INTRODUÇÃO
Solucionar os conflitos de lei entre nações, em nosso mundo globalizado e internacionalizado, passou a ter importância fundamental para que coexistam e possam se relacionar os países neste novo mundo. Necessária se torna a criação de Tribunais Internacionais, o que antes era inimaginável, dar força coercitiva a esses tribunais, elaborar-se novas legislações, ratificarem-se tratados e alianças entre países que se interessem em participar dessa nova realidade, sob pena de caírem na estagnação econômica e literalmente ficarem para traz diante das transformações ocorrentes em todo o mundo nos dias atuais.(1)
A formação dos Estados Nacionais modernos iniciou-se com a unificação dos feudos na Europa antiga, com o pioneirismo de Portugal, que foi o primeiro Estado Nacional moderno decorrente da unificação dos antes reinados, feudos, esparsos pela Europa. Essas formações deram origem aos Estados Nacionais que conhecemos hoje (com algumas mudanças, é claro). Mas, esse conceito, com a globalização, a internacionalização tanto comercial como cultural, monetária, entre outras, está sendo modificado. Vemos a ocorrência de um enfraquecimento do antes todo poderoso e soberano Estado Nacional, o surgimento de blocos econômicos (União Européia, Mercosul, etc.), de cortes internacionais cada vez mais presentes interferindo na antes intocada soberania nacional, as chamadas organizações não governamentais presentes, também, cada vez mais na vida de todos os Estados Nacionais e com força política crescente.
Isso tudo leva-nos a crer que o Estado Nacional, na forma em que o conhecemos, está com os dias contados, fatalmente não permanecerá inalterado ante tantas transformações.
Mas, este trabalho demonstrará apenas os aspectos mais importantes do Estado Nacional, não arriscando previsões futuristas, apenas discorrendo acerca desses aspectos e expondo sucintamente alguns tópicos mais importantes e necessários de serem comentados.
O PROBLEMA DO CONFLITO DE LEIS
Ao se abordar o tema relativo ao conflito das leis no Direito Internacional, mister se faz analisar o assunto a partir da concepção e do desenvolvimento do chamado direito das gentes.
As relações exteriores de um país envolvem procedimentos complexos, decorrentes da atuação simultânea de inúmeros e diversificados agentes, todos eles intervindo no processo decisório dessas relações internacionais a partir de critérios, valores, interesses e objetivos próprios.
Assim, organismos públicos, entidades privadas e organizações não governamentais atuam constantemente em tal cenário, traduzindo a necessidade de que qualquer decisão de política externa deva considerar e ser o resultado dessa pluralidade de agentes, de seus interesses e de suas atuações. (2)
Nos tempos modernos, de forma cada vez mais veloz, assiste-se à multiplicação desses agentes operadores nas relações internacionais, o que tende a tornar maior a complexidade das regras que devem reger esses relacionamentos.
Nem sempre foi assim, no entanto. Entre as relações internacionais que se operam em nossos dias e aquelas ocorridas há trinta ou quarenta anos, há diferença substancial, principalmente porque o Estado nacional perdeu sua condição de ator único no cenário exterior(3), nada obstante a consideração formulada por alguns autores no sentido de que, jamais, o Estado atuou com exclusividade nesse campo.(4)
O Direito Internacional moderno é de formação relativamente recente, iniciando-se apenas no Século XVII o entendimento de que a concepção imperial, que remonta à tradição romana, deveria ceder lugar ao conceito de que as relações internacionais haveriam que se lastrear na figura do Estado Soberano.
Dos primórdios da civilização até a ocorrência do Tratado de Westfália, no Século XVII, o incipiente Direito Internacional embasou-se em um rudimentar jus inter gentes surgido entre as tribos e os clãs da antigüidade, tornando-se mais complexas suas relações, à medida em que esses grupamentos se foram desenvolvendo.
A diversificação do grau de desenvolvimento desses povos e o fato de que cada continente ou regiões de determinados continentes formavam sociedades estanques, isoladas umas das outras, eram fatores impeditivos à existência de normas idênticas, destinadas a regular suas relações recíprocas.
Vem da Grécia antiga as primeiras regras conhecidas do direito das gentes, embora fundadas em natureza mais religiosa que jurídica: a arbitragem, como modo de solução de conflitos; o princípio da necessidade de declaração de guerra; a inviolabilidade dos arautos; o direito de asilo; a prática de resgate ou da troca de prisioneiros, entre outras.
Na Roma Imperial, a realidade fática caminhava em outra direção, eis que a abrangência do império e a imposição de suas regras aos povos conquistados, tornava impossível a existência de um direito internacional, nada obstante conhecessem os romanos o jus fetiale, de características religiosas, que continha alguns preceitos relativos à declaração de guerra e à sua conclusão. (5)
O surgimento e a atuação do Cristianismo, até o fim da Idade Média e início da Idade Moderna, entretanto, com sua doutrina de igualdade e fraternidade entre os indivíduos, limitou a aplicação da mera lei da força, predominante na antigüidade, o que veio propiciar maior liberdade nas relações entre os povos.
Novas regras de direito internacional, resultantes do incremento do comércio marítimo; a constituição de ligas de cidades comerciais, para a proteção do comércio e dos cidadãos (da qual a mais importante foi a hanseática, que durou quase dois séculos) e a decadência do regime feudal no ocidente, tornaram mais precisa a noção de Estado e, à medida em que os povos tomavam conhecimento de sua unidade nacional, passaram a estabelecer maior número de relações continuadas entre os respectivos Estados.
Esse cenário, de gradual e contínua conscientização dos povos acerca do conceito de soberania aplicável aos Estados, acrescido das conseqüências decorrentes do descobrimento da América, no Século XV, produziram inúmeros Estados independentes, principalmente na Europa, o que levou à necessidade premente de produzir regras estáveis destinadas a regulamentar suas relações e conciliar seus divergentes interesses.
O início do Século XVII é tido como marco inicial do surgimento do Direito Internacional e sua configuração como ciência autônoma e sistematizada e isso ocorreu através da atuação do jurista holandês Hughes von Groot que, em latim, foi conhecido como Grotius ou Grocio em português, nascido em Delft, que viveu entre 1583 e 1645.
Para Grocio, o Direito Internacional era derivado do direito das gentes que, por sua vez, originou-se no consentimento e na vontade dos povos, tal como deixou registrado em sua obra De Jure Belli ac Pacis (vol I, cap. 1º, nº 10). (6)
Nessa obra, inspirada nos princípios do contratualismo (teoria do Contrato Social), Grocio tratou, entre outros temas, dos mares e dos rios, da especificação, da ocupação e dos pactos sobre navegação e de lições e princípios de direito internacional.
Sob tais influências deu-se, em 1648, o Tratado de Westfália, que encerrou a Guerra dos Trinta Anos e inaugurou nova fase na história política da Europa, propiciando o triunfo da igualdade jurídica dos Estados, com o que ficaram estabelecidas sólidas bases de uma regulamentação internacional positiva.
De lá a esta parte, o desenvolvimento do Direito Internacional foi rápido, rapidez essa que se exacerbou com a intercorrência da Revolução Francesa, cujas idéias exerceram grandíssima influência sobre os espíritos.
O Congresso de Viena, de 1815, que determinou a queda de Napoleão e, posteriormente, a deflagração da Primeira Guerra Mundial, cujas conseqüências criaram nova realidade na Europa e no restante do mundo, consituíram-se, também, em fatores importantes para fortalecimento do Direito Internacional.
Durante a primeira metade do Século XX, várias iniciativas buscaram conferir bases mais modernas às regras de convivência internacional, valendo
ressaltar, nesse sentido, as várias Conferências Internacionais Americanas, as Conferências Internacionais da Cruz Vermelha, as Conferências da Paz, a Conferência Naval de Londres, a criação da Liga das Nações e da Corte Permanente de Justiça Internacional, entre outras.
Dentre tais eventos, destacou-se a 6ª Conferência Internacional Americana, ocorrida em Havana, Cuba, em 1928, que produziu o conhecido Código Bustamante, primeira iniciativa concreta no sentido de se estabelecer um Código de Direito Internacional Privado.
O advento da Segunda Guerra Mundial (1939-1945), conquanto haja sido extremamente prejudicial ao Direito Internacional, possibilitou, em seu termo, a criação das Nações Unidas, cuja Carta foi firmada em São Francisco (EUA), a 26 de junho de 1945.
A partir de então, principalmente com a criação da Comissão do Direito Internacional das Nações Unidas, em 1947, o Direito Internacional ingressou em nova era de desenvolvimento.
De lá a esta parte, sua atualização e os novos enfoques que passou a abordar foram constantes: guerra fria, guerra nuclear, o espaço ultraterrestre da lua e dos corpos celestes, os fundos e os subsolos dos leitos marinhos, mereceram tratados específicos pela comunidade internacional.
Mais recentemente, sua preocupação debruçou-se sobre questões de meio ambiente, direitos humanos, clima e biodiversidade, além de reforçar as preocupações já existentes acerca do trabalho da mulher e do menor e, também, sobre normas de comércio internacional.
Inúmeras entidades internacionais novas surgiram a partir de tais preocupações e passaram a atuar nesse cenário, como as Organizações Não Governamentais, as organizações regionais e sub-regionais, como a Comunidade Econômica Européia, o Mercosul, o Pacto Andino, a Liga Árabe, etc.
Multiplicaram-se, pois, os atores das relações internacionais que, por isso, deixaram de expressar exclusivamente as vontades e os interesses dos Estados, assim como, anteriormente, em passado mais longínquo, já havia desaparecido a possibilidade de referência a apenas uma autoridade universal.
Restou superada a lógica expressa no Tratado de Westfália, que estribava o Direito Internacional apenas na atuação e nos interesses de Estados Soberanos, uma vez que o desenvolvimento trouxe como conseqüência a fragilização do próprio conceito clássico de soberania, abalado que foi por dois fenômenos da era moderna: a diminuição da esfera de atuação da jurisdição doméstica do Estado e o transnacionalismo.
A concepção atual é no sentido de que o Estado já não é mais o único sujeito de Direito Internacional, havendo, mesmo, uma pluralidade de sujeitos atuando constantemente nas relações externas entre os países, embora se reconheça que, a despeito disso, os Estados Soberanos ainda constituem as entidades mais importantes desse relacionamento sem, no entanto, excluir as demais.
Com a mesma desenvoltura, movimentam-se na cena internacional, inúmeras organizações internacionais constituídas pelos próprios Estados, organizações não governamentais, blocos de países, empresas e pessoas, ainda que alguns autores, em entendimento quiçá minoritário, não atribuam a essas últimas (empresas e pessoas) a qualidade de sujeitos de Direito Internacional, ao argumento de que, tal como a fauna e a flora, os indivíduos e as empresas são protegidos por inúmeras normas internacionais mas, nem por isso, e aí sua atuação se diferencia daqueles dos Estados e das organizações, envolvem-se, à título próprio, na formulação das normas internacionais e nem guardam qualquer relação direta e imediata com esse corpo de normas. (7)
Como quer que seja, esse aumento expressivo dos protagonistas do cenário internacional, resultou em maior complexidade das relações internacionais, cuja normatização acaba por ter que respeitar um pluralismo jurídico, na medida em que o Direito Internacional passa a ser construído a partir da vontade dos Estados Soberanos e como projeção dos respectivos ordenamentos, mas deve conviver com outros sistemas de regras, edificados com base na vontade de outros protagonistas que não os Estados. (8)
Tal constatação traz à tona o problema da validade do conjunto normativo a ser observado nas questões internacionais.
Norberto Bobbio, ao tratar do tema e após abordar as teorias monista e pluralista, demonstra que a pluralidade dos ordenamentos jurídicos dos Estados, atuando no cenário internacional, torna impraticável a subordinação dos fatos jurídicos internacionais a um único sistema de normas.
E, quanto às conseqüências das relações entre esses vários ordenamentos jurídicos, sua classificação pode ser feita a partir dos diferentes graus de validade que tais legislações internas possuem, uns em relação aos outros. Assim, podem ser relações de coordenação e relações de subordinação. O mesmo tema, visto sob o ângulo da diferente extensão recíproca dos respectivos âmbitos de validade, pode levar, ainda segundo o mencionado jus-filósofo, a três tipos de relações: de inclusão total, de exclusão total e de exclusão parcial (ou inclusão parcial). (9)
No entanto, desde meados do Século XX, vem se firmando no cenário internacional, mercê do grande desenvolvimento do comércio exterior, uma nova lex mercatória, de cunho corporativo, sem referências claras e precisas a Direitos nacionais, que gera Direito próprio, nascido da prática do comércio internacional, fundamentado em contratos, que almeja substituir os Direitos estatais, normalmente voltados aos problemas próprios das respectivas sociedades e, por isso mesmo, sem vocação para resolver os conflitos oriundos da comunidade internacional do comércio. (10)
A este novo jus mercatorio, no entanto, eqüivale a correspondente perda de peso relativo do sistema internacional de normas baseado na vontade dos Estados soberanos, com todas as conseqüências que, daí, poderão advir, das quais a mais relevante, segundo alguns autores, situa-se no risco proporcionado por normas comerciais internacionais dissociadas do controle social, normalmente exercido pelos Estados, que poderiam resultar na injusta e indevida subordinação de parceiros comerciais mais fracos aos mais fortes.
No entanto, Celso Lafer(11) observa que essa nova lex mercatoria acaba por esbarrar no intervencionismo econômico dos Direitos Públicos internos dos Estados que, em última análise, controlam o acesso de empresas multinacionais aos seus territórios, configurando-se, nesse processo, uma situação tensa entre a ambição de objetivo universal das experiências econômicas e a territorialidade do Estado-nação.
Diante de tudo isso, é necessário reconhecer-se que, mesmo influenciado pelos costumes e regras privadas de negociação internacional, o conjunto de regras do organismo jurídico estatal, "ao expressar e, simultaneamente, influenciar preocupações, idéias e valores presentes na sociedade, interfere nos demais ordenamentos jurídicos lastreados nessa mesma sociedade e com eles interage." (12)
Assim, como os diferentes ordenamentos jurídicos dos diversos Estados não constituem compartimentos estanques e, muitas vezes, têm idéias, valores e princípios informadores comuns, o enfoque e o tratamento reservado às relações externas do país, no interior do sistema normativo estatal não deixa de constituir fonte de referência, maior ou menor, para os demais ordenamentos jurídicos que, assim, dessa forma, acabam por se inter-influenciar. (13)
O Direito Internacional, portanto, quanto à sua unidade, deriva da reciprocidade esperada por um Estado em relação a outro, no que se refere aos respectivos ordenamentos jurídicos, não no sentido da uniformidade de preceitos jurídicos no plano internacional, mas no da aceitação ou recepção, por todos os Estados, em seu território, ou no que se refere aos seus nacionais, de normas legislativas estrangeiras. (14)
A POLÍTICA NACIONAL
As nações politicamente organizadas traçam seus objetivos com políticas próprias às suas necessidades, políticas domésticas próprias aos problemas daquele Estado, das necessidades de seus nacionais, seus objetivos estratégicos. (15) Uma nação, ao realizar certa ação, deve ter tido desígnios para os quais essa ação representa um meio para se atingir o fim esperado pelo Estado. Determinado problema deve ser resolvido pondo em evidência o modelo intencional com o qual o acontecimento pode ser relacionado, enquanto meio para tentativa de atingir determinado objetivo.
Deve-se formular o princípio geral de um Estado nacional da seguinte forma, valorizando-se e combinando-se os seguintes fatores: os valores e objetivos importantes da nação; as diferentes ações possíveis conhecidas desta última; as estimativas pela nação dos diversos conjuntos de consequências (decorrentes de cada ação possível); a avaliação final de cada conjunto de consequências.
Para administrar e reagir diante de uma série de problemas, os governos compõem-se de grandes organizações, entre as quais está repartida
A responsabilidade principal, de acordo com domínios específicos. Cada
organização ocupa-se de um conjunto particular de problemas e, em relação a estes últimos, com uma independência quase total. Poucos problemas importantes caem, no entanto, no domínio de uma só organização. Assim, o comportamento governamental acerca de um problema importante reflete o campo de atuação de várias organizações, parcialmente coordenadas pelos responsáveis do governo. Os trabalhos complexos de rotina implicam nas ações de um grande número de indivíduos, ações essas que devem ser coordenadas através de processos de um funcionamento típico, de acordo com regras segundo as quais as escolhas são feitas.
Um governo compõe-se de organizações existentes, cada uma com um conjunto determinado de processos e de programas-tipo de funcionamento. O comportamento dessas organizações e, por consequência, do governo relativo a uma questão, em qualquer caso particular é determinado, principalmente, por rotinas estabelecidas nestas organizações anteriormente a esse caso. Entretanto, as organizações transformam-se. Uma aprendizagem tem lugar gradualmente no decurso do tempo. Uma modificação dramática de organização sobrevém na ocasião de crises importantes. A aprendizagem e a transformação são influenciadas simultaneamente pela capacidade de organização existente.
No cenário internacional o Estado aparece como uma unidade, fonte de decisões, mas isso não significa que todos os Estados tenham a mesma estrutura, e, a diferença das estruturas tem relevância para a vida internacional. (16) O Estado unitário tem a soberania que o caracteriza externamente e internamente não tem pluralidade de poderes políticos. Mas existem modelos, ou históricos ou atuais, em que as coisas se passam diferentemente. No passado foram conhecidas as uniões pessoais, que se verificavam quando, por aplicação das regras dinásticas, mais de um Estado ficava com o mesmo soberano: foi o caso de Portugal e Espanha entre 1580 e 1640, da Grã-Bretanha e de Hannover entre 1714 e 1838, da Holanda e do Luxemburgo entre 1815 e 1890. Os Estados não perdem sua personalidade internacional, mas é evidente que surge um fato político novo com projeção nas relações. A união real resulta de uma decisão entre Estados habitualmente vizinhos, os quais guardam personalidade internacional, mas transferem certas competências para órgãos comuns, designadamente a defesa e os negócios estrangeiros: foi o caso da Suécia e Noruega entre 1815 e 1907, da Áustria e da Hungria entre 1867 e 1919, entre a República Árabe Unida e o Iémen, segundo a Carta efêmera de 8 de março de 1958. Essas alianças acabaram não dando certo, não tiveram vida duradoura.
Já no caso dos Estados confederados ou federados isso não ocorre. Entre 1778 e 1787 os Estados Unidos foram uma confederação; também a Suiça entre 1815 e 1848; a Alemanha entre 1815 e 1871 foram confederações. Historicamente encontra-se uma evolução normal da confederação para a federação. Na confederação a personalidade internacional dos Estados é mantida e a forma assumida traduz-se em transferir para órgãos comuns (a Dieta germânica, o Congresso dos EUA) um certo número de competências internacionais. As confederações se caracterizam pelo acordo de Estados soberanos do sentido de exercerem em comum certas competências internacionais.
No regime dos Estados federados, dos quais os Estados Unidos é o exemplo mais importante, é transferido para órgãos centrais o monopólio das competências externas, e hierarquizado finalmente a relação dos poderes políticos Estaduais. (17) O modelo federal mostra portanto um governo federal, central, que coexiste com governos estaduais, ambos com um braço legislativo e outro executivo. Os mesmos governos são submetidos à mesma Constituição Federal, mas cada um deles é supremo nas áreas da sua competência, e a legitimidade é popular e independente. Deste modo, o poder político estadual não é uma delegação do poder político federal.
O Estado é uma espécie do gênero organização política das sociedades, e esta tem ou procura um território, abrange uma população e produz um poder, variando na definição do sistema político e do regime político. (18)
Trata-se, assim, o Estado, de um local determinado cuja demarcação coincide com o aparato burocrático formado pelos políticos e pelos profissionais que compõem o seu quadro organizacional. Mas o Estado não se resume nisso. Trata-se de, não só da organização governamental, mas também a própria comunidade, que não são entes estanques. Há uma constante interação entre o governo, que exerce a sua influência conformadora sobre a sociedade, e, de outra parte, a sociedade que torna possível a existência desse governo, e, em grande medida, determina-lhe o sentido, o alcance e as diretrizes. (19)
Importante fator de formação do Estado moderno como hoje o conhecemos, ao menos em quase que todas as organizações políticas estatais contemporâneas, é a Constituição escrita. Ela é a carta política de um Estado, estabelece sua estrutura, a organização de suas instituições e órgãos, o modo de aquisição e limitação do poder, através, inclusive, da previsão de diversos direitos e garantias fundamentais. (20)
Portanto, vemos que o Estado é ente político e jurídico, não sendo possível separar essas duas expressões que se entrelaçam quando da presença, da existência de um estado, pois, o político é o próprio resultado do jurídico, daquele conjunto de regras, normas que criam um determinado Estado soberano, sendo, também, o jurídico o resultado da organização social politicamente organizada. O poder do Estado não é exercido num vácuo, nem se reduz a um simples jogo de normas existentes por si, mas é um conjunto bem definido usado para atingir certas finalidades, consideradas boas, em determinadas épocas, pelos que detêm o direito de exercer o poder estatal. (21)
O tão celebrado Estado de Direito alicerça-se na presença, ao menos em tese, da democracia. A democracia, como realização de valores (igualdade, liberdade e dignidade) de convivência humana, é conceito mais abrangente do que o de Estado de Direito, mas este não existirá senão no Estado democrático. Por isso, o seu conceito é tão histórico como o de democracia, e se enriquece de conteúdo com o evolver dos tempos. (22)