubro de 1944) um texto preparado pelo Departamento de Estado, contendo os principais dispositivos da futura organização internacional, restando decididos aspectos fundamentais da mesma, como seus objetivos, estrutura, funcionamento e, em particular, sobre a existência de um Conselho de Segurança. [38] De fato, a finalidade específica dos Estados na ‘Conferência de Dumbarton Oaks’ era elaborar um projeto para a nova organização internacional, sendo que o resultado da Conferência – denominado ‘Propostas para o Estabelecimento de uma Organização Internacional Geral’ – foi publicado no dia 9 de outubro do mesmo ano.
Não se pode olvidar que o caráter universal da nova Organização Política Internacional – que a impedia de ser formada somente pelas grandes potências – não poderia erigir em óbice à sua eficácia, que somente seria possível se contasse com a colaboração de tais Forças. Logo, cumpre advertir sobre o papel dominante exercido pelas grandes potências no contexto do estabelecimento da Organização, sendo que esforços dos Estados ‘periféricos’ para abrandar o poder daquelas fadaram ao fracasso.
Contrariamente à experiência da Liga das Nações – espaço de encontros e discussões entre Estados colocados num mesmo patamar jurídico –, a nova organização deveria permitir o acesso às instâncias decisórias somente a um seleto grupo de Estados, visando a conservar e a construir a paz e a segurança na esfera internacional. De tal modo, do ponto de vista institucional, a organização contaria com duas câmaras principais: uma geral, constituída por todos os Estados representados de forma paritária, mas com poderes tênues; e outra limitada, formada essencialmente pelas grandes potências vencedoras da guerra, com procuração ampla que, na prática, asseguraria eficácia à organização.
Assim, na ‘Conferência de Yalta’ [39](Ucrânia), reunindo Winston Churchill, Franklin Roosevelt e Josef Stalin, concluiu-se, em fevereiro de 1945, que a manutenção da paz só seria viável com a participação conjunta dos "Grandes". Por conseqüência, mesmo na hipótese de ser necessária, a atuação da Organização apenas viria a acontecer se não houvesse a oposição de qualquer das Potências. Deu-se início, então, a um esboço da sugestão do tão-conhecido ‘poder de veto’ no Conselho de Segurança, o qual, ainda neste cenário, veio a ser fixado – trata-se da chamada ‘fórmula de Yalta’ –, sendo aplicável apenas em questões substantivas, e não em assuntos procedimentais.
Logo, no que tange à forma decisória a ser adotada pela nova Organização, aponta Seitenfus (2003) que
As potências vencedoras da guerra corriam o risco de ser compelidas a acatar iniciativas coletivas para a manutenção da paz, mesmo contra a sua vontade expressa, caso as decisões fossem tomadas baseando-se em qualquer cálculo majoritário ou proporcional, no âmbito do órgão restrito. Não bastava, então, fazer parte de um órgão decisional restrito. Era necessário, igualmente, que as potências – individual e coletivamente – pudessem controlar o rumo de suas decisões. A solução será adotada na Conferência de Yalta, que reuniu, em janeiro de 1945, Churchill, Roosevelt e Stalin. Trata-se de diferenciar os países Membros do Conselho em permanentes e transitórios. Qualquer decisão emanada deste órgão não deveria sofrer oposição de um Membro permanente. Portanto, os Membros permanentes deveriam agir de forma unânime para que uma decisão viesse a ser adotada. Surge assim o chamado poder de veto. A adoção da idéia do poder de veto no Conselho sofre forte oposição dos pequenos e dos médios Estados, como, por exemplo, alguns latino-americanos e a Austrália. A contestação repousa na principiologia, pois não é admissível estabelecer, numa organização que pretende ser democrática, parâmetros que criam duas categorias de Estados-Membros. Mas além do atentado ao princípio, reina uma certa confusão no que diz respeito ao campo da aplicabilidade do direito de veto. Este deveria restringir-se às questões de segurança em seu senso estrito. Contudo, não há nenhuma indicação sobre os temas pertinentes à segurança, ficando o Conselho com total autonomia para decidir caso a caso. Finalmente, não foi possível fazer com que as grandes potências aceitassem, de forma clara e indiscutível, que nos conflitos em que elas eram parte, deveriam abster-se de utilizar o direito de veto. (...) Este será o ponto crucial que paralisará o Conselho de Segurança por décadas.
Ocorreu ainda em Yalta, a convocação para a ‘Conferência das Nações Unidas’, que ocorreria na cidade de São Francisco (EUA), em abril de 1945, ‘to prepare the Charter of such an organization along the lines proposed in the informal conversation of Dumbarton Oaks’. De fato, diante da iminência do triunfo contra o Eixo, tornava-se imprescindível institucionalizar as relações internacionais. Então, representantes de 51 Estados de todos os lados do globo reuniram-se em São Francisco, [40] nos EUA, com a finalidade de redigir o documento constitutivo da organização que viria a garantir a paz e segurança internacionais, bem como regular a situação internacional emergente da Segunda Guerra Mundial. [41]
Os preparativos datavam de vários anos. Durante a formação da importante coalizão antinazista, articulada logo no início da Segunda Guerra Total, os EUA e o Reino Unido, seus primeiros expoentes, situaram os princípios que deveriam orientar as relações internacionais após o conflito. Destarte, na penúltima sessão do plenário, aos 25 dias do mês de junho de 1945, a Carta foi unanimemente adotada e saudada como marco de uma nova era para o direito e para as relações internacionais.
A ‘Conferência de São Francisco’ [42] iniciou seus trabalhos no dia 25 de abril de 1945 e teve seu termo no dia 26 de junho do mesmo ano, data em que os cinqüenta Estados presentes [43] firmaram o documento constitutivo [44] da Organização nas cinco línguas oficiais e sem aposição de reservas.
Criada aos 24 de outubro de 1945, com o início da vigência da Carta através da sua ratificação por parte dos cinco Membros permanentes do Conselho de Segurança e pela maioria dos outros signatários, foram sopesados os efeitos devastadores do Segundo Conflito Mundial, decidindo-se dotar a Organização com poderes de assentar restrições significativas ao uso da força. [45] Instituiu-se, para esse propósito, o sistema de segurança coletivo. (Milestones in United Nations History. Tradução nossa) [46]
Desta forma, surge a Organização das Nações Unidas como a mais respeitável tentativa de cunhar-se uma instituição política internacional, permanente, aberta, democrática e universal, com o objetivo precípuo de manter e estabelecer a paz [47] e segurança no sistema global, provendo ainda esse sistema com uma nova ordem.
A respeito, bastante pertinentes são as palavras de Tettamanti (1995), ao doutrinar que,
Los autores de la Carta buscaron dotar las Naciones Unidas de los medios necesarios para hacer frente a situaciones contrarias a la paz y la seguridad, con la esperanza de cubrir las limitaciones que mostrara la Sociedad de las Naciones...
Observa-se que a Carta, embora aprovada por unanimidade, vem ao mundo como uma ‘constituição outorgada’ pelas potências vitoriosas, vez que estas estabeleceram, desde o início, que as linhas basilares de Dumbarton Oaks [48] eram inalteráveis. Nessa conjuntura, conforme há de se considerar adiante, devido ao paradigma aristocrático no arranjo e deliberação do Conselho, a situação vigente durante a Guerra Fria impediu largamente o funcionamento do sistema de segurança coletivo almejado pela Carta da ONU.