A evolução dos sistemas administrativos, sua influência sobre o ordenamento jurídico e as reformas da máquina estatal

8. CONCLUSÃO

A dicotomia "público-privado" sempre norteou a evolução da administração pública brasileira. É o que deflui da análise do desenvolvimento dos três modelos administrativos mencionados. O patrimonialismo e a burocracia se diferenciam do gerencialimo, sobretudo no enfoque democrático que permeia o último, tendo em vista que este carreia como um dos seus pilares a efetivação do poder atribuído à população, que passa a ser um médium de referência no desenvolvimento das políticas públicas.

A partir da edição das reformas administrativas, denota-se a ênfase que se aplica à importação de elementos da administração privada pela administração pública, tornando-se inevitável o aumento da participação popular, inclusive, no processo de formação do ordenamento jurídico.

A aproximação é propalada por meio de um novo desenho organizacional, onde novas instituições sociais surgem, com o propósito de desenvolver atividades de interesse público, sob coordenação privada, com o objetivo de amenizar a interferência e a responsabilidade do Estado, historicamente construídas sob a influência do modelo burocrático.

REFERÊNCIAS

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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS. Pró-Reitoria de Graduação. Sistema de Bibliotecas. Padrão PUC Minas de normalização: normas da ABNT para apresentação de projetos de pesquisa. Belo Horizonte, 2008. Disponível em <http://www.pucminas.br/ biblioteca/>. Acesso em: 20/05/2009.

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Notas

1. Nesse sentido, dispõe o art. 48. da Lei de Responsabilidade Fiscal: São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:

I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.

II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;

2. Portugal sempre se valeu da extração de riquezas na colônia brasileira para manter relações comerciais com a Inglaterra absolutista, regime considerado inapropriado pelo império Napoleônico, que durante sua expansão, voltou-se contra vários países absolutistas europeus, dentre eles a própria Inglaterra. Em virtude do isolamento insular, as tropas de Napoleão não conseguiram impor a "razão francesa" sobre os ingleses, o que culminou com a decretação, pela França, do bloqueio continental contra a ilha. Como a economia portuguesa dependia há muito do respaldo inglês, Portugal relutava em aderir ao bloqueio declarado por Napoleão. Sem chances, não restou outra solução à coroa portuguesa a não ser transferir-se para o Brasil.
3. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao24.htm>. Acesso em 27/12/2009.
4. Nas palavras de Silva (2003, p. 80): "O poder dos governadores (...) sustenta-se no coronelismo, fenômeno em que se transmudaram a fragmentação e a disseminação do poder durante a colônia, contido no Império pelo Poder Moderador. O fenômeno do coronelismo tem suas próprias leis e funciona na base da coerção da força e da lei oral, bem como de favores e obrigações. Esta interdependência é fundamental: o coronel é aquele que protege, socorre, homizia e sustenta materialmente os seus agregados, por sua vez, exige deles a vida, a obediência e a fidelidade. É por isso que o coronelismo significa força política e força militar".
5. O símbolo maior do início da intervenção patrimonialista no Brasil, após a ocupação propriamente dita, foi a divisão do território brasileiro nas 15 capitanias, sobre as quais se construíram sistemas vinculados aos interesses da Metrópole. A incidência econômica mais incisiva desse tipo de administração foi a estrutura confiscatória montada em razão da exploração das atividades agrícolas, auríferas e minerarias. No aspecto político, as incursões mais evidentes giraram em torno criação e repartição dos cargos públicos e administrativos.
6. Política que significou, na prática, que o governo central deveria respeitar as decisões dos partidos que mantinham o poder em cada Estado, desde que estes elegessem bancadas no Congresso absolutamente fiéis ao Presidente da República. O esquema funcionava da seguinte maneira: - o coronel mantinha através do voto de cabresto, o controle sobre os votos em sua base eleitoral e apoiava o político estadual indicado pelo governo central. Em troca obtinha favores políticos como a concessão de cargos públicos federais. Os políticos do Estado retribuíam com apoio aos políticos da União e estes faziam as mais diversas concessões aos Estados.
7. CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL (DE 16 DE JULHO DE 1934). Nós, os representantes do povo brasileiro, pondo a nossa confiança em Deus, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para organizar um regime democrático, que assegure à Nação a unidade, a liberdade, a justiça e o bem-estar social e econômico, decretamos e promulgamos a seguinte.

CONSTITUIÇÃO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL (DE 10 DE NOVEMBRO DE 1937). Resolve assegurar à Nação a sua unidade, o respeito à sua honra e à sua independência, e ao povo brasileiro, sob um regime de paz política e social, as condições necessárias à sua segurança, ao seu bem-estar e à sua prosperidade, decretando a seguinte Constituição, que se cumprirá desde hoje em todo o País (negritado).

8. Situa Maria Sylvia di Pietro (2009, p. 21) que: "a partir da Constituição de 1934, o Direito Administrativo experimentou grande evolução, em decorrência da própria previsão constitucional de extensão da atividade do Estado nos âmbitos social e econômico. Instituiu-se, inclusive, um Tribunal de Direito Administrativo na esfera federal. Ao contrário da Constituição de 1891, de feição nitidamente liberal e individualista, a de 1934, que se seguiu ao movimento revolucionário de 1930, assume caráter socializante, marcado pela intervenção crescente na ordem social. O Estado deixa a sua posição de guardião da ordem pública e passa a atuar no campo da saúde, higiene, educação, economia, assistência e previdência social. Como conseqüência, cresce a máquina estatal, pela criação de novas pessoas jurídicas públicas e, paralelamente, aumenta o quadro de funcionários públicos necessários para o atendimento das novas tarefas assumidas pelo Estado".
9. O art. 67 previa, ipsis litteris: "Haverá junto à Presidência da República, organizado por decreto do Presidente, um Departamento Administrativo com as seguintes atribuições: a) o estudo pormenorizado das repartições, departamentos e estabelecimentos públicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficiência, as modificações a serem feitas na organização dos serviços públicos, sua distribuição e agrupamento, dotações orçamentárias, condições e processos de trabalho, relações de uns com os outros e com o público".
10. Os três artigos iniciais do Decreto-Lei remetem às principais características do novo Órgão Federal, in verbis: "Art. 1º Fica criado, junto à Presidência da República, o Departamento Administrativo do Serviço Público (D. A. S. P.) diretamente subordinado ao Presidente da República".

"Art. 2º Compete ao D.A.S.P.: b) organizar anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da República, a proposta orçamentária a ser enviada por este à Câmara dos Deputados; c) fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na conformidade das suas instruções, a execução orçamentária; d) selecionar os candidatos aos cargos públicos federais, excetuados os das Secretarias da Câmara dos Deputados e do Conselho Federal e os do magistério e da magistratura; e) promover a readaptação e o aperfeiçoamento dos funcionários civís da União; f) estudar e fixar os padrões e especificações do material para uso nos serviços públicos; g) auxiliar o Presidente da República no exame dos projetos de lei submetidos a sanção; h) inspecionar os serviços públicos. i) apresentar anualmente ao Presidente da República relatório pormenorizado dos trabalhos realizados e em andamento".

"Art. 3º. O D.A.S.P. será constituído das seguintes Divisões: Divisão de Organização e Coordenação (D. C.) Divisão do Funcionário Público (D. F.); Divisão do Extranumerário (D. E.); Divisão de Seleção e Aperfeiçoamento (D. S.); Divisão do Material (D. N.)".

11. Segundo Pereira (2008, p. 47): "Não existe um consenso sobre o modelo de sistema de proteção social construído no Brasil ao longo da segunda metade do século XX. Para Draibe, o modelo adotado é do tipo conservador-corporativo, para Viana, neocorporativista e americanizado". Outros, como o próprio Matias Pereira descreve, consideram que: "mesmo contando com um sistema de proteção social amplo, o Brasil nunca teve um Estado de Bem-Estar nos moldes universalistas, como os existentes em grande parcela dos países europeus".
12. Instituído pelo decreto-lei nº 525, segundo Mestriner (2001, p. 57-58): "O Conselho é criado como um dos órgãos de cooperação do Ministério da Educação e Saúde, passando a funcionar em uma de suas dependências, sendo formado por figuras ilustres da sociedade cultural e filantrópica e substituindo o governante na decisão quanto a quais organizações auxiliar. Transita pois, nessa decisão, o gesto benemérito do governante por uma racionalidade nova, que não chega a ser tipicamente estatal, visto que atribui ao Conselho certa autonomia. Dessa forma, é nesse momento que se selam as relações entre o Estado e segmentos da elite, que vão avaliar o mérito do Estado em conceder auxílios e subvenções (auxilio financeiro) a organizações da sociedade civil destinadas ao amparo social. O conceito de amparo social neste momento é tido como uma concepção de assistência social, porém identificado com benemerência".
13. Através do Ato do Governo Federal nº 6.013.
14. Regime militar que durou entre 15/04/1964 e 08/05/1985. Durante este período, governaram o Brasil: Castelo Branco, Costa e Silva, Garrastazu Médici e João Figueiredo.
15. Citam-se como exemplo a criação do IBRA, o Estatuto da Terra, a Embratur e o INPS, durante o governo do General Castelo Branco (1964/1967), as ’’obras faraônicas’’ do governo Médici (1969/1973), a Transamazônica, a ponte Rio-Niterói, a Itaipu Binacional, o Banco Nacional de Habitação, a Eletrobrás e a Embratel, dentre outras.
16. Consoante Maria Sylvia di Pietro (2009, p. 25), "dois são os efeitos das reformas constitucionais para modificação do direito positivo: sendo o primeiro lícito, pois as reformas recebem direcionamento de realização por meio de instrumentos que a própria Constituição prevê; e o segundo perverso, pois há expediente de produção normativa feito ao arrepio da Constituição, como atos normativos regulamentares editados pelo poder Executivo, sem coberta legal".
17. Governou entre 15/03/1990 e 29/12/1992.
18. O plano Collor combinou liberação fiscal e financeira com medidas radicais para estabilização da inflação, como o confisco do crédito da poupança. As principais medidas de estabilização da inflação foram acompanhadas de programas de reforma do comércio externo, da Política Industrial e do Comércio Exterior, e um programa de privatização intitulado Programa Nacional de Desestatização (PND), desviado para cobertura do rombo fiscal consolidado que tornava inviável os investimentos de base.
19. Governou entre 29/12/1992 e 01/01/1995.
20. No século XIX, a sociedade é essencialmente "patriarcal" e "mercantil", porque é dominada pelo latifúndio agro-exportador e pelos comerciantes locais, que não incorporam ainda as idéias de progresso técnico e produtividade, enquanto o Estado conta com a participação importante de uma burocracia patrimonial. A primeira forma histórica de Estado, o Estado patriarcal-oligárquico, é patriarcal no plano das relações sociais e econômicas internas e é mercantil no plano das relações econômicas externas. A partir dos anos 1930, quando começa a Revolução Industrial brasileira, a sociedade passa a ser "industrial", porque, agora, os empresários industriais tornam-se dominantes, enquanto o Estado torna-se "nacional-desenvolvimentista", porque está envolvido em uma bem-sucedida estratégia nacional de desenvolvimento. (...). Os anos 1980 são de crise e de transição, são o momento em que o país atravessará a pior crise econômica de sua história – uma crise da dívida externa e da alta inflação inercial – que merece o nome de Grande crise dos Anos 1980. Esta crise facilitará a transição democrática, mas, em compensação, debilitará a nação e a tornará novamente dependente. Surge, então, a forma de Estado ainda hoje dominante no Brasil: o Estado liberal-dependente.
21. De acordo com Pereira (2008, p. 103), citando Boston, a Nova Administração Pública é definida como o conjunto de regras centradas na separação entre os Órgãos responsáveis pela elaboração de políticas, dos Órgãos responsáveis pela sua execução. Segundo o autor: "A formulação de políticas passa a ser entendida como a definição de objetivos e missão da organização, da meta de desempenho e dos indicadores de avaliação".
22. Governou entre 01/01/1995 e 01/01/2002.
23. Segundo Abrúcio (1997, p. 25): "- O managerialism substituiria o modelo weberiano (...) com o nítido objetivo de acoplar, dentro de um processo de defesa da modernização do setor público, conceitos a como busca contínua da qualidade, descentralização e avaliação dos serviços públicos pelos consumidores/cidadãos, (...) para diminuir os gastos numa era de escassez e aumentar a eficiência estatal".
24. Conforme Di Pietro (2009, p. 32), no seio da União Européia adotam-se como postulados da ordem econômica a liberdade de iniciativa e a livre concorrência, donde decorreria a idéia de que a intervenção do Estado como prestador de serviços públicos contraria a idéia da livre iniciativa e da livre concorrência. A conseqüência foi a privatização de serviços estatais e a privatização dos serviços públicos cujas atividades sejam consideradas de natureza privada.
25. Um critério bastante apregoado diz respeito à essencialidade e legalidade da prestação do serviço. Para os defensores do essencialismo, sempre que uma atividade possa ser considerada imprescindível à satisfação das necessidades existenciais básicas do grupo social, das demandas inafastáveis da coletividade, que digam com a sua própria sobrevivência, essa atividade deve ser considerada um serviço público. Os formalistas entendem ser impossível identificar um núcleo essencial irredutível, concernente à relevância social da atividade, que forcosamente acarretasse a sua classificação como serviço público. Para eles, somente se considera um serviço público a prestado pelo Estado quando a prestação configure uma utilidade ou comodidade para a população em geral.
26. O mesmo autor, ao citar Klaus Frey (p. 116), esclarece as características que identificam ambos os modelos, sendo elas: I – Modelo gerencial da nova Administração Pública. Trata-se do enfoque denominado "social democracia de cunho neoliberal", que enfatiza a necessidade de redução do tamanho do Estado e da modernização gerencial do setor público e que, pelo menos na prática da política brasileira, adotou fortes traços do neoliberalismo, sobretudo no tocante à política econômico-financeira; II – Modelo democrático-participativo. O enfoque denominado democrático-participativo busca estimular a organização da sociedade civil e promover a reestruturação dos mecanismos de decisão, em favor de maior envolvimento da população no controle social da Administração Pública e na definição e realização de políticas públicas.