1. Introdução:
Cuida o presente trabalho, como o título já denuncia, dos aspectos gerais relativos à súmula vinculante, expondo as nuances do procedimento para a sua criação, revisão e cancelamento, e hipóteses em que ela se mostra cabível, passando ainda pelo seu objeto, fundamentos e o uso da reclamação para a garantia do seu caráter vinculante.
Como se verá, este trabalho abordará sinteticamente o instituto, sem a pretensão de se aprofundar em qualquer dos seus aspectos ou das polêmicas e discussões suscitadas pela doutrina, embora numa ou noutra oportunidade mencione-as ligeiramente.
2. Normas disciplinadoras:
A chamada súmula vinculante está prevista e disciplinada no artigo 103-A e §§ da Constituição da República, introduzido mediante a Emenda Constitucional nº 45, de 30 de dezembro de 2004 e foi regulamentada pela Lei nº 11.417, de 19 de dezembro de 2006, a qual estabelece o procedimento para a sua edição, revisão e cancelamento, além de outras providências.
No âmbito do Supremo Tribunal Federal a súmula vinculante não tem regulamentação específica, não se podendo considerar a Resolução nº 381, de 29 de outubro de 2008, como regulamentadora do instituto, visto que apenas trata da criação de nova classe processual no âmbito do Tribunal referente ao processamento de proposta de edição, revisão e cancelamento de súmula vinculante. O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, entretanto, conforme o artigo 10 da Lei nº 11.417/2006, será observado subsidiariamente em relação ao procedimento de edição, revisão ou cancelamento de enunciado de súmula com efeito vinculante.
3. Fundamentos:
Ao Supremo Tribunal Federal compete precipuamente a guarda da Constituição no Brasil (artigo 102, caput, da Constituição da República). Como conseqüência da sua função de guardião-mor [01] da Lei Maior o Supremo Tribunal Federal é o órgão que, no controle concentrado de constitucionalidade, detém a atribuição de afastar do ordenamento jurídico as normas e atos que conflitem formal ou materialmente com as regras e princípios constitucionais; e, no controle difuso de constitucionalidade, detém a competência para, por meio do Recurso Extraordinário (previsto no inciso III do artigo 102 da Constituição da República), dar a derradeira palavra acerca da interpretação da Constituição. O Supremo Tribunal Federal, assim, está em posição privilegiada e prevalente em relação a qualquer outro órgão ou ente no que concerne à interpretação da Constituição. Pode-se dizer que, ao menos formalmente, a Constituição é aquilo que o Supremo Tribunal Federal diz que ela é.
Sucede, então, que, dada uma determinada interpretação da Constituição realizada pelo Supremo Tribunal Federal, e sendo este órgão, segundo a Carta Magna, o guardião e o uniformizador da jurisprudência acerca das questões constitucionais, aplicar tal interpretação é uma decorrência lógica do sistema jurídico brasileiro. Daí, como conseqüência lógica, temos o caráter vinculante do entendimento manifestado em sede de controle concentrado de constitucionalidade e, mais recentemente, nas súmulas vinculantes [02].
Interessante observar aqui a conexão entre a súmula vinculante e o fenômeno da aproximação entre os grandes sistemas jurídicos do civil law, de origem romano-germânica, e do common law, de origem anglo-saxônica, chamado por alguns de commonlawlização da civil law. Como se sabe, o sistema da common law é baseado na prevalência dos precedentes jurisprudenciais como fonte de Direito e no papel criador de Direito dos juízes. Em artigo dedicado ao tema Sérgio Gilberto Porto leciona que:
Realmente, a chamada "commonlawlização" do direito nacional é o que se pode perceber, com facilidade, a partir da constatação da importância que a jurisprudência, ou seja, as decisões jurisdicionais, vêm adquirindo no sistema pátrio, particularmente através do crescente prestigiamento da corrente de pensamento que destaca a função criadora do juiz.
Evidências do aumento do grau de aceitação de tal corrente de pensamento podem ser identificadas na pesquisa acadêmica sobre casos já julgados pelo Poder Judiciário para fundamentar teses, assim como em acórdãos que servem para embasar demandas e, quiçá, o mais eloqüente exemplo de tal influência, constata-se na verificação do valor atribuído à interpretação divergente verificada entre tribunais na aplicação do direito, a qual, é capaz, inclusive, de ensejar Recurso Especial, consoante disposição constitucional (105, III, "c", CF), muito embora, através dele se busque, ainda que em sede retórica, uniformizar a interpretação e/ou aplicação da lei.
Poder-se-ia, nesta linha, ainda, citar os efeitos vinculantes das decisões tomadas na jurisdição constitucional, a qual torna patente a importância do caso julgado em tais situações, bem como o traço de similitude com a common law, em face do valor atribuído às decisões jurisdicionais nesta sede. [03]
Vê-se, pois, que a súmula vinculante tem sua gênese fundamentada justamente nesse maior prestígio que se vem dando aos precedentes judiciais no Brasil.
Já os princípios constitucionais que a fundamentam são o da segurança jurídica e da isonomia, conforme consta implicitamente do § 1º do artigo 2º da Lei nº 11.417/2006. Sobre isto falamos mais pormenorizadamente logo adiante.
Será no âmbito do controle difuso de constitucionalidade que, em regra, a súmula vinculante encontrará o seu habitat natural, pois, como visto, exigida a reiteração de julgamento de matérias constitucionais para a sua edição será justamente nas demandas individuais que essas matérias serão submetidas à apreciação do Supremo Tribunal Federal.
Além do mais, sendo o controle concentrado de constitucionalidade dotado de caráter vinculante, desnecessária será a edição de súmula para a matéria constitucional apreciada pelo Supremo Tribunal Federal nessa sede.
A esse respeito assim se manifesta o professor e juiz federal Edilson Pereira Nobre Júnior:
A menção à expressão controvérsia, constante do artigo 103-A, § 1º, da Lei Básica, denota que a emissão de Súmula vinculante se origina de anteriores deliberações proferidas no âmbito do controle difuso, até porque, no plano dos mecanismos objetivos de aferição da constitucionalidade, a previsão do artigo 102, § 2º, da CF é suficiente para traduzir a vinculação como um dos efeitos de suas decisões. [04]
Entretanto, vislumbramos, em tese, a possibilidade de a súmula vinculante ser editada em face de reiteradas decisões proferidas no controle concentrado de constitucionalidade, no caso de julgamentos de diversos atos normativos de mesmo teor emitidos por Estados ou Municípios – ou, ainda, por órgãos públicos – conflitantes com a Constituição [05].
4. Natureza jurídica:
Várias são as definições de norma, mas todas elas têm em comum a previsão de que a finalidade da norma é influenciar a conduta de alguém. Nesse diapasão, colhamos, por traduzir o que pensamos ser a precisa definição do conceito de norma, a doutrina do festejado Norberto Bobbio, segundo o qual normas são "proposições que têm a finalidade de influenciar o comportamento dos indivíduos e dos grupos, de dirigir as ações dos indivíduos e dos grupos rumo a certos objetivos ao invés de rumo a outros" [06]
Na medida em que visa a orientar a conduta dos demais órgãos do Poder Judiciário e da administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal para que apliquem aos casos submetidos às suas apreciações o entendimento firmado na súmula vinculante, parece-nos indiscutível que esta se enquadra perfeitamente na definição de norma. E, vinculando todos esses entes, acaba por vincular também os particulares.
Estabelecido que a súmula vinculante é uma norma, resta saber que tipo de norma ela é, pois, como se sabe, existem vários tipos de normas, como, por exemplo, morais, religiosas, de etiqueta e jurídicas. Por fugir à proposta deste trabalho, não trataremos das definições e traços distintivos de cada espécie de norma, partindo de imediato para a observação a respeito da norma jurídica, que é a espécie de norma a qual consideramos pertencer a súmula vinculante. A norma jurídica se distingue das demais por ter sua execução garantida por uma sanção externa e institucionalizada [07]. E é por essa razão que a súmula vinculante é uma norma do tipo jurídica, pois a sanção pelo seu descumprimento está assegurada pelo aparato estatal, e consiste na anulabilidade do ato administrativo contrário a ela ou cassação da decisão judicial por meio da Reclamação Constitucional dirigida ao Supremo Tribunal Federal, conforme previsto no artigo 103-A, § 3º, da Constituição da República.
A generalidade, abstração e bilateralidade, que são aspectos que a doutrina menciona como componentes do conceito de norma jurídica, também estão presentes na súmula vinculante, o que reforça nossa tese de que a súmula vinculante é uma norma jurídica.
5. Requisitos materiais para a edição da súmula vinculante:
O Supremo Tribunal Federal não pode editar súmula vinculante em qualquer situação, mas tão-somente naqueles casos que reunirem as hipóteses previstas no artigo 103-A e §§, que são as seguintes:
a)A súmula deverá tratar de matéria constitucional, não podendo ser objeto de súmula vinculante tema afeto ao direito infraconstitucional;
b)É preciso que haja reiteradas decisões sobre a matéria. Tal regra tem por finalidade fazer com que antes da edição da súmula haja um razoável debate jurisprudencial sobre o tema a ser sumulado, evitando que temas pouco discutidos e estudados pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal sejam objeto de súmula vinculante.
A súmula vinculante deve ser criada para ser duradoura, pois somente assim cumprirá a sua precípua finalidade de incrementar a segurança jurídica. Por essa razão é que ela não pode expressar opiniões proferidas sem um estudo e debate mais acurados por parte dos Ministros. Evita-se, assim, que, posteriormente, após a maturação das opiniões e entendimentos, os Ministros percebam que a súmula foi editada de forma açodada e ela tenha de ser cancelada para se moldar ao novo entendimento. [08]
Não se estabeleceu um número mínimo de decisões sobre um tema determinado após as quais a súmula vinculante poderia ser editada; e nem poderia, pois para cada caso diferente, a depender de suas nuances e especificidades, exigir-se-á níveis diferentes de debate e estudos antes que um entendimento maduro possa ser pronunciado.
A respeito disso Humberto Theodoro Júnior afirma que a súmula vinculante não poderia ser editada após o primeiro caso decidido, ou após poucos pronunciamentos pelo Supremo Tribunal Federal, sendo imprescindível que a discussão do tema amadureça [09].
Já Edilson Pereira Nobre Júnior, em obra dedicada ao tema, expõe seu entendimento e os respectivos fundamentos pelas seguintes palavras:
Penso que, por reiteradas decisões, não é o caso de serem exigidos inúmeros julgamentos. Dois deles, se oriundos do plenário, já seriam, a meu sentir, suficientes. Assim justifico-me em face da atividade do Supremo Tribunal Federal. Concorde-se ou não com os seus pronunciamentos, é inegável, por parte de quem acompanha sua jurisprudência, que o Supremo Tribunal Federal é muito cioso em manter uma coerência de seus julgados [10].
Na sequência, o doutrinador conclui com o seguinte raciocínio:
Portanto, esperar que seja proferido um grande número de decisões é igual a permitir-se, no plano das jurisdições inferiores – que, mesmo sem a introdução da vinculação, já costumam assimilar de logo o decidido pelo plenário do Supremo Tribunal Federal –, a perpetuação de inúmeros litígios, obviando a razão que ensejou o artigo 103-A da CF. A Súmula, considerado o longínquo caminho para que um litígio deságüe no Pretório Excelso, teria seu objetivo, consistente em eliminar uma pulverização de processos versando discussão idêntica, inteiramente esvaziado.
a)Existência de controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública. Perceba-se que não basta que haja controvérsia, mas também que ela seja atual, ou seja, que ainda exista no momento da edição da súmula, de modo que esta virá justamente para dirimi-las. Assim, não caberá a edição de súmulas vinculantes que tratem de matérias já pacificadas jurisprudencialmente; e
b)Que essa controvérsia acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica.
Neste ponto se revelam as razões que levaram o constituinte derivado a instituir a súmula vinculante. A primeira delas é a salvaguarda do princípio da segurança jurídica e, conseqüentemente, do princípio da isonomia, na medida em que, evitando-se a disseminação de entendimentos diversos acerca de um determinado tema, evitará também a prolação de decisões diferentes para casos semelhantes.
A outra razão é a garantia da duração razoável do processo, introduzida na Constituição da República pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004, como direito fundamental do cidadão, estando prevista no inciso LXVIII do artigo 5º. A multiplicação de processos sempre influirá negativamente na eficiência do Poder Judiciário em resolver rapidamente as lides que lhe são submetidas e se uma determinada questão jurídica for decidida uniformemente pelos juízes o resultado esperado será a redução da propositura dessas ações, vez que será mais econômico à parte da demanda cujo interesse não foi acolhido pela súmula resolvê-la extrajudicialmente, pois assim evitará de pagar custas e honorários sucumbenciais – ou, até mesmo, ser condenada por litigância de má-fé.
E não seria apenas assim que a multiplicação de processos seria evitada. A súmula vinculante também pode ser útil para obstar o trâmite normal de ações já intentadas. Assim é que a ação judicial que manifesta interesse contrário ao disposto em súmula vinculante poderá ser julgada improcedente prima facie, independentemente de citação ou dilação probatória, nos termos do artigo 285-A do CPC. Esse é o entendimento de Edilson Pereira Nobre Júnior [11].
A súmula vinculante também servirá para autorizar o juiz de primeiro grau a não receber recurso de apelação que contrarie o entendimento nela manifestado, nos termos do artigo 518, § 1º, do CPC; ou, ainda, sob o mesmo fundamento, que o relator lhe negue seguimento, nos termos do artigo 557 do CPC, ou que lhe dê provimento imediato, caso a decisão do juízo a quo esteja em confronto com o disposto na súmula, conforme o disposto no § 1º-A deste artigo.
6. Requisitos formais para a edição, revisão e cancelamento de súmulas vinculantes:
A Constituição reservou à lei a tarefa de regulamentar o procedimento para a edição, a revisão e o cancelamento da súmula vinculante, tendo o Congresso, então, aprovado a Lei nº 11.417, de 19 de dezembro de 2006, que dispôs sobre o assunto.
Os legitimados para propor a edição, a revisão ou o cancelamento de súmula vinculante são os mesmos que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade, além do próprio Supremo Tribunal Federal, de ofício, por qualquer de seus membros. A Constituição ainda autorizou, no § 2° do artigo 103-A, que a Lei incluísse outros legitimados, o que foi de fato feito. Assim, a Lei nº 11.417/2006 listou, além daqueles que têm legitimidade para propor a ação direta de inconstitucionalidade, os seguintes legitimados: o Defensor Público-Geral da União, os Tribunais Superiores, os Tribunais de Justiça de Estados ou do Distrito Federal e Territórios, os Tribunais Regionais Federais, os Tribunais Regionais do Trabalho, os Tribunais Regionais Eleitorais e os Tribunais Militares, e, incidentalmente ao curso de processo em que seja parte, os Municípios.
Aqui, como ocorre com a ação direta de inconstitucionalidade, entendemos que os legitimados podem ser divididos em universais, que podem propor a edição, a revisão e o cancelamento de súmulas relativas a qualquer tema; e os legitimados especiais, cuja atuação se limita às matérias afetas aos temas de seus interesses diretos, sendo desta espécie os seguintes legitimados: Mesa da Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal, Governador de Estado ou do Distrito Federal, confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional e os órgãos do Poder Judiciário enumerados no inciso XI do artigo 3º da Lei nº 11.417/2006.
Proposta a edição, a revisão ou o cancelamento de súmula vinculante, deverá colhida a manifestação do Procurador-Geral da República (artigo 2º, § 2º) a respeito. Também poderá ser admitida pelo relator, em decisão irrecorrível, a manifestação de terceiros na questão. Estes terceiros são o que a doutrina chama de amicus curiae e a sua admissão é extremamente importante para o desenvolvimento de uma sociedade mais democrática, na medida em que abre o Poder Judiciário ao diálogo com os cidadãos.
Por essa razão que pensamos que, embora não haja previsão na Constituição ou na Lei, seria salutar também se admitir no procedimento da súmula vinculante a audiência pública, lançando-se mão, por analogia, do previsto no artigo 6º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999, e no artigo 9º, § 1º, da Lei nº 9.868/1999.
O Supremo Tribunal Federal decidirá em sessão plenária sobre a edição, a revisão ou o cancelamento da súmula vinculante, devendo 2/3 (dois terços) dos Ministros – ou seja, oito – votarem a favor da proposta para que esta seja aprovada.
A decisão favorável à proposta de edição, revisão ou cancelamento de súmula vinculante deverá ser publicada em seção especial do Diário da Justiça e do Diário Oficial da União no prazo máximo de 10 (dez) dias após a sessão plenária em que foi proferida, e apenas após essa publicação é que a súmula terá efeito vinculante.
Os Ministros poderão, entretanto, pelo voto da maioria qualificada de 2/3 (dois terços) deles, tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse público, modular os efeitos da súmula vinculante decidindo que ela só tenha eficácia a partir de outro momento. Outrossim, poderão os Ministros, pelo mesmo quórum, decidir que parte da súmula não tenha efeito vinculante.
O artigo 6º da Lei ainda dispõe que "a proposta de edição, revisão ou cancelamento de enunciado de súmula vinculante não autoriza a suspensão dos processos em que se discuta a mesma questão".
O ato administrativo estará sujeito a anulação e a decisão judicial à cassação caso contrarie o enunciado da súmula vinculante, negar-lhe vigência ou lhe aplique incorretamente, devendo o interessado interpor reclamação perante o Supremo Tribunal Federal para essa finalidade.
Em relação ao ato administrativo em particular, o artigo 7º, § 1º, prevê que "contra omissão ou ato da administração pública, o uso da reclamação só será admitido após esgotamento das vias administrativas".