Licenciamento ambiental: a atuação dos órgãos ambientais e o desenvolvimento sustentável

Palavras-chave: Licenciamento Ambiental. Interesse econômico. Desenvolvimento Sustentável.

Abstract: This article aims to analyze the environmental licensing, as the legal instrument of reduction of implementation of activities that cause significant environmental impact, and the failure with the environmental agencies to comply with the urban policy for sustainable development. Using cases occurred in the city of Natal, it shows how the installation of developments that cause significant environmental impacts have occurred without regarding to the environmental control constraints imposed by environmental legislation, which occurs often because the economic benefits that such ventures will generate for a given locality, and thereby, unfortunately, obstructing the real economic development coupled with preservation of environmental quality.

Indexes terms: environmental licensing. economic benefits. sustainable development.

1 INTRODUÇÃO

Com o crescimento acelerado dos centros urbanos, o papel dos órgãos ambientais e urbanísticos ganhou maior relevância. Não só as atividades que visam à extração de recursos naturais, como também as de deposição de resíduos, resultantes dos processos de produção, consumo e emanações, para o meio ambiente, de matéria degradada e energia dissipada causam impacto ao meio ambiente. Dessa forma, por melhor que seja o projeto de engenharia de um empreendimento, a sua viabilidade ambiental só pode ser aferida através dos estudos ambientais pertinentes, os quais servem para garantir que a obra efetivamente trará benefícios e estará de acordo com as peculiaridades do meio ambiente. Visando criar meios de diminuir os impactos ambientais causados pela construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ou poluição ambiental, a Política Nacional do Meio Ambiente – lei 6.938/81 – estabeleceu o licenciamento ambiental, impondo que, para a realização de atividades que causem significativo impacto ambiental deve ser feito prévio licenciamento, concedido por uma estrutura integrada de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como das fundações instituídas pelo Poder Público.

O licenciamento ambiental é, portanto, quando feito criteriosamente, de acordo com as regulamentações legais, uma medida eficaz de controle ambiental, pois mantém o empreendimento dentro dos preceitos legais e regulamentares durante todo o ciclo de vida das instalações e operações. Assim, os órgãos ambientais e de controle urbanístico, como responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, formam uma escora essencial para tornar realizável a política de desenvolvimento urbano sustentável.

Apesar da legislação – federal, estadual e municipal – ter se apresentado satisfatória para possibilitar a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental nas cidades, mostrando-se adequada às necessidade de preservação e desenvolvimento sustentável, percebe-se que sua aplicação tem sido difícil em face da atuação displicente dos órgãos ambientais, com enfoque especial para os órgãos municipais de controle urbanístico, tornando incompatíveis as idéias de desenvolvimento econômico social e preservação da qualidade do meio ambiente.

Nota-se que diante do interesse econômico que determinados empreendimentos possam gerar para uma localidade, as disposições legais e regulamentares deixam de ser cumpridas de forma a assegurar a devida proteção ao meio ambiente. Os procedimentos administrativos dos órgãos ambientais, na prática, não têm sido condizentes com as finalidades do licenciamento ambiental.

2 LICENCIAMENTO AMBIENTAL E SUA RELAÇÃO COM O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

Visando à compatibilização do desenvolvimento econômico social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico, dentre outros objetivos, em 1981, a Lei Federal 6.938 instituiu no Brasil a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), a qual, através de diretrizes destinadas a orientar a ação dos Governos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, no que tange à preservação da qualidade ambiental e manutenção do equilíbrio ecológico, estabeleceu garantias jurídicas na efetivação da busca de preservação do meio ambiente.

A crescente preocupação da sociedade com o direito a um meio ambiente sadio e o desenvolvimento econômico sustentável tornou a utilização dos instrumentos jurídicos estabelecidos pela PNMA e, posteriormente, pela Constituição Federal de 88, cada vez mais necessária para se estabelecer a efetiva compatibilização entre as atividades econômicas geradoras de riqueza e a proteção ao meio ambiente. Dessa forma, as atividades causadoras de significativo impacto ambiental passaram a ser reguladas por regras estabelecidas em lei, que impuseram não só ao Poder Público, mas também a toda a coletividade, o dever de defender e preservar o meio ambiente para que todos, inclusive as futuras gerações, tivessem direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado.

A partir de então, a ideia de desenvolvimento sustentável se tornou essencial para que se pudesse falar em crescimento econômico atrelado à proteção ambiental, levando a sociedade, através dos instrumentos de gestão ambiental desenvolvidos, a estabelecer políticas para controlar as interferências das atividades humanas sobre o meio ambiente.

É nesse cenário que o licenciamento ambiental, estabelecido pela PNMA e pela Resolução 1/86 do CONAMA, torna-se instrumento satisfatório para possibilitar a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental nas cidades, mostrando-se como eficaz medida de controle ambiental, pois, à medida que estabelece as condições e restrições que deverão ser obedecidas pelo empreendedor para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, garante que a obra estará de acordo com as peculiaridades ambientais locais, de modo a prevenir danos, como interrupção de processos ecológicos, exterminação de espécies, extração de recursos naturais, deposição de resíduos resultantes dos processos de produção, consumo, matéria degradada e energia dissipada, além de outras milhares de formas de degradação ambiental que causam impacto ao meio ambiente.

O licenciamento ambiental não resulta só no alvará de construção (licenciamento urbanístico), mas leva em consideração as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente, além das disposições legais, regulamentares e técnicas aplicáveis ao caso concreto, objetivando, assim, viabilizar a tutela efetiva do meio ambiente para que não se alterem as propriedades e os atributos que lhe são inerentes. Para tanto, utiliza-se de importantes dispositivos capazes de responder às exigências do procedimento licenciatório, como o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e seu respectivo Relatório (RIMA), o Plano de Controle Ambiental (PCA) e seu respectivo Relatório (RCA), o Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD), o Relatório Ambiental Preliminar (RAP) e o Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos (PGRS).

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O EIA deve ser realizado na etapa inicial do procedimento de licenciamento ambiental de uma obra ou atividade que cause alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas, as quais, direta ou indiretamente, afetem: a saúde, a segurança e o bem estar da população; as atividades sociais e econômicas; a biota; as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente, a qualidade dos recursos ambientais ^[01].

O PCA é o documento norteador das ações mitigadoras que contém os projetos executivos de minimização dos impactos ambientais avaliados pelo EIA/RIMA na fase de Licenciamento Prévio, originalmente exigido pela Resolução 009/90 do CONAMA para a concessão da Licença de Instalação de atividade de extração mineral de todas as classes previstas no decreto-lei 227/67; tem sido estendido para o licenciamento de diversos tipos de atividades potencialmente poluidoras.

O PRAD, caracteristicamente familiar aos empreendimentos de mineração, mas também utilizado na implantação de qualquer outra atividade que cause grande degradação ambiental, consolida um plano de reabilitação ou recuperação de área degradada que exige a caracterização e avaliação da degradação ambiental, a definição dos objetivos e análise das alternativas de recuperação, a definição e implementação das medidas de recuperação e proposições para monitoramento e manutenção das medidas corretivas implementada.

O RAP, dependendo do caso específico, instrumentaliza a decisão do órgão ambiental quanto à exigência ou dispensa de EIA e RIMA, subsidia a elaboração do Termo de Referência e define o tipo de estudo ambiental a ser indicado para o licenciamento de determinado empreendimento.

O PGRS busca impor medidas de minimização de geração de resíduos do empreendimento, controlar e reduzir os riscos ao meio ambiente e assegurar o correto manuseio e disposição final de tais resíduos em conformidade com a legislação vigente.

Tais dispositivos, cada um com suas peculiaridades, identificam e caracterizam os impactos ambientais, benéficos e adversos, ocorrentes e passíveis de ocorrência na região onde será instalado o empreendimento, obrigando, como condicionantes para a concessão da licença, as medidas de controle ambiental da atividade licenciada. Ao se tornarem públicos, oportunizam à coletividade em geral a possibilidade de participar do licenciamento ambiental de uma obra que pode alterar negativamente as características ambientais de seu patrimônio ambiental.

O licenciamento ambiental abrange, em regra, três tipos de licença: Licença Prévia (LP), Licença de Instalação (LI), e Licença de Operação (LO). A Licença Prévia é concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade, aprova a localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de implementação. A Licença de Instalação autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, é nesta fase que é apresentando e aprovado o Plano de Controle Ambiental (PCA). A Licença de Operação autoriza a operação da atividade ou empreendimento após a verificação do efetivo cumprimento das condicionantes previstas nas licenças anteriores ou das medidas de controle ambiental e condicionantes determinadas na fase de operação.

Quanto à competência para licenciar, esta é comum entre os quatro entes da federação. O Brasil adota o princípio da descentralização e predominância de interesses, de forma que a determinação de competência específica a um ente federado se dá em razão de sua particularidade, como, por exemplo, a atribuição ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) – órgão componente do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) – da competência para licenciar atividades que utilizem energia nuclear, haja vista ser tal atividade de interesse da União.

Assim, competem ao IBAMA os empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União; ocorridos em dois ou mais estados; aqueles cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do país ou de um ou mais estados; os destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear – (CNEN); e, ainda, em bases ou empreendimentos militares, quanto couber, observada a legislação específica.

Aos órgãos ambientais estaduais e do Distrito Federal pertencem o licenciamento daqueles empreendimentos localizados ou desenvolvidos em mais de um município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal; nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente, relacionadas no art. 2º do Código Florestal ^[02], e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais; dos empreendimentos cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais municípios; e empreendimentos delegados pela União, por instrumento legal ou convênio. Cabe ainda aos estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, a elaboração de normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA).

Aos municípios competem o Licenciamento Ambiental de empreendimentos e atividades de impacto local e daqueles que lhe forem delegados pelo estado por instrumento legal ou convênio. Compete ainda, observadas as normas e os padrões federais e estaduais, a elaboração de normas supletivas e complementares, e padrões relacionados com o meio ambiente, observando sempre o que for estabelecido pela legislação estadual e federal.

A crescente descentralização administrativa tem chamado os municípios a assumirem suas responsabilidades na gestão do meio ambiente; a tendência atual demonstra a transferência das competências sobre o Licenciamento Ambiental para os municípios, que devem constituir seus Conselhos Municipais de Meio Ambiente (CODEMA),criados para incluir os órgãos públicos, os setores empresariais e políticos e as organizações da sociedade civil no debate e na busca de soluções para o uso dos recursos naturais e recuperação dos danos ambientais. O funcionamento desses conselhos depende do órgão ambiental municipal, que deve apoiar e pôr em prática as decisões do conselho para que este se torne instrumento efetivo, em âmbito administrativo, de promoção da qualidade ambiental no município.

Vale salientar que todos os órgãos integrantes do SISNAMA possuem o dever de fiscalizar, ou seja, o poder-dever de fiscalização é devido aos quatro entes da federação e deve ser colocado em prática quando a licença concedida pelo ente competente esteja irregular, causando danos ao meio ambiente, pois o meio ambiente não pode ficar à mercê da omissão ou da ausência de uma estrutura operacional de determinado órgão ambiental.

Não obstante todo esse aparato legal, muitas atividades econômicas crescem sem o devido respeito ao meio ambiente; a exploração de recursos ambientais sem o devido licenciamento ambiental é um problema perceptível na realidade brasileira. O município de Natal, no estado do Rio Grande do Norte, é um dos vários municípios brasileiros que enfrentam muitos desafios com a fragilidade da infraestrutura administrativa, o que se depreende da assídua atuação do Ministério Público Estadual para impedir equívocos de projetos mal estudados e indevidamente licenciados, como, por exemplo, a instalação dos sistemas de drenagem do bairro de Capim Macio e de esgotamento sanitário do bairro de Ponta Negra, do emissário submarino para o saneamento básico da cidade, e de empreendimentos conhecidos como ‘espigões’, nas proximidades do Morro do Careca, que enfrentaram problemas nas análises realizadas pelo órgão ambiental municipal, a Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo (SEMURB), e sofreram a intervenção do Ministério Público para impedir os equívocos nos estudos ambientais de cada um desses projetos.

A promotora Gilka da Mata, em seu livro Cidade Sustentável (2007), explicou o problema de cada um dos projetos nos procedimentos de expedição das licenças concedidas aos empreendimentos acima mencionados, conforme analisaremos abaixo:

Esclarece a referida promotora ^[03] que o sistema de drenagem no bairro de Capim Macio teve seu ‘autolicenciamento’ – haja vista se tratar de obra pública licenciada pelo próprio poder público – realizado sem a observância da legislação ambiental, pois a Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SEMURB), órgão ambiental competente para expedição da licença, aboliu do procedimento de licenciamento todas as formas de publicidade relativas ao EIA/RIMA, eliminou a fase relativa à Licença Prévia, não observou o rito previsto para o procedimento a ser seguido quando da expedição da licença ambiental, omitiu estudos essenciais no EIA e estudos e diligências recomendadas pelo Conselho Municipal de Saneamento Básico (CONSAB), como o estudo das condicionantes da licença de instalação e audiência de avaliação dos dados sobres os desmatamentos pretendidos, os impactos do sistema a ser instalado e a destinação final dos excedentes de águas dos reservatórios de detenção integrantes do sistema; como se não bastassem tais irregularidades, ainda fragmentou o licenciamento ambiental do sistema com fins de possibilitar que as obras em terra fossem licenciadas pelo órgão ambiental municipal.

No caso do sistema de esgotamento sanitário do bairro de Ponta Negra ^[04], a licença de instalação foi expedida sem a apresentação de todos os estudos necessários para garantir a viabilidade ambiental do projeto. As condicionantes arroladas pela empresa estatal prestadora de serviços de esgotamento sanitário não incluíram medidas de controle ambiental da atividade, mas apenas medidas que diziam respeito ao projeto em si, as quais deveriam ter sido solicitadas e analisadas em etapas anteriores à concessão da licença. Mesmo com a interferência do Ministério Público Estadual para impedir a construção do respectivo sistema, pelo menos até a apresentação dos estudos faltantes, o sistema foi implantado. Consequentemente, quatro anos após a implantação do sistema de esgotamento sanitário no bairro, começaram a surgir problemas de extravasamento nas instalações do sistema, em virtude da inviabilidade da área do destino final do esgoto, causando a poluição da praia de Ponta Negra. Se os estudos relativos à estimativa populacional, à área da estação e ao destino final dos esgotos tivessem sido realizados, conforme exige o processo de Licenciamento Ambiental, o problema teria sido evitado, e o cofre público, que arcou com recursos vultosos no afã de conter os danos ambientais causados, teria sido poupado.

O deferimento de tal licença não observou nem as diretrizes nacionais para o saneamento básico, dispostas na Lei 11.445/07, que preconiza, em seu art. 2º, a prestação de serviços públicos de saneamento básico realizados de formas adequadas à saúde pública e à proteção do meio ambiente, com adoção de métodos, técnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais, e de forma a articular as políticas de desenvolvimento urbano e regional com proteção ambiental e melhoria da qualidade de vida, além da não observação dos princípios da eficiência e sustentabilidade econômica.

Outro caso de falta de estudo de impactos ambientais insuficientes foi o da implantação de um emissário submarino ^[05] como forma de saneamento básico dos bairros de Ponta Negra e Capim Macio ^[06], em Natal/RN. Tal sistema não chegou a ser concretizado por reconhecimento da própria empresa concessionária do serviço de esgotamento sanitário, a CAERN, da fragilidade dos resultados divulgados pelo EIA, que não contemplavam estudos necessários para a expedição da licença, além da insuficiência dos estudos oceanográficos e da falta de contemplação de um dos estudos mais importantes no que diz respeito aos emissários, o de modelagem computacional, que tem a função de realizar simulações para avaliar as condições de balneabilidade da praia.

Citamos ainda como exemplo o caso do ‘Espigões’ ^[07], como ficaram conhecidos três prédios de dezesseis a vinte pavimentos que obtiveram as licenças de instalação deferidas, suspensas somente após interferência do Ministério Público Estadual, para erguerem os empreendimentos nas proximidades do Morro do Careca, considerado monumento natural da cidade de Natal/RN. As análises relativas aos impactos ambientais realizadas pelo órgão ambiental competente, a Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo (SEMURB), foram consideradas deficientes, haja vista a contemplação de tais estudos não ter examinado os possíveis impactos das construções atinentes às condições estéticas e sanitárias do meio ambiente e às atividades sociais e econômicas do local. Nas palavras de GILKA (2007, p.150):

Os pareceres técnicos conclusivos do órgão ambiental não consideraram a proximidade dos empreendimentos com o Morro do Careca. Não avaliaram a repercussão das edificações no que diz respeito ao monumento natural, histórico e cultural da comunidade, as relações de dependência da sociedade local, que dependem da paisagem natural até para auferir lucro com a paisagem turística, os recursos ambientais e a potencial utilização futura desses recursos [...] não levou em consideração o resultado dos estudos ambientais apresentado por um dos empreendimentos que chegou a mencionar que o impacto na paisagem local, em razão da construção de uma torre numa área de beleza cênica natural, poderia ser considerado negativo e significativo.

O que nos leva a concluir que o órgão ambiental municipal não avaliou as condicionantes impostas pelo procedimento de licenciamento ambiental antes de deferir as respectivas licenças, e não fez a análise dos impactos decorrente da construção dos empreendimentos no local, ao concerder Licença de Instalação para empreendimentos no entorno da zona costeira, local de preservação assegurado pela CF/88 como Patrimônio Nacional.

Percebe-se que o grande problema dos casos em comento, assim como de tantos outros em diversas partes do Brasil, é a falta de observação e cumprimento, pelos órgãos responsáveis para exercerem as competências licenciatórias, dos critérios impostos pela legislação – federal, estadual e municipal – antes de se licenciar um empreendimento causador de grande impacto ambiental. Por isso, de nada adianta a legislação se mostrar adequada e satisfatória se a atuação concreta dos órgãos responsáveis para exercerem as competências licenciatórias tem se mostrado extremamente falha, permitindo a degradação do meio ambiente ao consentirem licenças ambientais falhas e pouco criteriosas.

A etapa do licenciamento, relativa à apresentação dos estudos ambientais, apresenta-se como medida preventiva contra a possibilidade de degradação, fator essencial para manter a qualidade do meio ambiente e permitir a identificação e o gerenciamento de efeitos causadores de impactos impostos pelas atividades do empreendimento; Gilka da Mata (2007, p.151) afirma que ‘a análise dos estudos deve ser realizada pelo órgão ambiental de forma muito criteriosa para garantir que a licença não seja dada como garantia para se instalar uma atividade poluidora’. As condicionantes mencionadas no procedimento de Licenciamento devem ser relacionadas às medidas de controle ambiental da atividade licenciada; se o órgão competente só analisa aspectos do projeto em si e não verifica as obrigações correspondentes exigidas para o devido licenciamento, com certeza irá conceder uma licença de forma irregular.

Os órgãos ambientais responsáveis pela concessão da licença formam, em cada âmbito da Federação, uma escora essencial para tornar realizável a política de desenvolvimento urbano sustentável. A estruturação de secretarias e sistemas de meio ambiente obrigam a formulação de políticas públicas e diretrizes gerais para proteção dos recursos naturais, bem como a implantação de metodologias de controle e avaliação de sistemas ambientais para que se torne possível o desenvolvimento econômico aliado à preservação da qualidade do meio ambiente.

Os exemplos mencionados levam à compreensão de que o desenvolvimento sustentável não está ocorrendo na prática, pois os mecanismos de proteção ambiental implementados pela PNMA e pela CF/88 não estão sendo cumpridos e o meio ambiente tem sido desrespeitado a todo instante, em favor dos interesses econômicos da sociedade. Constata-se, muitas vezes, que há uma indevida facilitação da emissão das licenças, pois o próprio governo municipal e estadual tem um elevado interesse no rápido e pouco criterioso licenciamento de suas obras de infraestrutura, estabelecendo, muitas vezes, licenciamento de fachada, com o intuito de viabilizar atividades economicamente interessantes.

Nesse sentido, a concretização do desenvolvimento sustentável só vai acontecer se houver mudanças nas políticas internas das estruturas organizacionais dos órgãos responsáveis pelas autorizações de atividades impactantes ao meio ambiente. Se o objetivo real for a conservação da qualidade ambiental, é imprescindível uma mudança na postura da sociedade, principalmente por parte dos responsáveis pela aplicação das normas relativas ao meio ambiente, para que atuem como limitadores à atuação negativa da sociedade sobre o meio ambiente, exigindo-se que as atividades desenvolvidas estejam compatíveis com a proteção ambiental.