Instituições e "accountability" na teoria democrática contemporânea

Introdução

Inegavelmente, o conceito de democracia é um dos temas mais discutidos pela teoria política clássica e contemporânea. De forma geral, enquanto que a doutrina clássica lançou as bases normativas desse termo, as abordagens positivas concentraram esforços analíticos no sentido de estimar quais são os fatores que influenciam a origem e a permanência de um determinado arranjo institucional democrático. Em termos metodológicos, isso quer dizer que o arranjo institucional é tratado como variável dependente. Podem ser incluídos aqui os trabalhos sobre transição de regimes em que o foco da análise se concentra em identificar os elementos que importam para explicar as ondas de democratização, sejam eles mais estruturais ou agenciais, assim como identificaram Mahoney e Snyder (1999).

Invertendo o lado da variável na equação, grande parte da pesquisa empírica comparada procura estimar o efeito dos diferentes desenhos institucionais sobre outras variáveis (desenvolvimento econômico, níveis de corrupção, probabilidade de colapso do regime, etc). Nessa linhagem, como bem apontou Amorim Neto (2006), é possível destacar os estudos sobre a relação entre sistema de governo e a sobrevivência de regimes democráticos (Cheibub, Prezeworski e Saiegh, 2004). De acordo com Haggard e McCubins (2003), "a generation of work has shown that institutions affect various political outcomes" (Haggard e McCubins, 2001, p.01). Ou, mais especificamente, como assinalou Melo (2007), muitos trabalhos se preocupam em mensurar o efeito do "desenho institucional e seus impactos sobre dimensões relevantes das democracias contemporâneas" (Melo, 2007, p.01). Aqui o arranjo institucional é operacionalizado como variável independente. O fato é que não se pode negar o peso da dimensão institucional nas explicações sobre o funcionamento dos regimes democráticos. Gradativamente, os especialistas começaram a incorporar em seus modelos analíticos fatores institucionais que, em menor ou maior grau, constituem as variáveis explicativas. Nesse sentido, esse paper discute algumas questões seminais que norteiam o debate especializado sobre o funcionamento das democracias contemporâneas a partir de dois principais pontos: instituições e accountability.

Para tanto, o artigo está divido da seguinte forma: inicialmente faz-se uma breve revisão da literatura que trata da relação entre a teoria da democracia e a teoria da escolha social, concedendo especial atenção aos efeitos da ciclicidade e da regra da maioria sobre o processo de tomada de decisão. Na seqüência, busca-se consolidar o escopo teórico da análise a partir de noções básicas da teoria do principal-agente vis-à-vis sua relação com o desenho institucional e accountability. Além disso, discute-se a associação entre a separação de poderes e a responsabilização democrática. Na terceira parte, o foco repousa sobre a representação e seus desvios. Na última seção apresenta-se as principais conclusões do presente trabalho.

1.A crítica de Riker

A Teoria da Escolha Social (Social Choice Theory) se preocupa fundamentalmente com a forma pela qual as preferências individuais são agregadas em escolhas coletivas. Nas palavras de Riker (1982), "social choice theory is about the way the tastes, preferences, or values of individual persons are amalgamated and summarized into the choice of a collective group or society" (Riker, 1982, p. 01). Com efeito, durante muito tempo se acreditou que decisões coletivas poderiam ser tomadas a partir da simples agregação de demandas particulares. Tanto a idéia de "bem comum" como o conceito de "vontade geral" que nutriram fortemente a doutrina clássica de democracia partem do pressuposto de que a agregação de interesses individuais pode produzir decisões coletivamente partilhadas.

É justamente contra esse pressuposto que não só Riker (1982) como também outros especialistas vão erigir suas críticas. Por exemplo, Dahl (1961) argumenta que "analysis of individual preferences cannot fully explain collective decisions, for in addition we need to understand the mechanisms by wich individual decisions are aggregated and combined into collective decisions" (CF Immergut, 1998). De acordo com Immergut (1988), as diferentes tradições do neo-institucionalismo também rejeitam que interesses individuais podem ser eficientemente agregados e que decisões políticas possam ser baseadas no amálgama de demandas particulares. No original,

"Human interests are so complex, that to speak of summing or aggregating them is merely applying a metaphor to a complicated process. Mechanisms for aggregating interests do not sum but in fact reshape interests – by developing new ideas through discussions and getting some persons to redefine their preferences, by selecting out some interests at the expense of others, or by reducing a multifaceted set of issues to two alternatives that can be voted on"(Immergut, 1998, p. 11).

Tecnicamente, foi a partir do paradoxo de Condorcet, mais contemporaneamente formalizado sob o teorema da impossibilidade de Arrow (1951) que o problema da agregação de preferências se tornou proeminente no debate especializado. De acordo com Riker (1982),

"In an election with three or more alternatives and three or more voters, it may happen that when the alternatives are placed against each other in a series of pairs comparisons, no alternative emerges victorious over each of the others: voting fails to produce a clear cut winner" (Riker, 1982, p. 2).

Ou seja, isso quer dizer que a agregação de preferências individuais racionais pode levar, via regra da maioria, a escolhas coletivas incoerentes. Em especial, é a partir de Riker (1982) que a relação entre a teoria democrática a teoria da Escolha Social é sistematicamente analisada. Operacionalmente, o elo entre as duas teorias repousa sobre o ato de votar – processo de tomada de decisão via votação que é considerado por Riker (1982) o principal componente do sistema democrático. Em suas palavras, "all democratic ideas are focused on the mechanism of voting" (Riker, 1982, p. 5). É justamente esse componente que torna possível estudar a relação entre democratic means e democratic ends.

É nesse sentido que a crítica de Riker (1982) se dirige a um dos pilares da teoria democrática clássica. Não há mais espaço para a idéia de "governo do povo" na medida em que aos cidadãos cabe, sobretudo, selecionar o governo, via eleições competitivas, e não governar. Para ele, "the kind of democracy that thus survives is not, however, popular rule, but rather an intermittent, sometimes random, ever perverse, popular veto" (Riker, 1982, p. 244). Em síntese, Riker enfatiza, por um lado, que a manipulação dos mecanismos decisórios afeta os resultados das escolhas. Por outro, aponta as patologias da racionalidade coletiva, demonstrando que um conjunto de indivíduos racionais pode chegar a decisões coletivas incoerentes. A conclusão é de o governo do povo não passa de uma quimera, uma impossibilidade lógica.

1.1 A contra-argumentação de McGann: ciclicidade e deliberação

Uma importante conclusão de Riker (1982) é de que a vontade geral não pode ser revelada através da regra da maioria. Logo, se não é possível determinar a vontade do povo, é tecnicamente impossível fazer com que o governo aja no sentido de contemplar os interesses individuais dos cidadãos via política pública. Anthony McGann (2006) rejeita essas implicações em relação aos efeitos da ciclicidade sobre a democracia. Para ele, "cycling is simply the situation where parties or legislators can combine in a variety of different ways to form a majority coalition" (McGann, 2006, p.3). Ou como definiu Miller (1983), cycling is a normal, indeed beneficial, part of democracy as we know it (CF in McGann, 2006, p.3). McGann argumenta que ao se considerar a ciclicidade como a presença de uma alternativa ganhandora então:

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"We can provide a meaningful justification of democracy without denying the results of social choice; we can reconcile majority rule with minority protection; and we can provide a concept of social reason appropriate for a plural society" (McGann, 2006, p.3).

Ainda, McGann defende que"cycling does not undermine the case for majority rule and a nonminimal conception of democracy. Rather, cycling is an essential to the working of democratic decision making (McGann, 2006, p.04). Além disso, ele afirma que as conclusões de Riker a respeito dos resultados da escolha social são questionáveis. McGann concorda que dada a ciclicidade das preferências, não existe um método de agregação razoável que informe uma opção sempre vencedora. Todavia, isso não é motivo para julgar a regra majoritária como arbitrária. Para ele, majority rule is the only decision rule that is procedurally fair in terms of treating all voters and alternatives equally (McGaan, 2006, p.84).

McGann afirma que as bases lógicas da literatura sobre democracia deliberativa é problemática, logo, suas conclusões tendem a ser necessariamente inconsistentes, principalmente a noção de "ideal speech situation" de Habermans. Procedimentos democráticos devem ser compreendidos como regras que estruturam a deliberação e não como funções de escolha social que transformam demandas particulares em escolhas coletivas. Ele critica a idéia de unforced consensus como algo que não pode existir na política mesmo como uma possibilidade lógica. Também contesta os efeitos da deliberação. Para McGann (2006) se atribui muitos efeitos à deliberação sem que ela necessariamente produza tais resultados.

1.1.1.Porque a regra majoritária seria desejável afinal?

Inegavelmente, as eleições constituem um elemento central de qualquer sistema de governo representativo. Para Schumpeter (1942), a função essencial das eleições é selecionar os ocupantes dos cargos eletivos. Mais recentemente, Powell (2005) argumentou que "democracy is identified by the institutional features of universal adult suffrage, free and competitive elections to choose policy makers, multiple information sources, multiple political parties, and civil and political rights (Powell, 2005, p.62). Para ele, o processo eleitoral pode ser considerado como um momento distinto para penalizar ou premiar os governantes eleitos. Em suas palavras, "the minimal veto on incumbents is the essence of elections as instruments of control" (Powell, 2000, p.11). Ou seja, a capacidade dos eleitores de responsabilizarem seus representantes, reconduzindo os bons incumbents enquanto que os ineficientes seriam afastados.

Como bem apontou Melo (2007), o potencial de responsabilização varia amplamente em função dos arranjos institucionais - ou, mais acertadamente, do desenho constitucional de um país (Melo, 2007, p.13). Em relação aos desenhos majoritários, alguns analistas argumentam que a sua adoção tende a reduzir o número de partidos e a aumentar a distorção de representatividade (Melo, 2004). De acordo com Powell (2000), sistemas majoritários tendem a produzir governos mais estáveis e responsivos. Além disso, é comumente argumentado que o sistema majoritário perde em representatividade, mas ele ganha em eficiência decisório. Ou seja, existe um tradeoff inerente a cada opção de desenho institucional. O quadro abaixo ilustra diferentes características dos sistemas majoritário e proporcional em perspectiva comparada.

Quadro 01 - Tradeoff do desenho institucional

De acordo com Melo (2007), a literatura especializada em ciência política comparada tem superestimado a dimensão da accountability vertical como um proxy da qualidade democrática, criando inclusive um viés. Para ele, essa tendência se manifesta quando os analistas utilizam o conceito estreito de responsabilização para avaliar a qualidade da governança em países que exibem um desenho institucional proporcional.

Tecnicamente, é através da utilização dos modelos de veto players (VP) que muitos estudos apontam a superioridade, no que diz respeito à eficiência decisória e à responsabilização democrática, dos desenhos majoritários em relação aos de corte consociativo/proporcional. Isso porque o número de VP é negativamente correlacionado com a "decisividade" do governo e positivamente associado à sua "resolutividade" (Cox e McCubbins, 2001). Esquematicamente, o desenho constitucional influencia a separação de poderes (separation of powers) e a separação de objetivos (separation of purpose). Essas duas dimensões, quando combinadas às regras eleitorais, influenciam o número de atores com poder de veto. Em especial, a engenharia constitucional adotada por um determinado país vai regular os referidos tradeoffs.

De acordo com Cox e McCubbins (2001), "decisiveness is the ability of a state to enact and implement policy change. Resoluteness is the ability of a state to commit to maintaining a given policy" (Cox e McCubbins, 2001, p.26/27). O número efetivo de atores com poder de veto (NEVP) vai influenciar fortemente a forma pela qual o sistema vai resolver esse tradeoff. Isso porque quanto maior é o NEVP, maior serão os custos de transação, dificultando a mudança (menor decisividade, porém, maior resolutividade). O inverso também é verdadeiro, um sistema mais resoluto deve ser menos capaz de produzir decisões, e, dessa forma, ser menos decisivo, como bem lembrou Melo (2007). A figura a seguir ilustra essa relação.

Figura 01 - Tradeoff entre Deciviveness e Resoluteness

No limite, a maximização de decisividade, ilustrado pelo ponto (B) na figura acima, pode levar à instabilidade das políticas. No outro oposto, a otimização da resolutividade pode levar à paralisia decisória. O segundo tradeoff apontado por Cox e McCubbins (2001) diz respeito à orientação pública ou privada das políticas públicas. Para eles, quanto maior for o número efetivo de atores com poder de veto, tanto mais orientada privadamente será a política. O contrário também é verdade, ou seja, quanto menor for o NEVP, maior é a probabilidade da política "improve allocative efficiency, and promote the general welfare" (Cox e McCubbins, 2001, p.28). Em síntese, o desenho institucional importa fortemente para explicar características relevantes do funcionamento das democracias contemporâneas ^[01].

2.O problema geral da accountability como problema de delegação: Moreno et al e McCubbins/Cox

De acordo com Lupia (2001), a delegação ocorre quando alguém invoca outros para agir em seu nome. Tecnicamente, uma das principais motivações da delegação é a ampliação do espectro de questões que podem ser enfrentadas pelo mesmo indivíduo (principal). De acordo com Melo (2007), "O conhecimento sobre os efeitos de arranjos institucionais distintos sobre a capacidade dos cidadãos de punir ou premiar ampliou-se consideravelmente a partir de contribuições informadas por modelos principal-agente" (Melo, 2007, p.01). Enquanto os eleitores são o principal, os representantes são tratados como os agentes. Com efeito, a democracia representativa é permeada por "chains of delegation", para usar a expressão de Strom (2003). De acordo com a terminologia técnica, o principal pode escolher entre delegar ou não, e o agente pode trabalhar ou não (shrink) (Bendor et all 2001). Nessa relação, é comum a ocorrência de custos no exercício da delegação (agency loss). Tecnicamente, o principal (eleitores) vai concentrar esforços no sentido de minimizar problemas de adverse selection e moral hazard. A seleção adversa pode levar o principal a escolher agentes "errados", ou seja, que não possuem as capacidades e/ou interesses desejados pelo principal. O risco moral ocorre quando o agente, uma vez escolhido, tem incentivos para agir contrariamente às demandas do principal.

Como bem apontou Melo (2007), a transposição desse modelo analítico para estimar o efeito de diferentes arranjos institucionais sobre outras variáveis dependentes foi operacionalizada através da idéia de eleições como mecanismo de accountability. A pergunta seminal é como os eleitores (principal) podem manter o agente (representantes) accountable às suas demandas? Parte da literatura especializada defende que o desenho institucional é um fator central para explicar a eficiência pela qual o principal poder influenciar o agente a cooperar com os seus interesses. Isso porque ele vai influenciar não só a separação de poderes (separation of power), mas também a separação de objetivos (separation of purpose). Por exemplo, Strom (2003) argumenta que "the choice and design of a parliamentary system has particularly implications for the forms and severity of political agency problems" (Strom, 2003, p.55). Para Cox e McCuubins (2001), "The primary tools that people retain in order to ensure appropriate behavior on the part of their representatives are two: the power to replace them an election time and the power to set constitutional rules of the political game"(Cox e McCubbins, 2001, p.21). Para eles existem três principais cadeias de delegação:

"1) the sovereign people delegate decision-making power (usually via a written constitution) to a national legislature and executive (…); 2) delegation occurs when the details of the internal organization legislature and executive are settled (…); 3) the legislature and the executive delegate to various bureaus and agencies to execute the laws" (Cox e McCubbins, 2001, p.21/22)

Moreno, Crisp e Shugart (2000) alertam que sistemas presidencialistas naturalmente produzem múltiplos agentes (presidente e congressistas se unicameral, se bicameral esses dois mais o senado). No outro oposto, sistemas parlamentaristas podem ser melhor compreendidos como uma cadeia de relações hierárquicas em que cada principal possui apenas um agente. Mais uma vez, a variável chave para explicar essas diferenças é o desenho constitucional. Esquematicamente, o desenho constitucional (DC) define as regras eleitorais (RE) que por sua vez estabelece o tipo de delegação que será produzida e, esta, influencia diretamente a efetividade da accountability. Moreno, Crisp e Shugart (2000) apontam dois mecanismos que podem ser utilizados para evitar que os agentes (políticos eleitos) não oprimam o principal (eleitorado). São eles: 1) nested hierarchies (típico de sistemas parlamentaristas) e 2) Horizontal Exchange (comum em sistemas presidencialistas).

Em particular, Moreno, Crisp e Shugart (2000) defendem que sistemas presidencialistas utilizam uma mistura de accountability vertical + horizontal exchange, concentrando esforços analíticos sobre a relação dessas duas dimensões. Moreno, Crisp e Shugart (2000) argumentam que a natureza da relação de accountability vertical entre eleitores e políticos é um fator decisivo para explicar o funcionamento de mecanismos de horizontal exchange. A variável explicativa repousa sobre o tipo de conexão entre o principal e o agente. Essa relação de accountability vertical entre o Executivo e a maioria parlamentar produz partidos mais programáticos e disciplinados. Em sistemas presidencialistas, a conexão é direta, via eleições presidenciais. Moreno, Crisp e Shugart (2000) enumeram algumas condições para que o sistema de horizontal exchange seja eficiente. São elas: 1) separation of origin and survival; 2) overlapping functions; 3) Countervailing ambitions. Esses elementos, quando considerados em conjunto, dependem do sistema de delegação que por sua vez é moldado pelo tipo de desenho constitucional.

2.1 As pré-condições institucionais para uma accountability efetiva em Powell e Arato

Powell (2005) afirma que "in a democracy responsiveness cannot depend solely on the good will of policy makers. Responsiveness implies that institutionalized arrangements, and above all elections, reliably connect citizens to those who make policy in their name" (Powell, 2005, p.63). Ou seja, é necessário estabelecer mecanismos institucionais que conectem os eleitores aos seus representantes, conferindo aos primeiros a possibilidade de avaliar o desempenho desses últimos. Canonicamente, as eleições são consideradas o principal mecanismo de responsabilização dos governantes pelos eleitores. A figura abaixo ilustra o encadeamento desses elos.

Figura 02 - Modelo de Powell (2005)

De acordo com a literatura especializada, existem dois principais temas relacionados à eficiência dessas cadeias. O primeiro deles refere-se ao debate sobre desenhos majoritários versus proporcionais. Segundo Powell (2005),

"The majoritan goal is directly to convert citizens’ expressed voting preferences into governments with exclusive policy-making power. Proportionalists, by contrast, favor institutions that first channel into the legislature the various major configurations of citizen preferences – weight, of course, according to the respective sizes of the groups holding those preferences" (Powell, 2005, p.65).

O segundo diz respeito aos efeitos do presidencialismo e do parlamentarismo sobre a capacidade dos eleitores manterem seus representantes accountable. A despeito dos efeitos dessas duas dicotomias (majoritarismo versus proporcionalismo e presidencialismo versus parlamentarismo) Powell (2000) identifica alguns elementos que facilitam a responsabilização democrática. São eles:

Ou seja, a clareza de responsabilidades é uma condição importante para que as eleições funcionem efetivamente como instrumentos de controle dos representados sobre os representantes. Como ficou evidente ao longo desse trabalho, o desenho constitucional é um fator chave para explicar o maior ou menor grau de clareza de responsabilidades de um determinado regime. Logo, quanto maior a concentração de poder (quanto mais majoritário for o desenho institucional), maior será não só a identificabilidade dos governos futuros como também a clareza de responsabilidades, dessa forma, maior é a capacidade dos eleitores de penalizar ou recompensar o desempenho dos incumbents. Ou seja, há também um tradeoff entre a fragmentação do poder e a clareza de responsabilidades. A figura abaixo ilustra essa relação.

Figura 03 - Tradeoff entre fragmentação do poder e clareza de responsabilidade

No ponto (A), enquanto o regime maximiza clareza de responsabilidades tende a concentrar autoridade. No outro oposto, a excessiva fragmentação do poder, ilustrada pelo ponto (B), implica em redução da capacidade dos eleitores identificarem "quem fez o que". E, como já foi dito, a baixa visibilidade em relação ao comportamento dos representantes influencia negativamente a capacidade dos eleitores utilizarem as eleições como mecanismo de controle, ou seja, como instrumento de accountability.

2.1.2 Separação de poderes e accountability: Ackerman e Samuels

Desde Aristóteles que os especialistas se preocupam em identificar o melhor desenho constitucional. Empiricamente, procura-se estimar em que medida diferentes desenhos institucionais produzem resultados distintos (o pressuposto é de que o arranjo institucional importa fortemente para explicar os political outcomes) e, do ponto de vista normativo, busca-se adotar o melhor desenho institucional. Para Ackerman (2000), o modelo em que o primeiro ministro governa com o apoio do legislativo é o mais adequado para garantir os três princípios básicos da separação de poderes: democracia, profissionalismo e a proteção de direitos fundamentais. Ele demonstra como a separação de poderes, formalmente materializada em presidencialismo, vai influenciar negativamente a capacidade do governo de implementar os referidos princípios.

Ao considerar a dimensão da legitimidade democrática – o autor expõe as desvantagens do presidencialismo em relação ao parlamentarismo. Tecnicamente, ele compara as virtudes e os vícios do presidencialismo e o modelo clássico de Westminster, afirmando que regimes presidencialistas tendem a gerar não só crises de governabilidade, mas também apresentam uma maior probabilidade de degeneração em regimes autoritários. Outra variável que segundo Ackerman (2000) está intimamente ligada ao desenho presidencialista (desde que utilize sistema de reapresentação proporcional) refere-se ao efeito negativo que o número de partidos exerce sobre a estabilidade da coalizão do governo. Um desenho constitucional que combina separação de poderes mais eleições proporcionais produz, ou tem maior probabilidade de produzir, uma série de efeitos negativos sobre os princípios da democracia, do profissionalismo e da defesa de direitos fundamentais. Essa é a essência do argumento de Ackerman (2000).

Samuels (2007), por outro lado, vai desafiar algumas dessas conclusões, conferido especial atenção a quatro questões: 1) em que medida a separação de poderes influencia a decisiveness e resoluteness?; 2) qual é o impacto do cabinet sobre o processo e resultados políticos entre regimes democráticos?; 3) a separação de poderes contribui para crises ou colapso do regime?; 4) de que forma a separação de poderes afeta como nos pensamos a respeito da representação democrática e accountability?

Operacionalmente, Samuels utilizada a distinção proposta por Shugart e Carey (1992) para identificar as principais diferenças entre presidencialismo e parlamentarismo. São elas: 1) separate origin and survival of executive e legislative branches; 2) constitutionally guaranteed executive authority to execute the laws e 3) chief executive control over cabinet. A separação de origem (1) é definida pelo processo de seleção dos representantes dos poderes Executivo e Legislativo. Quando a alocação de cadeiras no legislativo é independente tem-se um sistema presidencial. A separação de sobrevivência é o princípio pelo qual o governo termina. Ao considerar a separação de poderes e seu impacto sobre a decisividade e resolutividade, ele levanta quatro hipóteses, quais sejam: 1) é menos provável que um sistema presidencialista puro altere o Status Quo; 2) o sistema presidencial vai promover menos mudança dentro do policy space; 3) o sistema presidencial vai gastar mais tempo para sair do SQ à Política x; 4) os custos de transação também serão maiores em sistemas presidenciais (side payments).

Além disso, Samuels (2007) procura estimar o efeito da separação de poderes sobre a percepção dos cidadãos em relação aos seus governos (confiança e responsividade). Ele contesta a visão amplamente difundida de que os sistemas presidencialistas são menos decisivos do que os parlamentaristas, dificultando a responsabilização dos representantes pelos representados. Também, considera inadequada a dicotomia entre desenhos majoritários e proporcionais na medida em que a maioria dos países combina elementos comuns aos dois modelos. Samuels rejeita a idéia de que a clareza de responsabilidade é um elemento que facilita que os eleitores mantenham os governantes accountable. Para ele, o foco deve ser sobre "the nature of attribution of political responsability" (Samuels, 2007, p.721). Ou seja, os eleitores devem responsabilizar mais fortemente os representantes eleitos diretamente do que os primeiros ministros (eleição indireta). Para ele, "clarity of responsability can obscure the degree of attribution of responsability, but if voters do not first attribute responsability to an actor then the complexity of the political system is irrelevant for accountability" (Samuels, 2007, p.721). Afirma, por fim, que em determinados contextos a responsabilização é maior em sistemas presidencialistas e semi-presidencialistas do que em regimes parlamentaristas.