Domínio público: os bens que todos usamos e a questão ecológica

Entende-se como jazida "toda massa individualizada de substância mineral ou fóssil, aflorando à superfície ou existente no interior da terra e que tenha valor econômico" (art. 6º do Decreto nº 62.934, de 1968, que aprovou o Regulamento do Código de Mineração).

"Mina é a jazida em lavra. A jazida é fenômeno geológico, da natureza, enquanto a mina é o resultado de exploração da jazida, traduzindo uma atividade econômica e produtiva." (13)

A atual Constituição Federal dispõe, verbis:

"art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.

§ 1º A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o caput deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas.

"§ 2º É assegurada participação ao proprietário do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.

"§ 3º A autorização de pesquisa será sempre por prazo determinado, e as autorizações e concessões previstas neste artigo não poderão ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prévia anuência do poder concedente.

"§ 4º Não dependerá de autorização ou concessão o aproveitamento do potencial de energia renovável de capacidade reduzida."
(destacada a alteração introduzida pela Emenda Constitucional nº 6, de 15 de agosto de 1995).

Tem-se então, nos dispositivos constitucionais do art. 176 e respectivos parágrafos, estabelecido serem da propriedade da União os minérios, ainda que os solos sobre os quais se encontrem pertençam a particulares, podendo serem explorados pelo sistema de autorização ou concessão, com direito de participação no resultado da lavra. O art. 11 do Decreto nº 62.934, de 1968, estabelece os regimes de exploração (autorização, concessão, licenciamento, matrícula e monopólio).

Como toda concessão, a de lavra é um ato unilateral pelo qual o Presidente da República confere ao concessionário o direito de lavrar determinada jazida ou mina. O título de concessão de lavra é um bem jurídico de valor econômico que se integra no patrimônio de seu titular, ficando a União obrigada a indenizar o concessionário da lavra toda vez que suprimir ou restringir a concessão.

O regime de monopólio é disciplinado por leis especiais e compreende, nos termos do art. 177 da Constituição Federal de 1988, a pesquisa e lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, bem como a pesquisa, a lavra o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados.

O dois mais expressivos tipos de jazidas, pela importância estratégica e econômica, são as de petróleo e de minerais nucleares, não se podendo deixar de citar todos os minerais de alto valor econômico, os metais nobres, os raros e aqueles indispensáveis ao desenvolvimento de qualquer nação (ouro, prata, ferro, tungstênio, manganês, etc.).

Legislação federal infraconstitucional sobre jazidas:

1. Código do Petróleo, Decreto-lei nº 3.236, de 07.05.41;
2. Lei nº 4.118, de 27.09.62, que estabelece Normas para a Exploração dos Minérios Atômicos;
3. Código de Mineração, Decreto-lei nº 227, de 28.02.67, modificado pelos Decretos-leis nº 318, de 14.03.67, e 330, de 13.09.67, e Leis nº 6.403, de 15.12.76, nº 6.567, de 24.09.78, e nº 8.901, de 30.06.94, e seu Regulamento, Decreto nº 62.934, de 02.07.68;
4. Lei nº 6.189, de 16.12.74, e Decreto nº 80.266, de 31.08.77, considerando Reservas Nacionais as Minas e Jazidas de substâncias de Interesse para a Produção de Energia Atômica;
5. Lei nº 6.340, de 05.07.76, que dispõe sobre a Mineração em Área de Pesquisa e Lavra de Petróleo;
6. Lei n 6.567, de 24.09.78, que institui Regime Especial para Exploração e Aproveitamento das Substâncias Minerais que especifica e altera o Sistema de Pesquisa e Lavra, só facultado ao proprietário do solo ou a quem dele tiver expressa autorização.

São as formas de vegetação, naturais ou plantadas, constituídas por um grande número de árvores minimamente espaçadas entre si. (14) É a mata cerrada. Nossa flora, composta de um riquíssimo e variadíssimo conjunto de espécies vegetais, nas mais diversas regiões do imenso território nacional, tem em suas florestas uma das suas mais importantes razões para exercer o domínio eminente.

O próprio Código Civil brasileiro considera, em seu art. 43, I, as florestas bem imóveis, enquanto o Código Florestal as diz bens de interesse comum a todos os habitantes do País, o que significa permitir que sobre elas se exerçam direitos de propriedade, desde que com as limitações que as leis impuserem.

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Tanto é assim que qualquer entidade estatal pode constituir reservas florestais ou parques florestais, em suas próprias terras ou nas particulares (neste caso, mediante desapropriação), o que demonstra a competência concorrente da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para legislar sobre a matéria.

Sua importância transcende o aspecto econômico, como veremos ao tratar da questão ecológica. Com o advento da Lei nº 6.535, de 1978, passou-se a se falar em florestas de preservação permanente, possibilitada a interdição de derrubadas criminosas em determinadas áreas do País, ou de certas espécies de árvores, e tornando obrigatório o reflorestamento em algumas regiões.

Dentre as medidas de proteção às florestas, inclui-se a chamada defesa sanitária, a cargo de todas as entidades estatais, e particularmente do IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, sucessor do antigo IBDF - Instituto Brasileiro de Defesa Florestal, autarquia esta criada pelo Decreto-lei nº 289, de 28.02.67, no bojo de uma gigantesca restruturação da Administração Pública brasileira.

Não bastasse toda a relevância das florestas como coisa de uso comum, ela ainda representa o hábitat de parte considerável de nossa fauna, não menos rica e variada.

Legislação federal infraconstitucional sobre florestas:

1. Decreto-lei nº 3.583, de 03-09-41, proíbe a Derrubada de Cajueiros em Áreas Rurais;
2. Decreto nº 27.314, de 17.10.49, declara protetoras algumas florestas (hoje, ditas de preservação permanente);
3. Decreto nº 30.052, de 04.10.51, declara Imunes de Cortes alguns tipos de Árvores;
4. Código Florestal, Lei nº 4.771, de 15.09.65, alterado pela Lei nº 6.535, de 15.06.78;
5. Lei nº 5.106, de 02.09.66, Decreto-lei nº 1.134, de 16.11.70, e Decreto nº 79.046, de 27.12.76, sobre Incentivos Fiscais para Empreendimentos Florestais;
6. Decreto Legislativo nº 39, de 1976, aprova Acordo entre Brasil e Peru para a Conservação da Flora e da Fauna dos Territórios Amazônicos dos dois países;
7. Lei nº 7.754, de 14.04.89, estabelece Medidas de Proteção das Florestas Existentes nas Nascentes dos Rios.

A fauna constitui fonte primária de alimentação para inúmeros caçadores, amadores ou profissionais, conquanto sirva, também, a propósitos criminosos, como o aprisionamento de aves de nossa diversificada fauna.

A partir da Lei nº 5.197, de 1967, a fauna silvestre, os ninhos, abrigos e criadouros naturais de seus componentes ficaram incorporados ao domínio público da União. Há competência concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal para legislar sobre a matéria, cabendo a preservação da fauna, como da flora, a todas as entidades estatais, inclusive os Municípios.

A exemplo da defesa sanitária citada no estudo das florestas, constitui importante aspecto de proteção à fauna a defesa sanitária animal, mormente no tocante ao combate às epizootias e zoonoses em geral.

Ademais, sabe-se da preocupação estatal com a reprodução e preservação das espécies, notadamente aquelas ameaçadas de extinção, daí a razão do Código (nacional) de Caça e todos seus complementos de menor área geográfica de abrangência (legislações, regulamentações e normalizações estaduais).

A fauna marinha não é menos relevante à população do País. Portanto, a pesca também merece atenção, havendo um Código de Pesca a regular "todo ato tendente a capturar ou extrair elementos animais ou vegetais que tenham na água seu normal ou mais freqüente meio de vida." (15)

Fonte de alimentação das populações ribeirinhas e da atividade pesqueira, nossas águas têm atraído, inclusive, estrangeiros que até aqui vêm pescar (japoneses, principalmente) e já suscitou uma disputa internacional resolvida na Corte Internacional de Justiça, da Haia, com a França ("guerra da lagosta") em que as águas internacionais e a plataforma continental brasileira foram argüidas em defesa do direito de cada país.

A reprodução das espécies marinhas, igualmente, é protegida, sendo normalmente proibida a pesca na época da reprodução, nas áreas onde se verificam as desovas (piracema).

Legislação federal infraconstitucional sobre fauna:

1. Decreto-lei nº 1.159, de 15.03.39, que dispõe sobre a Execução, pelos Estados-membros, das Leis, Regulamentos e demais Disposições Federais sobre a Caça e a Pesca;
2. Lei nº 569, de 21.12.48, regulamentada pelo Decreto nº 27.932, de 28.03.50, que estabelece Medidas de Defesa Sanitária Animal;
3. Código de Caça, Lei nº 5.197, de 03.01.67, alterado pela Lei nº 7.653, de 12.02.88;
4. Código de Pesca, Decreto-lei nº 221, de 28.02.67;
5. Lei nº 7.679, de 23.11.88, que Proibiu a Pesca, nos Cursos d´Água, nos Períodos em que Ocorrem Fenômenos Migratórios para Reprodução, e, em Água Parada ou Mar Territorial, nos Períodos de Desova, de Reprodução e de Defeso, etc.

É coisa insusceptível de domínio privado, pela própria natureza. "O céu é do condor", já disse o poeta; é de todos os pássaros e de todas as aeronaves.

Sua principal utilidade pública, como bem apreciável a justificar a preocupação dos Estados, refere-se ao tráfego aéreo, considerando-se como área de soberania nacional a projeção acima do respectivo território.

Por esse motivo, em não tendo havido solicitação prévia e prévia autorização específica de um governo para que uma aeronave estrangeira "cruze seus ares", terá se verificado uma invasão de seu espaço aéreo, constituindo causa de reação legítima que todos os governos reconhecem e acatam. Em se tratando de aeronaves militares, será agressão e a reação armada pode, e deve, ser mais enérgica, nos termos da melhor doutrina do Direito Internacional Público.

Basicamente, rege-se pelo Código Brasileiro de Aeronáutica, cujo texto pioneiro - o "Código Brasileiro do Ar" - data de 1938 (Decreto-lei nº 483). O Código atualmente em vigor é a Lei nº 7.565, de 19.12.86.

Entende-se também como espaço aéreo a projeção sobre a plataforma continental ou o mar territorial, o que for mais extenso.

A luta pelo equilíbrio ecológico, diante da atitude predatória do homem dito "civilizado" que, a pretexto do desenvolvimento, devasta florestas, exaure o solo, extermina a fauna e polui as águas e o próprio ar de que necessitamos como bem vital de natureza não-econômica, não começou hoje nem é modismo, mas tornou-se, modernamente (nos últimos vinte e cinco anos), uma questão essencial para a humanidade. A preservação da Natureza é requisito fundamental quanto a todos os elementos essenciais à vida humana. Daí a razão de tanto se falar e se insistir no tema da proteção ambiental em uma vastíssima legislação.

As normas ambientais se revestem de três aspectos: controle da poluição, a preservação dos recursos naturais e a restauração dos elementos destruídos. Nossa Constituição Federal de 1988 dispõe expressamente (art. 255, § 3º) que "as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados".

O mundo todo vem se preocupando com a questão da ecologia ameaçada, acarretando sérios danos ao homem e ao próprio planeta Terra. Fala-se todos os dias no buraco da camada de ozônio que aumenta sem parar, o superaquecimento dos mares, a destruição da hiléia (o chamado "pulmão do mundo", essa reserva monumental de oxigênio que preenche a Amazônia, graças a Deus nossa, em sua maior porção).

É culpa do homem, crime do homem e compete ao homem reparar. A ONU já promoveu duas grandes conferências mundiais, a última delas no Rio de Janeiro, em 1992, sobre o Meio Ambiente. Vinte anos antes, na Suécia, havia se tratado do tema pela primeira vez. Pouco foi feito até agora e são exatamente os países mais desenvolvidos, os mais ricos, aqueles que mais contribuem, com suas indústrias e suas pesquisas (inclusive nucleares) para a degradação da qualidade de vida que temos conhecido. Eles, que mais podem, mais devem.

Legislação federal brasileira infraconstitucional sobre proteção ambiental:

1. Decreto nº 23.777, de 23.01.34, que regulariza o Lançamento de Resíduo Industrial em Águas Fluviais;
2. Portaria nº 85-DCP, de 07.06.61, que proíbe o Lançamento de Resíduos Sólidos ou Líquidos nos Cursos d´Água, sem Tratamento;
3. Decreto nº 50.877, de 29.07.61, que dispõe sobre o Lançamento de Resíduos Tóxicos ou Oleosos nas Águas Interiores ou Litorâneas do País;
4. Lei nº 4.118, de 27.08.62, que dispõe sobre a Política Nacional de Energia Nuclear;
5. Lei nº 5.318, de 23.09.67, que institui a Política Nacional de Saneamento e cria o Conselho Nacional de Saneamento;
6. Lei nº 5.357, de 17.11.67, que estabelece Penalidades para Embarcações e Terminais Marítimos e Fluviais que Lançarem Detritos ou Óleo em Águas Brasileiras;
7. Portaria nº 170/72-SUDEPE, de 20.04.72, que proíbe o Lançamento de Detritos Poluidores, Particularmente da "Borra Cinzenta" oriunda das Salinas, nas Lagoas Litorâneas;
8. Decreto-lei nº 1.413, de 14.08.75, que dispõe sobre o Controle da Poluição do Meio Ambiente provocada por Atividades Industriais, regulamentado pelo Decreto nº 76.389, de 03.10.75;
9. Portaria nº 231/76-MINTER, de 27.04.76, que estabelece os Padrões de Qualidade do Ar;
10. Lei nº 6.453, de 17.10.77, que dispõe sobre a Responsabilidade Civil e Criminal por Danos Nucleares;
11. Decreto nº 81.107, de 22.12.77, que define as Atividades consideradas de Alto Interesse para o Desenvolvimento e a Segurança Nacionais;
12. Portaria nº 323-MINTER, de 29.11.78, e 158-MINTER, de 03.11.80, que proíbem o Lançamento de Vinhoto em qualquer Coleção Hídrica;
13. Lei nº 6.803, de 02.07.80, que estabelece as Diretrizes Básicas para o Zoneamento Industrial nas Áreas Críticas de Poluição;
14. Portaria nº 100/80-MINTER, de 14.07.80, que fixa Padrões de Emissão de Fumaça por Veículos movidos a Óleo Diesel;
15. Decreto-lei nº 1.809, de 07.10.80, que institui o Sistema de Proteção ao Programa Nuclear Brasileiro;
16. Lei nº 6.894, de 16.12.80, que dispõe sobre o Controle da Produção e Comércio de Fertilizantes (alterada pela Lei 6.934, de 17.03.81, e pelo Decreto-lei nº 1.899, de 21.12.81) e regulamentada pelo Decreto nº 86.955, de 18.02.82;
17. Decreto-lei nº 1.865, de 26.02.81, que dispõe sobre Pesquisa e Lavra de Minérios que contenham Elementos Nucleares;
18. Lei nº 6.938, de 31.08.81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente e criou o Sistema Nacional de Preservação e Controle;
19. Decreto nº 90.857, de 24.01.85, que estabelece Reservas de Minérios Nucleares;
20. Lei nº 7.365, de 13.09.85, que proíbe a Fabricação de Detergentes Não-biodegradáveis, vedando, também, sua Importação;
21. Resolução 18/86-CONAMA, de 06.05.86, que institui o Programa de Controle da Poluição do Ar por Veículos Automotores;
22. Resolução nº 6/88-CONAMA, de 15.06.88, que determina Controle Específico para vários Resíduos Industriais;
23. Lei nº 7.735, de 22.02.89, que criou o IBAMA;
24. Resolução 3/89-CONAMA, de 15.06.89, que dispõe sobre a Emissão de Aldeídos por Veículos Automotores Leves;
25. Resolução 4/89-CONAMA, de 15.06.89, que dispõe sobre a Emissão de Hidrocarbonetos por Veículos Automotores Leves;
26. Lei nº 7.797, de 10.07.89, que criou o Fundo Nacional do Meio Ambiente;
27. Lei nº 7.802, de 11.07.89, que regula todas as Fases da Produção ao Destino Final dos Resíduos de Agrotóxicos, inclusive sua Fiscalização e Controle;
28. Lei nº 8.028, de 12.04.90, que criou a Secretaria do Meio Ambiente;
29. Lei nº 8.490, de 19.11.92, que transformou a Secretaria do Meio Ambiente em Ministério do Meio Ambiente;
30. Lei nº 8.723, de 28.10,93, que dispõe sobre a Redução de Emissão de Poluentes para Veículos Automotores.

[2] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. "Direito administrativo", 6ª edição. Editora Atlas, São Paulo, 1996, p. 422.

[3] AZAMBUJA, Darcy. "Teoria geral do estado", 30ª edição. Editora Globo, São Paulo, 1993, p. 80.

[4] MEIRELLES, Hely Lopes. "Direito administrativo brasileiro", 20ª edição. Malheiros Editores, São Paulo, 1995, p. 428.

[5] BASTOS, op. cit., p. 306.

[6] PEREIRA, Caio Mário da Silva. "Instituições de direito civil", vol. I, 6ª edição. Cia. Editora Forense, Rio de Janeiro, 1994, p. 279.

[7] DI PIETRO, op. cit., p. 427.

[8] PEREIRA, op. cit., p. 280.

[9] MEIRELLES, op. cit., p. 435.

[10] MEIRELLES, id. ibid., p. 455:69.

[11] MEIRELLES, id. ibid., p. 469.

[12] Decreto Legislativo nº 5, de 1987 (Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, Partes II, V e VII), Diário do Congresso Nacional, Seção II, de 12.11.87.

[13] DI PIETRO, op. cit., p. 475.

[14] MEIRELLES, op. cit., p. 478.

[15] apud MEIRELLES, id. ibid., p. 483.

1. Código Civil brasileiro, atualizado
2. Constituição Federal, de 05.10.88, e posteriores Emendas Constitucionais.
3. Notas de Aula da Prof. Any Ávila Assunção, FADI/CEUB, 1º semestre de 1996.
4. Novo dicionário AURÉLIO da língua portuguesa, 2ª edição. Editora Nova Fronteira, Rio de Janeiro, 1986.