Sumário: 1. Introdução; 2. A consolidação das características da máquina administrativa brasileira; 3. Constituição da administração pública e dos serviços sociais no Brasil: a influência do patrimonialismo e da burocracia; 4. A introdução da burocracia na gestão pública brasileira. A 1ª reforma da administração pública e o Estado de bem-estar social; 5. O militarismo e a segunda reforma administrativa; 6. O processo de redemocratização. 7. O gerencialismo e a redefinição do papel do Estado: a experiência da terceira reforma administrativa brasileira; 8. Conclusão.
1. INTRODUÇÃO
Evidencia-se o desenvolvimento da administração pública brasileira sob a influência de diferenciados sistemas administrativos, desde o patrimonialista, passando pelo burocrático e chegando ao mais recente, conhecido como gerencial. Cada qual, e nessa ordem, se associa às contingências políticas e sociais de sua época
A administração pública deve ser compreendida como a interação entre o sistema de gestão adotado pelo governo, e o conjunto de normas, processos, instituições e outras formas de conduta humana, reconhecidas nos Órgãos que funcionalizam os três poderes, e que determinam a forma de se distribuir e se exercer a autoridade política, atendendo aos interesses da coletividade.
Tem-se como um dos grandes desafios da gestão pública moderna o respeito às características próprias de cada um dos Órgãos do poder, bem com o aperfeiçoamento das atividades que cada um deles desenvolve, acompanhada da evolução dos sistemas administrativos destacados.
A intensificação do processo de globalização, apoiado pela mudança de diversos paradigmas, em especial os de ordem política, social e econômica, tem promovido o aumento da democratização na administração pública. Conceitos como o do fomento à participação dos cidadãos nos órgãos de consulta e deliberação legislativa [01]; da colaboração entre o público e o privado através da flexibilização das atividades administrativas do Estado; e da atuação em parceria e em prol da eficiência, têm delimitado a modificação dos princípios da gestão pública contemporânea.
Para tornar possível a introdução desses "novos" conceitos no ordenamento jurídico brasileiro, várias medidas foram sugeridas pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, terceira grande reforma da administração pública brasileira, conduzida pelo Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado, em 1995.
Um dos objetivos destacados pelo documento reformista seria a transferência da responsabilidade estatal pela execução direta de certas atividades, para o setor público não-estatal (formado por entidades privadas que prestam serviços públicos sem fins lucrativos), através da formalização de novos instrumentos normativos, como o contrato de gestão, por exemplo, que, dentre outras características, estabelece a medição do desempenho e a responsabilização dos dirigentes das entidades prestadoras de serviços.
A partir da visão destacada, será analisada a criação de regras capazes de conduzir o fortalecimento dos mecanismos de co-participação da sociedade na prestação de variados tipos de serviços de interesse público, permitindo que seja adicionado o controle social às ações governamentais, propiciando novos rumos na execução das políticas públicas.
2. A CONSOLIDAÇÃO DAS CARACTERÍSTICAS da máquina administrativa BRASILEIRA
Silva (2003, p. 96-97) descreve o Estado como o sujeito que ordena e regulamenta as relações sociais entre os membros de uma determinada população, sobre um determinado território, sendo que a palavra ordenação destaca a idéia de poder soberano e institucionalizado, que se propõe a alcançar uma finalidade que atenda ao interesse comum.
Autores como Paulo Bonavides (2001, p. 66) descrevem que dos vários conceitos que pretensamente estabelecem os elementos configuradores do Estado, o de Duguit é o que melhor os revela. O primeiro conceito dominante é o de ordem formal. Ele se demonstra através do domínio que um grupo mais forte e mais organizado exerce sobre outro grupo. O segundo conceito é o de ordem material. Ele se apresenta por meio da conjugação dos elementos população, povo, nação e território, regidos por um governo formado por membros da elite política, que tendem a ser recrutados junto à classe dominante. Acrescenta-se aos elementos de ordem material o ordenamento jurídico impositivo, que extravasa o aparelho do Estado e recai por toda a sociedade, tornando obrigatório o cumprimento de todas as suas normas.
Os elementos que configuram o Estado Brasileiro, em termos políticos e administrativos, se desenvolveram ao longo de três etapas distintas: a primeira se estende entre o início da operação de conquista do "Novo Mundo", dentro do projeto mercantilista europeu (empreendimento no qual se associaram a Coroa portuguesa e a Igreja Católica no final do século XV), e a chegada da família real fugitiva da invasão expansionista do Império Napoleônico, liderada pelo príncipe regente Dom João VI, no início do século XIX [02]. Neste período atribuiu-se ao país o nominativo "colônia".
A segunda etapa inicia-se com a chegada da família real portuguesa em janeiro de 1808, passa pela declaração da independência em 1822, quando o Brasil conquista sua capacidade de autodeterminação e finalmente adquire a qualificação de Estado, permeia todo o período monárquico avançando sobre a República, proclamada em 1889, até se encerrar com a tomada do poder central por Getúlio Vargas. A terceira etapa inicia-se com a presidência varguista e se estende até o período atual.
A primeira constituição brasileira, a "Constituição Política do Império do Brazil", foi publicada em 25 de março de 1824. A primeira parte o documento se preocupa com a descrição das características da Administração Pública Brasileira. A segunda cita as prerrogativas gerais do Poder Executivo, do Moderador, e dos Poderes Legislativo e Judicial. Depois passa a estabelecer os critérios de elaboração das leis, os critérios para sucessão do Imperador e a definir os Órgãos que comporiam a estrutura do executivo. Ao final, apresenta as disposições gerais, junto às quais define as garantias dos direitos civis e políticos dos cidadãos brasileiros. [03]
O artigo 1º da Constituição declarava que "o Império do Brasil é a associação política de todos os cidadãos brasileiros, que formam uma nação livre e independente que não admite, com quaisquer outros, laço de união ou federação, que se oponha à sua independência". (BRASIL, 2009a).
Após a independência, a herança colonial exploratória faz surgir um conglomerado de estruturas oligárquicas de poder espalhadas pelas províncias que formavam o País, algumas das quais se organizaram como sistemas fechados, baseados em latifúndios improdutivos, na escravidão e na regra senhorial, caracterizada pela administração política de favores aos clientes locais.
A formação política e social da época se desenvolve em torno das características gerais expressadas por cada uma das províncias, sendo que as mais desenvolvidas tomaram rumo centrípeto em direção à Capital, instalada na cidade do Rio de Janeiro. Em cada um dos territórios provincianos existia a figura do presidente, nomeado pelo Imperador. Também eram nomeados pelo Imperador os juízes de direito, delegados, o escalão geral da polícia judiciária e o promotor de justiça.
O estamento social brasileiro no período do Império contava com a presença da família real no topo, a Igreja e a aristocracia oligárquica rural numa faixa central, situados pouco acima dos cidadãos (comerciantes, profissionais liberais, funcionários públicos) e os escravos na base. A principal fonte de recursos da monarquia havia migrado da exploração aurífera para a exploração de insumos agrícolas, sobretudo a cafeicultura.
Todos os atores do estamento referido concorreram em certa medida para a bancarrota da monarquia brasileira: A Igreja, descontente com a interferência real nos assuntos religiosos; a falta de apoio dos aristocratas e das oligarquias, principalmente dos cafeicultores do Oeste Paulista, que desejavam obter maior poder político, em razão de serem os principais contribuintes de impostos; o exército que, apesar de fortalecido após a vitória na Guerra do Paraguai, não possuía grande participação no ditame dos rumos do País; e a classe média nascente, formada por funcionários públicos, profissionais liberais, comerciantes, dentre outros, que estava crescendo nos grandes centros urbanos e desejava mais liberdade e maior participação nos assuntos políticos. Identificando-se com os ideais republicanos, esta classe social passou a apoiar o fim do império, o que acabou ocorrendo em 1889.
Assumindo o poder, os partidários republicanos logo conduziram a promulgação de uma nova Constituição, no dia 24 de fevereiro de 1891, em substituição à redigida no início da monarquia. As províncias de então foram reunidas pelo laço da federação, que lhes preservava certa autonomia, e constituíram a "República dos Estados Unidos do Brasil".
Algumas características da primeira carta constitucional permaneceram na segunda. Relacionam-se à especial atenção conferida à Organização da Administração Pública e seus poderes. Merece atenção as prerrogativas conferidas ao presidente, notadamente as responsabilidades em virtude do cargo. Também foram criadas disposições acerca dos Estados, dos Municípios, e um capítulo próprio para o estabelecimento de direitos conferidos aos cidadãos. Ainda não existiam disposições de ordem social ou econômica.
A nova Constituição fez a opção pelo regime federativo, presidencialista e representativo, seguindo o modelo norte-americano, decorrente da união indissolúvel dos Estados-membros. Também previu certa descentralização dos poderes da União, que repassa aos Estados considerável autonomia na condução de seus interesses administrativos, exercidos na pessoa dos Governadores.
Tem início, no Brasil, a República dos Coronéis [04], situação de hegemonia das oligarquias rurais na política, em que grandes proprietários de terras, sobretudo cafeicultores, utilizavam do poder econômico e das relações sociais para dominar a máquina pública e a política.
Com suporte no coronelismo característico dos Estados da região Sudeste, a que mais se desenvolveu em aspectos sociais, econômicos e políticos, os barões do café da aristocracia rural tornaram-se precursores dos rumos da política brasileira. A preocupação dos coronéis girava em torno da ampliação do poder de mando e influência nas suas regiões de domínio, e o desenvolvimento de uma política baseada no loteamento de cargos políticos.
A política dos coronéis sustentou o que, na República Velha, ficou conhecido como a "República do Café-com-leite", famigerado acordo travado entre Minas Gerais e São Paulo, Estados que refletiam as principais referências oligárquicas e aristocráticas no Brasil. Referida disposição política perdurou até o início da década de 1930, quando os militares reassumiram o poder.
A terceira etapa de desenvolvimento institucional do estado, em que ocorre o início da construção e desenvolvimento das características da política e da administração pública brasileira de forma autônoma, desvencilhada das influências históricas aplicadas pela metrópole portuguesa, tem início após a revolução que alça Getúlio Vargas à Presidência da República dos Estados Unidos do Brasil, no dia 3 de novembro de 1930.
Com enfoque na estruturação da máquina pública iniciada no terceiro período mencionado, passa-se a analisar as características dos sistemas de administração pública patrimonialista, burocrática e gerencial, nessa ordem, sobre o desenvolvimento da administração pública brasileira, bem como a influência exercida sobre a máquina administrativa pelo estado de bem-estar social.
3. Constituição da administração pública e dos serviços sociais no Brasil: a influência do patrimonialismo e da burocracia
Denota-se na formação do Estado brasileiro a ausência da cultura do associativismo que caracterizou, por exemplo, a formação dos Estados Unidos da América, a partir das 13 colônias. O modelo de colonização e exploração oligárquico-exportador fez com que primeiro fosse implementado o Estado, com estrutura e interesses particulares, para somente depois ser gerada a sociedade.
Durante todo o período da colonização não se fala na prestação de serviços públicos, a não ser pelos trabalhos que desenvolvia a Igreja Católica e as associações de imigrantes (Mânica, 2006). O Estado oligárquico dava pouca importância às políticas públicas de caráter social. As Santas Casas de Misericórdia, as irmandades, e alguns grupos sociais voltados para a defesa e promoção de direitos atuavam discretamente.
Durante o Reinado (1822-1889), o governo do "Império do Brazil", definitivamente constituído pelos elementos configuradores do Estado, abordados em capítulo anterior, e durante a 1ª fase da República, o governo da denominada República Velha, se caracterizaram por intervir, planejar e tentar dirigir ao máximo as questões sociais, administrativas e econômicas, de maneira a atender aos interesses particulares dos grupos que o controlavam.
A manifestação do poder preponderantemente exercido em ambas as formas de governo, apresenta-se como o sistema de dominação definida por Max Weber como "patrimonialista". Nesse modelo a máquina administrativa do Estado se constitui e passa a atuar como uma extensão do poder do monarca (ou presidente), que exerce uma administração livre, ausente de estrutura e organização legal, que se encontra permanentemente associada ao titular.
Nesse modelo administrativo os responsáveis pelo poder atuam como se a máquina pública fosse parte do seu patrimônio. Aplicam toda sorte de decisões para prestigiar sua base aliada, loteiam os cargos públicos conferindo aos servidores o status de nobreza real, numa situação que favorece o nepotismo e a corrupção nos Órgãos Públicos, controlados de acordo com as necessidades e vontades do poder soberano. A compreensão do lastro patrimonialista na vida pública brasileira apresenta-se desde a ocupação portuguesa, assumindo feições apropriadas após a instalação da família real no início do século XIX. [05]
Com a profusão das bases comerciais no País (em razão de contingência internacional) e a elite intelectual encorpada, o eixo de exploração das atividades econômicas passa do campo para as cidades. Os conglomerados urbanos passam a representar a extensão do domínio dos senhorios e das oligarquias.
A primeira fase republicana se desenvolve com as amarras típicas da formação social na época. Os direitos políticos, dentre eles o voto, que não era secreto e somente conferia-se aos homens livres que detinham certo nível de renda (voto censitário), associava a formação dos membros do executivo diretamente ao posicionamento social e econômico situados nas mãos da oligarquia coronelista.
Os coronéis mantinham seu poder através do chamado voto de cabresto, em que os eleitores do interior, sob a jurisdição dos primeiros, votavam nos nomes que lhes eram indicados antes das eleições. Os coronéis conduziam o processo eleitoral sem oferecer oportunidades à oposição. Desta forma, angariavam recursos para obras em seus municípios e emprego para os partidários e os correligionários.
Pelas mãos de Prudente de Morais (1894-1898) conduz-se um processo de estreitamento das relações entre a União e os Estados, governados por aristocracias regionais solidamente enraizadas no coronelismo do interior. Campos Sales (1898-1902), dá seqüência ao processo iniciado no Governo anterior, por meio da estratégia que ficou conhecida como "política dos governadores". [06]
A política dos governadores constituiu a base do pacto firmado entre Minas (maior colégio eleitoral, representado pelo governador Silviano Brandão) e São Paulo (maior base econômica do País) para a consolidação da República do Café-com-leite, através da qual políticos mineiros e paulistas passaram a se revezar na condução do cargo máximo da República. Com o acordo, ambos os Estados obtiveram privilégios na manutenção da indústria de exportação de gêneros agrícolas, da destinação de verbas federais para a realização de obras públicas e também na nomeação de correligionários para cargos e empregos públicos federais.
A revolução que alça Getúlio Vargas ao poder Central encerra a fase da República Velha. Inicia-se no Brasil a transição que marca o fim do Estado Oligárquico e o início do Estado Nacional-Desenvolvimentista, com apoio no aproveitamento dos princípios da administração burocrática weberiana.
4. A introdução da burocracia na gestão pública brasileira. A 1ª reforma da administração pública e o Estado de bem-estar social
No governo Getúlio Vargas, inicia-se a estruturação da máquina administrativa brasileira, com a sistematização e a organização dos papéis do Estado em termos econômicos, políticos e sociais. Para tanto, adotou-se como principal referência o modelo burocrático weberiano. Seria necessário investir na mudança das estruturas do federalismo às avessas do café-com-leite, cujo modelo administrativo associava-se nitidamente ao patrimonialismo.
A burocracia é o tipo de administração que se caracteriza pela aplicação de uma série de métodos empenhados na reconfiguração da estrutura organizacional, pública ou privada, sendo eles: o enquadramento de regras oficiais, de normas e padrões para a formalização das relações de domínio em documento escrito, o estabelecimento de funções exercidas continuadamente com a especificação de competências e posicionamento hierárquico, o tratamento impessoal dos destinatários do produto da organização e a criação de departamentos técnicos.
Na gestão da coisa pública, Weber apurou que as dificuldades de desenvolvimento da máquina administrativa poderiam se caracterizar pelos seguintes problemas: disfuncionalidade organizativa, antidemocraticidade dos aparelhos dos partidos e dos Estados, corporativismo e incapacidade técnica dos agentes públicos.
A metodologia burocrática weberiana foi essencial para a modernização da organização administrativa do Estado no início do século XX, por preconizar a importância da ampliação da oferta de serviços públicos de forma racional, pela padronização do planejamento governamental e pelo controle sobre as externalidades produzidas pelo mercado, além do papel especial na luta contra o patrimonialismo.
A era Vargas, como ficou conhecido o primeiro governo de Getúlio, foi composta por duas fases, sendo que a primeira durou entre 1930 e 1937. Neste período foram promulgadas duas Constituições, nos anos 1934 e 1937. A segunda foi responsável por introduzir no Brasil o fascismo do Estado Novo. Citam-se como características comuns a ambas as Constituições, as referências ao desejo de construção do Estado de bem-estar social, providente das necessidades básicas da população brasileira [07]. Com a Constituição de 1934 o Estado brasileiro assume o seu caráter político social, e passa a se aproximar dos cidadãos. Foram inseridos no documento três títulos então inexistentes, tratando sobre a ordem econômica e social, da família, educação e cultura e da segurança nacional.
Os ramos do direito constitucional e administrativo experimentam forte ampliação de seus conteúdos devido ao crescimento da máquina estatal e do campo de incidência da burocracia administrativa. O Estado de bem-estar exige a intervenção crescente da máquina pública no desenvolvimento de diversas atividades nos campos da saúde, educação, assistência e seguridade social, cultura e lazer. O conceito de serviço público amplia-se em virtude da absorção do regime publicístico, por parte do Estado, que passa a realizar atividades antes executadas pelos particulares [08]. A partir da construção de uma máquina administrativa eficiente, o Estado assume o papel de promotor do desenvolvimento econômico e do bem-estar geral.
Foram previstos ao longo da Constituição disposições de cunho social. Citam-se como exemplo o artigo 16, XXVII, que definia a competência privativa da União para legislar sobre "normas de proteção e defesa da saúde". O artigo 125 previa que o Estado iria suprir o dever de educação dos pais para com os filhos, nos seguintes termos: "(...) O Estado não será estranho a esse dever, colaborando, de maneira principal ou subsidiária, para facilitar a sua execução ou suprir as deficiências e lacunas da educação particular". O artigo 128 definia como dever do Estado a contribuição direta ou indireta com o estímulo da arte, da ciência e do ensino, favorecendo a livre iniciativa e a de associações ou pessoas coletivas públicas e particulares, ou fundando instituições específicas.
A partir do Estado Novo desaparece a representação popular via Congresso Nacional. Para substituir a competência do parlamento na produção das normas o governo investe na criação de órgãos técnicos, no interior do aparelho do Estado. O artigo 67, alínea "a", da Constituição Polaca, inserido na parte destinada à elaboração orçamentária, estabelece a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) [09]. A criação do Departamento foi regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 579, publicado no dia 30 de julho de 1938.
Trata-se da primeira reforma da Administração Pública brasileira, conduzida com o objetivo de realizar a modernização da gestão pública no Brasil através da criação de mecanismos que a estruturasse e a tornasse mais eficiente. Responsabiliza-se o departamento pela organização dos processos de gestão em nível federal mediante a simplificação e a padronização das tarefas, da aquisição racional de materiais, da revisão das estruturas e da aplicação de métodos na definição de procedimentos, conforme a teoria Burocrática de Weber e a teoria da Administração Cientifica de Taylor. [10]
Ao mesmo tempo em que se preocupa com o desenvolvimento burocrático-administrativo, o Estado assume postura pró-ativa para contornar os problemas sociais e econômicos, expandindo a sua intervenção para além das atividades consideradas exclusivas. Após a Primeira Guerra Mundial, torna-se comum àsConstituições além da estruturação política do Estado, a estruturação de normas com o objetivo de reconhecer a nova ordem social exigida pelos cidadãos, voltada para a proteção dos direitos humanos como direitos fundamentais, por meio da expansão das políticas sociais. Esse fenômeno ocorre sobre as constituições brasileiras da década de 1930. Trata-se do Estado de bem-estar social, ou do welfare state.
Baseia-se o modelo na forma de composição econômica em que o Estado conduz uma intervenção fortemente regulatória, prestando direitos sociais como um de seus propósitos finalísticos. A realização dos direitos sociais, segundo José Matias Pereira (2008, p. 65), necessita da presença de um Estado com infra-estrutura administrativa consolidada, que seja capaz de propiciar políticas sociais que garantam o acesso universal a um mínimo de bem-estar e segurança materiais. Para o autor, os serviços sociais que se desenvolvem como política do Estado se destinam a garantir a proteção contra a pobreza, a doença, desenvolver a educação, promover o assistencialismo, e a ampliação e universalização dos serviços públicos.
Com a reconhecida incapacidade e a falta de interesse do mercado brasileiro em distribuir a renda de forma equilibrada, o Estado ingressa nos desígnios do welfare state [11]. A primeira regulação da assistência social no país foi criação do Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS) em 1938, órgão que introduziu a promoção da assistência social na administração burocrática brasileira [12]. A primeira instituição de cunho social foi a Legião Brasileira de Assistência (LBA), sociedade civil de fins não lucrativos, criada em 1942 [13], que possuía o objetivo de prestar, diretamente ou mediante colaboração com outras entidades, serviços de assistência social aos combatentes brasileiros egressos da 2ª guerra mundial.
A primeira fase da República Democrática foi interrompida em 1964 com o golpe de Estado realizado pelos militares, que instaurou o regime de exceção no Brasil.