A Lei Complementar n.º 811, de 28/07/2009, de iniciativa do Poder Executivo do Distrito Federal, deixou consignado em seus artigos 13 e 14:
Art. 13. Ficam remidos, independentemente de requerimento dos interessados, os débito tributários ou não, constituídos ou não, inscritos ou não em dívida ativa, ajuizados ou não, de responsabilidade das entidades de administração desportiva de esportes olímpicos (federação ou similar), bem como (...).
Art. 14. Ficam anistiadas, independentemente de requerimento dos interessados, as penalidades de natureza pecuniária ou não, constituídas ou não, inscritas ou não em dívida ativa, ajuizadas ou não, de responsabilidade das entidades de administração desportiva de esportes olímpicos (federação ou similar) no âmbito do Distrito Federal (...) (destacou-se).
Com base nesses dispositivos legais algumas comissões de tomadas de contas especiais no âmbito do Distrito Federal têm manifestado o entendimento de que os procedimentos instaurados por omissão no dever de prestar contas ou irregularidades havidas nessa prestação devem ser encerrados, por perda de objeto, haja vista a remissão genérica oferecida.
Tal compreensão parte da premissa de que a remissão do artigo 13 da Lei Complementar referenciada estaria a perdoar o ressarcimento de valores cuja aplicação eventualmente não tenha sido comprovada por entidades beneficiadas por repasses de recursos públicos, mediante convênio. O mesmo estaria a ocorrer em relação às sanções administrativas aplicadas em razão do inadimplemento.
Ao nosso sentir, os dispositivos referenciados são inaplicáveis à espécie. Tanto no que diz respeito ao instituto da remissão quanto ao da anistia. A citada norma [01] trata da reabertura de prazos para adesão ao Terceiro Programa de Recuperação de Créditos Tributários e Não Tributários do Distrito Federal- REFAZ III instituído na forma da Lei Complementar nº 781/2008.
Como se verifica, muito embora o art. 13, da Lei Complementar n.º 811/2009 tenha se equivocado na flexão do verbo remitir, derivado do substantivo remissão, utilizando a expressão remidos [02] derivada do substantivo remição, ao invés de remitidos; não é adequada uma interpretação puramente gramatical de sua letra, no intuito de afastar o dispositivo, porquanto, evidentemente, trata-se de erro de natureza meramente formal.
De fato, a norma pretendeu, imediatamente, reportar-se ao instituto da remissão de natureza tributária, ao amparo do §6º, art. 150 da Constituição Federal, c/c o inciso I, art. 131 da Lei Orgânica do Distrito Federal, a saber:
CF
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
(...)
§ 6.º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g. (destacou-se).
LODF
Art. 18. É vedado ao Distrito Federal:
(...)
IV – doar bens imóveis de seu patrimônio ou constituir sobre eles ônus real, bem como conceder isenções fiscais ou remissões de dívidas, sem expressa autorização da Câmara Legislativa, sob pena de nulidade do ato. (destacou-se).
(...)
Art. 131. As isenções, anistias, remissões, benefícios e incentivos fiscais que envolvam matéria tributária e previdenciária, inclusive as que sejam objeto de convênios celebrados entre o Distrito Federal e a União, Estados e Municípios, observarão o seguinte:
I – só poderão ser concedidos ou revogados por meio de lei específica, aprovada por dois terços dos membros da Câmara Legislativa, obedecidos os limites de prazo e valor; (destacou-se).
Mas não só isso, pois o artigo 13 da Lei Complementar n.º 811/2009, atento à diretriz da Lei Complementar n.º 781/2008 [03], não se ateve unicamente aos débitos de natureza tributária, geradores de receita derivada para o Estado. Estendeu a remissão também aos débitos de natureza não tributária. Nesse particular, evidentemente, não o fez sob o manto da norma tributária, mas ao amparo da lei civil e sob o afluxo preponderante do direito administrativo, erigindo circunstância que transcende os contornos da remissão de natureza tributária.
Sabe-se que, em sua acepção original, a remissão é instituto de natureza civil, prevista no art. 385 e ss do Código Civil Brasileiro, como um modo de liberação graciosa da dívida pelo credor. Trata-se de uma particular espécie de renúncia em que o credor, unilateralmente [04], perdoa total ou parcialmente a obrigação do devedor. Os demais ramos do direito retiram desse conceito originário a derivação adequada que particulariza o instituto em cada contexto jurídico [05].
Ambos os institutos - a remissão de natureza tributária e a remissão de natureza não tributária - são estudados, como se disse, sob a ótica e as diretrizes particulares de ramos distintos do direito. Portanto, o que lhes afasta são as peculiares normas de aplicação prática, próprias da autonomia principiológica de cada disciplina jurídica.
Ao contrário, o que lhes aproxima é a identidade da natureza jurídica que os aporta, porquanto, como se disse, a remissão, seja ela de natureza tributária ou não-tributária, implica a liberação graciosa de uma dívida, o perdão.
Longe de intencionar invadir os meandros que, necessariamente, levariam à aprofundada análise da constitucionalidade dos artigos 13 e 14 da Lei Complementar n.º 811/2009, há de se registrar que o Projeto de Lei Complementar n.º 129/2009 (de iniciativa do Poder Executivo), o qual deu origem à citada norma, mesmo não tendo sido objeto de emenda parlamentar na específica medida da indulgência lançada em relação às entidades de administração desportiva de esportes olímpico (federação ou similar), foi especialmente omisso no que tange à motivação dessa escolha administrativa pelo Poder Executivo.
À época, o então Governador do Distrito Federal apresentou à Casa Legislativa a Exposição de Motivos n.º 91/2009-GAB/SEF [06], firmada pelo então Secretário de Estado de Fazenda. O citado documento, não obstante tenha mostrado preocupação em motivar pontualmente todas as demais medidas consignadas no Projeto de Lei Complementar, nada justificou acerca da particular remissão/anistia concedida às entidades beneficiadas nos artigos 13 e 14 da Lei Complementar n.º 811/2009; o que, além de dificultar a avaliação acerca de sua legitimidade sob o ponto de vista do interesse público, obsta uma análise sob a ótica da mens legislatoris [07].
E registre-se, do acervo disponível no sítio eletrônico da Câmara Legislativa do Distrito Federal, além de não constar qualquer referência à motivação da medida graciosa pretendida [08] pelos artigos 13 e 14 da Lei Complementar n.º 811/2009, também não há notícia específica acerca do atendimento do disposto no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal [09], limitando-se genericamente a consignar por meio da Exposição de Motivos n.º 91/2009-GAB/SEF:
"Por fim, informo que o eventual impacto orçamentário-financeiro provocado pelo presente anteprojeto de lei complementar será posteriormente encaminhado à Câmara Legislativa do Distrito Federal, bem como as necessárias adequações face à Lei Orçamentária Anual e à Lei de Responsabilidade Fiscal"
O art. 14 da LRF exige:
Art. 14.A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
§ 2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso. (destacou-se).
Além disso, a remissão, nos moldes em que foi tratada no art. 13, da Lei Complementar n.º 781/2008 [10] e semelhantemente à forma como ficou consignada no art. 13, da Lei Complementar n.º 811/2009 foi declarada inconstitucional pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, por violação aos princípios da isonomia, da legalidade, da moralidade, e do interesse público [11]. Mas esses não são exatamente os contornos que se pretende impingir neste trabalho.
De toda sorte, do contexto em que está inserta a norma e da natureza jurídica dos institutos suscitados é perfeitamente possível produzir uma interpretação que melhor se amolde, não à mens legislatoris, mas à mens legis [12] e que seja teleológica e constitucionalmente pertinente e adequada.
As referidas normas incidem, ora diretamente sobre débitos gerados pela coatividade dos tributos [13] de competência do Distrito Federal, aplicando-se a remissão desses débitos com fundamento em expressa previsão constitucional; ora sobre débitos não-tributários os quais, não obstante estejam habitualmente alicerçados na chamada supremacia geral do Estado [14], onde repousa o chamado poder de polícia [15], também podem encontrar fundamento em uma relação especial de sujeição, a denominada supremacia especial, por meio da qual se reconhece a existência de relações específicas intercorrendo entre o Estado e um círculo de pessoas que nelas se inserem, de maneira a compor situação jurídica muito diversa da que atina à generalidade das pessoas, e que demandam poderes específicos, exercitáveis, dentro de certos limites, pela própria Administração [16].
Na hipótese da remissão de natureza tributária, a obviedade de sua interpretação não exige maior esforço exegético, porquanto, em tese, aplicável a todos os débitos de mesma natureza (impostos, taxas [17], contribuições de melhoria, contribuição para custeio do serviço de iluminação pública, etc) [18] devidos pelas entidades de administração desportiva de esportes olímpicos, nos termos do art. 13, da Lei Complementar n.º 811/2009.
No que tange à remissão de natureza não-tributária, relativamente aos débitos fundados no poder de polícia do Estado (supremacia geral), também não há dúvidas quanto a sua aplicação. Portanto, a Lei Complementar n.º 811/2009 pretendeu remitir os débitos decorrentes de sanções pecuniárias eventualmente aplicadas pelo poder público com fundamento no poder de polícia, nelas incluídas as multas administrativas e as "fiscais". Se constitucional ou não a remissão: com a palavra o Poder Judiciário.
A questão se torna um pouco mais intrincada quando se está a tratar da remissão de natureza não-tributária incidente sobre débitos que tem origem em uma relação especial de sujeição, ou seja, quando não encontram fundamento imediato na Constituição Federal, tampouco na atuação estatal em face de limitações administrativas à liberdade ou à propriedade (poder de polícia).
Nesse contexto estão inseridos, por exemplo, os débitos decorrentes da cobrança de preços públicos [19], cuja natureza contratual implica sujeição especial de tantos quantos desejem utilizar e consumir serviço ou produto, de natureza comercial ou industrial, que o Estado fornece, ou que desejem adquirir direito de propriedade ou de uso e gozo de bem público dominial.
À vista dessa última afirmação há de se indagar se, como pretende a Comissão Tomadora, é possível aplicar a regra do art. 13, da Lei Complementar n.º 811/2009 para afastar débitos gerados em razão de irregularidades detectadas por força de repasses legitimados por ajustes, que, por sua especial natureza, exijam a apresentação de prestação de contas, como é o caso dos presentes autos.
Não há dúvida de que nessa hipótese há um liame de supremacia especial entre o Estado e a entidade de natureza privada beneficiada. E esse liame existe ainda que, como no presente caso, não se tenha materializado ato formal de ajuste [20]. A transferência de recursos encontra fundamento no art. 254, caput e inciso V da Lei Orgânica do Distrito Federal, c/c art. 116, da Lei n.º 8.666/93, uma vez que, em tese, está caracterizado o interesse recíproco na realização da atividade.
.Nesse caso, não há exatamente uma apropriação dos recursos transferidos à entidade beneficiada, mas sua utilização para execução de atividades de interesse público, permanecendo, a sua regular aplicação, sob a vigilância estatal. Não há alteração da natureza jurídica dos recursos repassados, que se quedam públicos.
Não foi por outro motivo que a Constituição Federal atribuiu ao controle externo a competência de julgar as contas demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público (art. 71, II, CF). Não foi por outra razão também que a Lei Orgânica do Distrito Federal lhe incumbiu de fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pelo Distrito Federal mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres.
Por essa razão, a hipótese, ao passo em que se aproxima da remissão de natureza não-tributária incidente sobre débitos que tem origem em uma relação especial de sujeição; nesse aspecto, há algo que, tornando-a ainda mais singular, acaba por afastá-la da remissão descrita no art. 13, da Lei Complementar n.º 811/2009. Trata-se do dever constitucional de prestar contas, ao qual, conforme art. 70, parágrafo único da Constituição Federal [21], está obrigada toda e qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize dinheiros, bens e valores públicos.
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária (destacou-se).
Tal obrigação encerra um dever fundamental correlativo a direito [22], na medida em que implica imediata conectividade a um direito fundamental, na hipótese, aquele apoiado no princípio da prestação de contas [23].
Sob esse aspecto é importante pontuar que a maior parte dos direitos fundamentais assume a forma de princípios e que, com ainda mais freqüência, o caráter principiológico das normas de direitos fundamentais é: "(...) sublinhado de maneira menos direta" [24]. Entretanto, a importância de qualificá-los como fundamentais consiste justamente no fato de que eles possuem um regime jurídico de proteção especial outorgado pela própria Constituição [25]. A inalienabilidade e a indisponibilidade integram esse regime.
Ao se pretender encerrar um procedimento de tomada de contas especial, alegando perda de objeto, por incidência dos artigos 13 e 14, da Lei Complementar n.º 811/2009, infirmar-se, pela via transversa, o princípio da prestação de contas e, portanto, um direito fundamental do cidadão, abrindo mão daquilo que o regime jurídico constitucional não autoriza renunciar. Não é dado ao legislador ordinário, tampouco às Comissões Tomadoras embaraçar o exercício desse direito ínsito à República.
Portanto, à lei não pode ser dada interpretação que implique o reconhecimento da legitimidade desse raciocínio, sob pena de confrontar o princípio da prestação de contas e, por via de conseqüência, estorvar a atuação dos órgãos de controle, notadamente quando a pretensa lei saneadora acode somente após a detecção da irregularidade.
.E não se alegue que a ação de prestação de contas encerra-se com a apresentação de documentos diversos pela entidade beneficiada. O nome que se dá às coisas, obviamente, não tem o condão de alterar-lhe a natureza. Assim, o fato de um conjunto de documentos ter sido denominado prestação de contas, não o torna, necessariamente, apto a demonstrar a utilização regular dos recursos públicos transferidos. Prestar contas para, apenas formalmente, satisfazer dispositivo legal, sem, de fato, comprovar a adequada aplicação dos dinheiros públicos e passando ao largo das exigências contratuais e legais, é, sem dúvidas, o mesmo que não prestá-las.. Afinal, o art. 93 do vetusto, mas ainda vigente, Decreto-Lei n.º 200/67 assevera:
Quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes
Especificamente em relação à possibilidade de incidência da anistia prevista no art. 14 da Lei Complementar n.º 811/2009, é importante ressaltar que os débitos que eventualmente venham a ser liquidados e imputados por força de decisão privativa do Tribunal de Contas do Distrito Federal – e registre-se, ainda não há de se falar em débito liquidado – por certo, se assim o forem, decorrerão de imputação de responsabilidade civil pela prática de ato ilícito, impingindo ao infrator o dever de reparar, na forma do art. 927 do Código Civil, estando tal débito protegido pelo manto da imprescritibilidade constitucional, a teor do art. 37, §5º da Constituição Federal e também amparado pelo princípio da indisponibilidade.
.Ainda que, por hipótese, se admitisse a possibilidade de aplicação de anistia a incidir sobre o potencial ato ilícito praticado, isso implicaria o reconhecimento estatal da prática do ato, algo que não ocorrerá antes da apreciação em julgamento pela Corte de Contas do Distrito Federal. Entretanto, ainda assim, é juridicamente impossível essa incidência. Primeiro porque o potencial débito decorrente dessa especial relação estatal não tem natureza de sanção [26]. É conseqüência lógica e cronológica do ato ilícito praticado. Não é plus. É mera restituição.
Eventual sanção aplicada pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal em razão da prática do ato ilícito, ao nosso sentir, também não está na linha de desdobramento da pretensa anistia, na medida em que, da mesma forma, desbordaria de sua função legal. Além disso, admitir-se a hipótese, obliquamente, implicaria afronta ao princípio da isonomia, já que, com a interpretação que se pretende empreender, da irregularidade estaria perdoada apenas a entidade beneficiada; mas não, obviamente, os agentes públicos que deram causa ao repasse inquinado [27]. E isso é prova de que esses débitos têm natureza diversa daquela admitida pela remissão e pela anistia de que trata a Lei Complementar n.º 811/2009.
Segundo, porque o ilícito que se pretende perdoar, qualificado pela omissão ou pela irregularidade na prestação de contas é insuscetível desse perdão estatal, uma vez que, como já se disse, implica burla, pela via legislativa ordinária, sem qualquer critério e genericamente, do próprio princípio da prestação de contas. O que equivale à disponibilidade indiscriminada daquilo que ao Estado só é dado curar, qual seja o patrimônio público, transferido sob a forma de repasses a entidades privadas, com vistas ao alcance da finalidade pública a ser aferida também à luz da legalidade e da moralidade administrativa, mediante prestação de contas.
Se os documentos apresentados pela entidade beneficiada não são capazes de comprovar os gastos que ela alega ter realizado, em quantidade, qualidade e finalidade, então, deve ela ser instada a restituir os valores recebidos na proporção exata dessa impossibilidade, sob pena locupletamento indébito; sancionando-se, na forma da lei, os agentes públicos e privados que eventualmente tenham concorrido para as irregularidades desveladas.
O perdão dessas pendências pelo Estado opera como verdadeiro estímulo à inadimplência e, no caso específico, não revela proteção e incentivo a manifestações desportivas, na forma do inciso V, art. 254, da Lei Orgânica do Distrito Federal. Ao contrário, fixa chancela estatal para irregularidades formais e materiais e afronta aos princípios da administração pública, consagrados no art. 37 da Constituição Federal e no art. 19 da Lei Orgânica do Distrito Federal. Portanto, esse não pode o sentido da lei, tampouco, se coubesse avaliar, a vontade lícita do legislador.
Dessa forma, entende-se que aos artigos 13 e 14 da Lei Complementar n.º 811/2009 deve ser dada interpretação conforme, para excluir do rol de benefícios os atos ilícitos e débitos de natureza não-tributária e não decorrentes da aplicação do poder de polícia do Estado e que impliquem, por sua própria natureza, vinculação necessária ao princípio da prestar contas.
As circunstâncias especialíssimas aqui referidas impõem uma natureza diferenciada à relação da qual decorre o dever de prestar contas. Tanto essa relação, quanto os débitos que dela decorrem recebem proteção especial do ordenamento jurídico constitucional. A ponderação necessária, que se dá à luz dos princípios constitucionais que a guarnecem (princípio da prestação de contas e princípio republicano), não autoriza o perdão estatal que as Comissões Tomadoras pretendem empreender, mediante interpretação dos artigos 13 e 14 da Lei Complementar n.º 811/2009.