Parecer no. 03/00 DJ ITERPA
Interessado : ASSOCIAÇÃO DOS TRABALHADORES RURAIS DO CAMUTÁ DO PUCURUÍ MUNICÍPIO DE GURUPÁ
Objeto : Concessão de Direito Real de Uso
1- Relatório
Através do Protocolo no. 1999/232971 ITERPA, de 21 de dezembro de 1999, a Associação dos Trabalhadores Rurais do Camutá do Pucuruí, - ATARCP - em nome da Comunidade de Nossa Senhora de Fátima do Camutá do Pucuruí, através do seu Presidente Gilberto Gomes da Silva, inscrita no CNPJ 03.558.594/001-49 , com sede na Travessa Dulcicléia Torres, s/no, cep 63.300-000, município de Gurupá Pa.
O Objeto do pedido formulado consiste na concessão pelo Estado do Pará de Direito Real de Uso de uma área de 12.961 há, localizada no Rio Pucuruí - Igarapé Camutá do Pucurui, município de Gurupá, a fim de ser desenvolvido na área pela Comunidade requerente um projeto agro-estrativista, mediante Plano de Manejo Florestal Comunitário.
Foram juntados aos autos o Estatuto Social da ATARCP, Ata da Assembléia de Constituição da Associação, devidamente certificados os seus registros perante o Cartório da Comarca de Gurupá, no Livro de Registro de Pessoas Jurídicas, bem como foram juntadas cópias autenticadas dos documentos pessoais dos representantes legais da Associação, sendo o pedido formulado pelo Seu Presidente Sr. Gilberto Gomes da Silva.
Constitui-se a requerente de entidade de direito privado e sem fins lucrativos, de número de sócios ilimitados, tendo como área de abrangência a Comunidade de Nossa Senhora de Fátima do Camutá do Pucurui, comunidade de ocupação tradicional de ditas terras. ( art. 1º. e 2º. do Estatuto).
Foi apresentado Plano de Manejo Florestal Comunitário da Comunidade, às fls. 22 a 161 dos autos.
Remetido o processo ao DTC foi informado que a área pretendida pela Comunidade entcontra-se jurisdicionada ao Estado, sendo informado, ainda, quanto a disponibilidade que esta depende de vistoria na área.
Remetido o processo o processo à parecer da DJA em data de 19.01.200, para análise e parecer, o parece emitido pelo Dr. Pedro Marques seria pela impossibilidade de concessão do direito real de uso, por ausência de legislação estadual, mas que poderia a área ser concedida mediante a Constituição de Reserva na forma do Decreto-Lei 57/69, com as ressalvas previstas no artigo 137, § 1º. do Decreto 7.454/71.
Remetido o processo a esta diretoria, avocados os processos de várias reservas antes decretadas pelo Estado, após analisados foram devolvidos aos arquivos.
Este é o Relatório.
2- Do Requerimento
O presente processo foi iniciado a partir de requerimento formulado pela Associação dos Trabalhadores Rurais do Camutá do Pucuruí - ATARCR, através do Senhor Gilberto Gomes da Silva, Presidente da Associação, protocolado em 21.12..1999.
O pedido objetiva a regularização fundiária de área do Estado, em nome da ATARCP, mediante a concessão de direito real de uso, logo tratando-se o cerne do pedido de questão fundiária, o requerimento foi dirigido ao órgão competente para processar o pedido.
Considerando que o Estatuto da ATARCP, juntado às fls 3 a 9, no seu artigo 18, inciso "III", atribui ao Presidente "Representar a Entidade e os associados judicialmente e extra-judicial", juntados aos autos documentos de : Certidão do Cartório de Gurupá sobre registro da ATARCP; Estatuto da ATARCP; Cópia da ata de fundação e eleição dos atuais Diretores; Cópia de CI e CPF do Presidente e outros diretores, representante legal da entidade, no caso do Sr. Gilberto Gomes da Silva;
Percebemos que o pedido foi formulado por quem de direito, devidamente comprovada a sua legitimidade representativa, e juntado aos autos documentos comprovantes desta legitimidade, merece o processo as honras do deferimento inicial, a fim de seguir o regular procedimento.
Da Forma de Concessão Pretendida
Cumpre observar que o pedido da Associação dirige-se a uma forma especifica de concessão de uso da terra, qual seja, a titulação mediante Concessão de Direito Real de Uso da área, logo, onde a propriedade permanece com o Estado, sendo somente o uso desmembrado ao particular por prazo certo e mediante clausulas contratuais a serem fixadas.
O Direito Real de Uso é nos limites clássicos do direito civil como o direito que o titular possui de retirar da coisa alheia as utilidades compatíveis para atender às necessidades próprias e da sua família (1).
Vemos, assim, que nos termos do vestuto código civil, artigos 742 a 745, temos critérios que permitem definir a concessão de uso como um meio de destinação social, evidentemente que um código erigido sob os ventos do positivismo clássico onde imperavam os meios de uso e valorização do indivíduo, não poderia regular os meios deste instituto por organizações comunitárias, como no presente caso.
Mas fazendo-se as devidas proporções de tempo e espaço histórico, o valor social protegido é o mesmo, qual seja possibilitar a organizaçõe familiares o seu sustento. No caso, a ATARCP como bem define o artigo 1º. dos seus Estatutos Sociais prevê que esta é uma entidade civil sem fins lucrativos , tendo como objetivo "melhorar o padrão de vida e trabalho, a capacitação técnica e profissional, incrementando o nível de consciência política, social e ambiental dos seus sócios e da comunidade em geral" ( art. 2º,. inciso I do Estatuto) .
Registre-se, que a área de Abrangência da ATARCP são os moradores das famílias da Comunidade de Nossa Senhora de Fátima do Camutá do Pucuruí, sendo que o "ingresso de outras famílias não residentes nas terras da ATARCP, só será permitido com a autorização da mesma" ( art. 25 do Estatuto Atos das Disposições Gerais e Transitórias), logo percebe-se claramente que se trata de organização social comunitária de ocupantes tradicionais da área requerida, famílias que historicamente vem na posse de ditas terras.
Neste diapasão, temos mesmo que o constituinte estadual valorizou as formas organizativas de trabalhadores em caráter comunitário, tanto, que o seu artigo 293, inciso VI, estabelece , que política agrícola, agrária e fundiária será executada levando em conta preferencialmente :
Art. 293 ..................omissis..........................
VI - A transferência das terras públicas do Estado a pessoas físicas ou jurídicas, inclusive de caráter comunitário, ou qualquer forma associativa de trabalhadores rurais, através da alienação gratuita ou onerosa, ou concessão de uso, precedida de demarcação oficial, nos termos da lei, que estabelecerá as hipóteses em que a demarcação será gratuita e regulará a remessa dos respectivos laudos para o colegiado competente."(grifo nosso)
Neste diapasão não pode subsistir argumento de que não existe legislação para amparar o pleito, pois existe expressivo mandamento constitucional que coloca como política agrária preferencial as organizações de caráter comunitário ou qualquer forma associativa de trabalhadores rurais, registrando como uma das formas de uso das terras públicas mediante a concessão de uso.
Assim, existindo norma constitucional como norma de direito positivo que é, suprema positividade inclusive como fundamento legitimador do sistema de direito positivo estadual, não pode ser negada a sua eficácia. Ressalta-se, especialmente que as formas organizativas dos trabalhadores, aqui valorizadas pelo Constituinte, como resultado da clássico histórico de formação da propriedade no Brasil, apesar de historicamente construírem a sua relação com a terra através do trabalho, sempre estiveram em desvantagem na aquisição do domínio, pois distantes dos amigos do rei, a quem eram distribuídos os "títulos" de acesso à terra.(2)
Apontamos, portanto, uma clara opção do constituinte pela posse agrária que vem sendo historicamente construída pelas populações tradicionais que ocupam a terra, como é o caso das famílias da Comunidade de Nossa Senhora de Fátima do Camutá do Pucurui.
Supremacia Constitucional Opção pela Posse Agrária - Impossibilidade de usucapião de terras públicas
A supremacia constitucional se manifesta pela impossibilidade de qualquer norma contrariar os seus ditames, seja na sua literalidade ou no sentido de proibição ou permissivo constitucional. Assim, qualquer norma que contrarie a constituição deve ser expurgada do sistema.
Mas grave contrariedade constitucional é aquela que viola os princípios eleitos pelo constituinte.
Como leciona Hans Kelsen " as normas de uma ordem jurídica positiva valem (são válidas) porque a norma fundamental que forma a regra basilar da sua produção é pressuposta como válida, e não porque são eficazes; mas elas somente valem se esta ordem jurídica é eficaz, quer dizer, enquanto esta ordem jurídica for eficaz. Logo que a Constituição e, portanto, a ordem jurídica que sobre ela se apoia, como um todo, perde a sua eficácia, a ordem jurídica e com ela cada uma das suas normas, perdem a sua validade (vigência)"(3).
Lembramos EDUARDO J. COUTURE procurando demonstrar a supremacia das normas expressas na constituição afirma que " se a lei não pode ser inconstitucional, o silêncio da lei não pode ter um significado contrário à Constituição"(4)
Assim, qualquer norma que seja incompatível com a Constituição, ou restritiva do seu conteúdo, deve ainda que regulamentadora, ter negada a sua eficácia por incompatibilidade constitucional, ou complementados os seus preceitos pela preceituação constitucional sob pena de todo o sistema tornar-se inseguro e ineficaz, pois que, negada a eficácia da Constituição, todo o resto do ordenamento jurídico torna-se ineficaz por falta de fundamento de validade.
Realmente, a norma constitucional é o centro do qual emana a validade do ordenamento que lhe segue, somente nele se acolhendo o preceito que seja com ela compatível e coerente.
Sendo fundamental, a norma constituição é fonte de validade de todas as regras que lhe são hierarquicamente inferiores. Logo, qualquer regra que, com ela esteja em descompasso não colhe fulcro legitimador sem o qual não se mantém, tampouco se admite que as situações fundadas em tal norma possam prevalecer.
Dizer que não pode existir contrária à constituição, também é dizer que a falta de aplicação das normas e princípios da constituição, negando a sua aplicação também é uma forma de sua violação.
Ao particular não é possível o usucapião de terras públicas, mas lhe cabe somente as vias administrativas da legitimação, da regularização da posse, contratos administrativos de concessão de uso e compra e venda de terras públicas etc, para o acesso ao uso e aquisição do domínio sobre terras públicas, preenchidos os requisitos de morada habitual e produção na terra, de longa data definidos nos institutos de direito agrário brasileiro.
Desta forma, seria evidentemente inconstitucional se impedir que famílias que tradicionalmente ocupam a terra, uma vez vedado o seu usucapião, ter fechada de forma categórica a possibilidade de regularizar perante o Estado as suas forma de ocupação tradicional da terra, em verdadeiro exercício da posse agrária .
Lembre-se que mesmo Kelsen não se furta apontar, sem olvidar a pureza metodológica de sua teoria, que existe uma relação indireta das normas com a comunidade, refletida pela circunstância de que a conduta normatizada serve ao interesse comunitário ou lesa-o, e isto é decisivo para o fato de que esta conduta se torne objeto de uma norma, e, mesmo no caso dos chamados deveres da pessoa contra si mesma estes são deveres sociais, pois a função das normas é prescrever a conduta de uma pessoa em face de outra pessoa(5).
Desta forma, apesar do caráter lógico-epistêmico do pensamento Kelseniano, mesmo nesta teoria tão valorizada numa perspectiva histórica, ainda que distorcida, de que seja o fenômeno jurídico compreendido e confundido com o seu viés normativo necessário e essencial, a solução para compreensão do direito e a luta por um fundamento especifico (a norma), não deixou de todo ao lado as experiências extra-jurídicas.
Aliás, válido transcrever a lição Paulo de Tarso Ramos Ribeiro que, fundado na lição de BOBBIO de que o positivismo jurídico pode ser caracterizado como uma ideologia da justiça, pela identificação da justiça das normas com a sua validade, aduz que :
" Nesse pano de fundo ideológico, não é possível desvincular os conceitos de norma e valor, validade e justiça, direito e moral. E isto, porque, de uma forma singular, o inverso também é verdadeiro; isto é, se de um lado a lógica positivista aceita, e até mesmo proclama a desvinculação epistemológica entre direito e moral como uma espécie de ethos próprio, de outro, sem a vinculação final entre eles, no sentido de uma justificação (axiológica) última dos meios(normas) não se chega à obediência civil. Vale dizer, o resultado final só é obtido com a vinculação: as normas devem ser obedecidas enquanto tais, porque justas; a obediência às normas jurídicas é, sob esse ângulo, um dever moral.
Mesmo para um autor como Kelsen, o primus inter pares do positivismo jurídico, não lhe foi possível suprimir de todo de sua Teoria Pura do Direito a discussão acerca do fundamento último da obrigação de obedecer, que nele culmina com a norma fundamental pressuposta de natureza lógico-transcendental. Com ela, é forçoso constatar a prevalência de valores éticos, se não na eleição das pautas normativas, na sua obediência. Ainda que, com isso, não se esteja a afirmar, de modo algum, a renúncia kelseniana ao rigor metodológico positivista na formulação de sua teoria geral, conquanto em sua obra se limite a enunciar a interrupção momentânea do relativismo moral, que conduz ao infinito a reflexividade dos valores que enformam as normas jurídicas, por uma norma, fundamento de validade das demais, aceita por todos porque pressuposta"(6)
Assim, não podemos deixar de reconhecer que existe uma justificação social para o Constituinte optar e destacar e privilegiar as formas de organização social dos trabalhadores e o exercício da posse agrária que representam, assim, esta opção deve ser respeitada e aplicada, pois norma sem eficácia não é norma jurídica, o que seria um absurdo dizer que a Constituição Estadual não é norma.
Corolário do retro apontado, seria inconstitucional vedar-se o acesso à terra a estas comunidades tradicionais de exercer um direito constitucionalmente previsto, uma vez preenchidos todos os requisitos de regular procedimento administrativo para a concessão do direito real de uso da terra.
Optou, portanto o constituinte estadual em abandonar a teoria possessória comum ou civilista centrada em função da propriedade(7). Preferiu apostar na posse agrária, pois optou por permitir o acesso às terras públicas de forma preferencial às pessoas jurídicas de caráter comunitário ou qualquer forma associativa de trabalhadores rurais, desde que provem dentro dos procedimentos administrativos perante o Estado a sua labuta efetiva sobre a terra, exercendo uma verdadeira posse agrária.
O trabalho ou atividade agrária singulariza a posse de Direito Agrário, pois é a essência, o elemento constitutivo básico do Direito Agrário . Como elemento estrutural da posse agrária.
Na lição precisa de Antônio José de Mattos Neto, nos elementos da posse agrária :
"o corpus, o elemento objetivo, é traduzido por atos que exteriorizam a vinculação direta, material, imediata do possuidor à terra. A posse agrária exige uma apreensão imediata e direta sobre a coisa. A relação entre o homem e a terra é direta, física, revelada por atos materiais."(8)
Por outro lado :
"o fator subjetivo da posse, o animus, a intenção é representada pelo trabalho que o possuidor agrário desempenha na terra. O possuidor agrário não importa a intenção imediata de exercer o direito de propriedade como se fosse seu titular (animus domini). Muito menos é detentor da vontade de proceder como habitualmente faz o proprietário (affectio tenendi) . A intenção do possuidor agrário é de trabalhar a terra."(9)
Portanto, esta posse agrária é evidente quando temos famílias que tradicionalmente ocupam a terra, realizam pleito para que a sua posse tradicional seja regularizada perante o Estado, através da sua Entidade competente, requerendo que o Estado lhes conceda o a concessão de uso desta terra, permanecendo-lhe a propriedade.
Temos portanto, um instrumento constitucional e eficaz para tentar fazer estancar a sangria da injusta situação fundiária do Estado, com a concentração de terras em nome de poucos, corrigindo-se uma distorção histórica onde sempre existiu uma opção por se preferir o domínio e a posse civil em detrimento da posse agrária de contornos sociais mais definidos, uma sociedade que preferiu a propriedade estéril que privilegia a forma de manifestação do domínio sobre a terra ao invés do trabalho sobre a terra.
A opção do constituinte pela posse agrária, especialmente pela formas representativas de trabalhadores organizados em caráter comunitário deve ser valorizado e aplicado como meio de afirmação da cidadania, e do princípio de que todo o poder emana do povo, e valorização do valores sociais do trabalho, cidadania, e dignidade humana ( artigo 1º. da CF/88)
Não bastasse a existência de Norma Constitucional a amparar o pedido dos requerentes, devemos lembrar a Lição de Carlos Alberto Bittar, que existe uma forma especial de direito real de uso para fins de uso especial que não previsto no código civil, como direito real de superfície, de caráter resolúvel, para efeito de urbanização, edificação, industrialização, cultivo ou outra finalidade de cunho social, que está regulado pelo Dec-Lei no. 271, de 28.02.67(10)
Desta forma, existe amparo de lei federal para a forma de com concessão pretendida, logo pode muito bem ser aplicado o regime da Decreto-lei 271/67 na concessão do direito pleiteado.
O artigo 1º., parágrafo 1º. da Lei 4.504/64 Estatuto da Terra considera a Reforma Agrária como
Art. 1º........omissis.......
§ 1º. Considera-se Reforma Agrária o conjunto de medidas que visem a promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios da justiça social e ao aumento de produtividade (grifo nosso)
Podemos verificar claramente, que também o Estatuto Federal dá importância aos elementos posse e uso, característicos da posse agrária, como instrumentos para relaizaçãoda Reforma Agrária, logo, trancar-se o uso da terra de forma sumária `a populações que tradicionalmente a ocupam é violação frontal a uma política de reforma agrária.
Neste diapasão temos claramente que o pleito da Comunidade requerente pode ser perfeitamente definido o seu deferimento como uma forma de Realização da Reforma Agrária. Ainda mais, que tratando-se a área de terras públicas e devolutas, há mandamento expresso constitucional de que a sua destinação deve ser compatibilizada com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária ( artigo 188 da CF/88)
Uma vez que a área pública a ser destinada pode ser perfeitamente delimitada como para fins de reforma agrária, temos que mesmo a área pretendida seja de aproximadamente 12.961 ha, foge da necessidade de prévia consulta ao Congresso Nacional, previsto no artigo 188 § 1º. da CF, nos termos do parágrafo 2º. da citada norma constitucional federal.
Porém, deverá a área ser previamente arrecadada e matriculada sumariamente em nome do Estado do Pará, a partir do levantamento cartorial existente no Departamento Jurídico do ITERPa, definindo a situação patrimonial da área.