O papel do "amicus curiae" no contexto da objetivação do controle difuso ou concreto de constitucionalidade

4. Do amicus curiae nos juizados especiais federais:

A Lei nº 10.259, de 12 de julho de 2001, dispõe sobre a instituição dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais no âmbito da Justiça Federal - JEF. Tal diploma normativo, como dito acima, trouxe importante inovação ao rito sumaríssimo (rito dos Juizados Especiais) no que toca ao julgamento dos Recursos Extraordinários oriundos de demandas próprias do JEF, senão observe-se o que consta do seu art. 14 e §§ e art. 15 (grifos nossos):

(...)

§ 4º Quando a orientação acolhida pela Turma de Uniformização, em questões de direito material, contrariar súmula ou jurisprudência dominante no Superior Tribunal de Justiça - STJ, a parte interessada poderá provocar a manifestação deste, que dirimirá a divergência.

§ 8º Decorridos os prazos referidos no § 7º, o relator incluirá o pedido em pauta na Seção, com preferência sobre todos os demais feitos, ressalvados os processos com réus presos, os habeas corpus e os mandados de segurança.

§ 9º Publicado o acórdão respectivo, os pedidos retidos referidos no § 6º serão apreciados pelas Turmas Recursais, que poderão exercer juízo de retratação ou declará-los prejudicados, se veicularem tese não acolhida pelo Superior Tribunal de Justiça.

(...)

Art. 15. O recurso extraordinário, para os efeitos desta Lei, será processado e julgado segundo o estabelecido nos §§ 4º a 9º do art. 14, além da observância das normas do Regimento.

Como se vê, a Lei do JEF permitiu de forma expressa que, tal qual o art. 543-B, do CPC, apenas um ou alguns RREE subissem ao STF, ao passo que os demais RREE, alicerçados em idênticos fundamentos, quedassem sobrestados aguardando a decisão do(s) processo(s) paradigma(s). Ocorre que nesse caso, o § 7º do art. 14 prevê expressamente que eventuais interessados, ainda que não sejam partes no processo, poderão se manifestar no julgamento da demanda. Observe-se que tal manifestação não se restringirá aos casos de controle difuso de constitucionalidade, conferindo não só objetivação ao sistema de controle difuso de constitucionalidade, mas sim uma objetivação do próprio processo.

A parte final do art. 15 assevera que, além dos §§ 4º a 9º do art. 14, o recurso extraordinário no JEF observará as normas regimentais do STF. Deste modo deve-se verificar o que reza o RISTF acerca do tema (grifos nossos):

(...)

§ 5° Ao recurso extraordinário interposto no âmbito dos Juizados Especiais Federais, instituídos pela Lei n. 10.259, de 12 de julho de 2001, aplicam-se as seguintes regras:

III – eventuais interessados, ainda que não sejam partes no processo, poderão manifestar-se no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação da decisão concessiva da medida cautelar prevista no inciso I deste § 5°;

IV – o Relator abrirá vista dos autos ao Ministério Público Federal, que deverá pronunciar-se no prazo de 05 (cinco) dias;

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V – recebido o parecer do Ministério Público Federal, o Relator lançará relatório, colocando-o à disposição dos demais Ministros, e incluirá o processo em pauta para julgamento, com preferência sobre todos os demais feitos, à exceção dos processos com réus presos, habeas-corpus e mandado de segurança;

A simples leitura das normas acima transcritas nos confere a real envergadura da inovação trazida à baila pela Lei nº 10.259/01. Não obstante tal fato, interessante registrar empolgante debate travado no Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento da questão de ordem levantada no RE 415.454-4/SC, acerca da admissibilidade ou não da participação (sustentação oral) de amici curiae em processo subjetivo oriundo dos Juizados Especiais Federais, verbis:

Da Possibilidade de sustentação oral por amicus curiae em sede de Recurso Extraordinário proveniente de Juizados especiais

Senhor Presidente, antes de analisar o caso, apresento a este Plenário questão de ordem.

(...)

Conforme tenho sustentado em sede doutrinária, a Lei dos Juizados Especiais (Lei nº 10.259/2001), afasta-se de uma perspectiva estritamente subjetiva do recurso extraordinário. Assim, o seu art. 14, § 7º, autorizou o relator, se assim entender necessário, a pedir informações adicionais ao Presidente da Turma Recursal ou ao Coordenador da Turma de Uniformização, podendo também ouvir o Ministério Público no prazo de 5 (cinco) dias.

Na mesma linha, a aludida disposição permitiu que eventuais interessados, ainda que não sejam partes, se manifestem no processo submetido no prazo de 30 dias (art. 14, § 7º, in fine).

Trata-se, portanto, de um amplo reconhecimento da figura do amicus curiae, que, como se sabe, foi prevista na Lei da ADI e da ADC (...); no art. 482, do CPC (relativo ao incidente de inconstitucionalidade); e na Lei da ADPF (...).

Ressalte-se que a participação de amicus curiae em RE interposto de decisão de juizados especiais poderia justificar-se em razão da singular conformação desse processo perante o Supremo Tribunal Federal.

Observe-se que esse modelo, que se desvincula de uma postura estritamente subjetiva, já foi implementado, algumas vezes, no âmbito do Supremo Tribunal Federal.

(...)

Baseado nesses fundamentos, entendo ser o caso de se decidir a questão de ordem no sentido de reconhecer a admissão das requerentes sob a condição de amicus curiae no RE em apreço.

No caso da ADI e da ADC, compete ao Relator, por meio de despacho irrecorrível, acolher ou não pedido de interessados para que atuem na situação de amici curiae – hipótese diversa da figura processual da intervenção de terceiros. Nesse caso, em princípio, a eventual manifestação deveria ocorrer no prazo das informações (...).

Em recente julgamento, porém, o Supremo Tribunal Federal, por maioria, resolveu questão de ordem no julgamento das ADIn’s nºs 2.675-PE (Rel. Min. Carlos Velloso) e 2.777/SP (Rel. Min. Cezar Peluso), ambas julgadas em 27.11.2003, para reconhecer, excepcionalmente, a possibilidade de realização de sustentação oral por terceiros admitidos no processo de fiscalização abstrata de normas, sob a condição de amicus curiae.

Essa nova orientação, apesar de ter contrariado os precedentes existentes (...), garante a possibilidade de que o procedimento de instrução da ação direta de inconstitucionalidade seja subsidiado por novos argumentos e diferentes alternativas de interpretação da Constituição.

Esse parece ser, pelo menos, o espírito da norma constante da parte final do art. 7º, § 2 º da Lei nº 9.868/1999.

(...)

No entanto, especialmente diante da relevância do caso, ou, ainda, em face da notória contribuição que a manifestação possa trazer para o julgamento da causa, é possível cogitar de hipóteses de admissão de amicus curiae fora desse prazo.

É necessário ressaltar, contudo, que essa possibilidade ainda não é consolidada na Jurisprudência do STF. A esse respeito, vale mencionar a ADIn nº 2.238-DF, Rel. Min. Ilmar Galvão. Nesse caso, o relator considerou ser impossível a admissão de amicus curiae quando já em andamento o julgamento do feito, por considerar tal manifestação destinada unicamente a instruir a ADIn.

Na ADIn nº 2.690-RN, de minha relatoria, tendo em vista a conversão da ação para o rito do art. 12 da Lei nº 9.868/1999, admiti a participação do Distrito federal, dos Estados de Goiás, Pernambuco, Rio de Janeiro, da Associação Brasileira de loterias Estaduais (ABLE) e, ainda, determinei a nova audiência da Procuradoria Geral da República.

Em síntese, creio que o instrumento da admissão de amici curiae confere ao processo de fiscalização de constitucionalidade um colorido diferenciado, emprestando-lhe caráter pluralista e aberto que, a meu ver, não pode ficar restrito ao controle concentrado. Pelo contrário, penso que, justamente por se tratar de matéria ínsita ao modelo dos juizados especiais, a jurisdição constitucional exercida por este Tribunal deve se afastar de uma perspectiva estritamente subjetiva do recurso extraordinário.

Com relação à questão de ordem por mim suscitada, meu voto, Senhor Presidente, é no sentido de deferir o pedido das requerentes para que possam ser admitidas no feito na condição de amici curiae e para que possam realizar sustentação oral no julgamento do recurso.

Iniciados os debates, acompanhando o voto do relator, dignas de nota são as seguintes manifestações:

O SENHOR MINISTRO CARLOS BRITO – o instituto do amicus curiae homenageia o princípio que é constitucional do pluralismo, e isso, sem dúvida, ampliando a participação de setores da sociedade nos nossos processos decisórios, legitima ainda mais as decisões emanadas nesta Corte.

(...)

SENHOR MINISTRO CARLOS VELOSO – Sra. Presidente, também o que me preocupa é o precedente, mas estamos diante de um caso de Juizado Especial.

Examinarei caso a caso esses pedidos. Neste caso, parece-me razoável a admissão dos amici curiae, tendo em vista a natureza objetiva que predomina na questão.

Peço licença para acompanhar o voto do eminente Ministro-Relator.

(...)

O SENHOR MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE – Sr. Presidente, trata-se formalmente de um processo subjetivo, mas com uma vocação evidente para generalizar-se a decisão a ser tomada.

Não posso, com todas as vênias, por outro lado, tratando-se de caso de Juizado Especial, negar a clara aplicabilidade do artigo 15, combinado com o artigo 14, § 7º, da Lei nº 10.259. Seria paradoxal, que, em termos dessa uniformização de interpretação da lei federal, coubesse a admissão do amicus curiae e ela não pudesse ser admitida no Supremo Tribunal Federal, apenas porque se trata de uma questão constitucional ou, pelo menos, que se alega ser constitucional.

Peço vênia para acompanhar o eminente Relator, também com a reserva óbvia, que preside toda a questão da admissibilidade do amicus curiae, de exame caso a caso.

(...)

Lembro que a nossa experiência em casos tais, sobretudo em questões tributárias, é a de que, admitidos ou não, os amici curiae, somos felizmente submergidos por toneladas de memoriais e pareceres, alguns deles notáveis, e que efetivamente trazem auxílio ao Tribunal. Não vejo como fincar pé nos deslindes do processo subjetivo, em casos como o de hoje, apenas para evitar uma sustentação oral.

A SENHORA MINISTRA ELLEN GRACIE (Presidente) – Também eu, pedindo vênia aos colegas que divergiram, acompanho o eminente Relator na solução desta questão de ordem.

A questão de direito de que se cuida, evidentemente, é multitudiniária, e tudo recomenda a que se ouçam os amici curiae.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (Relator) – Parece haver 1.500 (mil e quinhentos) processos só no Tribunal.

A SENHORA MINISTRA ELLEN GRACIE (Presidente) – Imagine quantos processos haverá nos juizados especiais.

Da leitura acima, constata-se que a principal preocupação dos Ministros que acompanharam o voto do Relator na questão de ordem era a de garantir a maior legitimidade possível à decisão do STF, eis que o caso detinha nítido contorno objetivo, ou seja, ultrapassaria os limites do processo paradigma para alcançar diversas outras relações jurídicas que, por essa razão, não seriam apreciadas individualmente pelo Supremo Tribunal Federal. Por óbvio que tal preocupação tem razão de ser, mormente ante a expressa previsão do RISTF (art. 321, § 5º, VII acima transcrito) no sentido de que, publicado o acórdão do RE, os recursos sobrestados serão apreciados pelas Turmas Recursais ou de Uniformização, que poderão exercer o juízo de retratação ou declará-los prejudicados, se cuidarem de tese não acolhida pelo Supremo Tribunal Federal. Ou seja, a decisão do STF, de certo modo, vinculará a Turma de Uniformização e as Turmas Recursais quando da apreciação dos demais Recursos Extraordinários retidos.

Sobre o tema discorreu Carlos Gustavo Rodrigues Del Prá em sua obra Amicus Curiae – Instrumento de participação democrática e de aperfeiçoamento da prestação jurisdicional, in litteris (grifos nossos):

De qualquer forma, a decisão do STF (i) vinculará a Turma de Uniformização e as Turmas Recursais ao conhecer dos demais recursos extraordinários retidos (RISTF, art. 321, § 5º, VII), e (ii) poderá importar em edição de súmula pelo STF, a vincular, para os demais casos, o STJ, os Tribunais Regionais Federais, os Juizados Especiais Federais, as Turmas Recursais e de Uniformização (RISTF, art. 321, § 5º, VIII).

É exatamente essa eficácia da decisão, a projetar sua sombra para além das partes, com potencialidade de atingir um número indeterminado de indivíduos, que, pensamos, parece justificar uma abertura procedimental para a participação de terceiros no processamento do recurso extraordinário.

Com efeito, em todos os casos o julgamento do recurso extraordinário, no âmbito dos Juizados Especiais Federais, representará influência sobre a situação jurídica de terceiros, seja porque se fixará a tese jurídica a ser aplicada aos casos futuros (pela edição de Súmula), atingindo potenciais litigantes (hipótese "ii", supra), ou porque atingirá diretamente os demais litigantes que tenham interposto recursos extraordinários "que versem idêntica controvérsia constitucional" e que, portanto, estão retidos (hipótese "i", supra).

Essa influência sobre a situação jurídica de terceiros demanda uma abertura procedimental, para autorizar a participação destes na construção da decisão que lhes atingirá. E, no nosso sentir, é nesse sentido que o art. 15 da LJEF, ao prever o procedimento diferenciado para o processamento do recurso extraordinário, determina a aplicação do § 7º do art. 14, autorizando que "eventuais interessados, ainda que não sejam partes no processo, poderão se manifestar, no prazo de 30 (trinta) dias".

No caso, o citado autor prevê a participação, no julgamento do recurso paradigma, dos terceiros que tiveram seus recursos retidos na instância a quo, os quais terão suas pretensões fatalmente atingidas pelo que restar decidido no julgamento do RE paradigma.

Questiona-se, todavia, sobre quem mais, além daqueles que tiveram seus recursos sobrestados, poderá intervir na demanda na qualidade de amicus curiae. Crê-se que o STF já deu tal resposta, como se vê do julgado antes reproduzido, pois naquele caso foram admitidas na qualidade de amici curiae entidades representativas de classes e não os demais demandantes que viram seus processos paralisados a espera do julgamento do recurso selecionado pelo Supremo Tribunal Federal.

Todavia, tem-se que a questão levantada na doutrina de Carlos Gustavo Rodrigues Del Prá alicerça a pedra de toque deste estudo: a participação dos demandantes – que viram seus recursos retidos na espera do julgamento de um único (ou de poucos) Recurso Extraordinário –, em processos análogos, na qualidade de amici curiae. E é sobre esse tema que se passará a tratar.