RESUMO
O presente trabalho tem por objetivo demonstrar os vários aspectos das convenções e recomendações da OIT e sua integração no direito brasileiro. Serão abordados aspectos conceituais e legais, caracterizando-se a OIT enquanto entidade internacional e seu modo de funcionamento. Posteriormente serão analisadas as convenções e recomendações da OIT e sua internalização no direito brasileiro, bem como a eficácia dos tratados trabalhistas de Direitos Humanos e a possibilidade de constitucionalização de convenções da OIT que versem sobre direitos laborais dessa natureza. Por fim, conclui-se que, num cenário de globalização e precarização de direitos trabalhistas, faz-se necessária a busca por salvaguardar direitos mínimos do obreiro, a fim de respeitar a sua dignidade enquanto ser humano.
PALAVRAS CHAVE: Trabalho, OIT, Direitos Humanos, Convenções e Recomendações.
1. INTRODUÇÃO
O Direito do Trabalho é disciplina eminentemente ligada aos Direitos Humanos, de modo que, analisando-se a disciplina sob o aspecto histórico, percebe-se o contínuo progredir no que tange à proteção dos direitos fundamentais do trabalhador. Tal evolução, com efeito, apesar de não ter se operado de forma uniforme em todo o mundo, vem ocorrendo incontestavelmente.
Ainda em fins do século XIX as nações já se atentavam para a necessidade de afirmação dos direitos do trabalhador. A própria criação da Organização Internacional do Trabalho – OIT ocorreu no ano de 1919, muito antes mesmo da criação da ONU ou da elaboração das grandes Declarações de Direitos Humanos do século XX. Nesse passo, se pode mesmo afirmar que a proteção dos direitos do trabalhador na esfera internacional antecedeu a positivação dos Direitos Humanos.
No pós Segunda Grande Guerra a humanidade conheceu um salto tecnológico sem precedentes e um desenvolvimento econômico igualmente comparável. Também foi criada a Organização das Nações Unidas – ONU, com o objetivo de coordenar uma comunidade internacional de Estados cada vez mais complexa. A OIT passou a integrar a ONU e os direitos humanos tornaram-se, nessa sociedade, legítimo tema de relevância internacional, não mais se restringindo à competência doméstica de cada nação.
Com a globalização, as convenções e recomendações da OIT ganharam mais força, porquanto a internacionalização dos direitos humanos levou ao reconhecimento de direitos universais dos trabalhadores, de modo que muitas das convenções e recomendações da OIT passaram a ter valor cogente na prática, no sentido de que os Estados devem respeitar tais direitos, sob pena de perderem o respeito da comunidade internacional.
A globalização é fenômeno irreversível, estando presente não apenas na economia, assim como nos mais diversos segmentos da vida. Analisando as atuais tendências mundiais em face da globalização, Maior escreveu que:
[...]
é fácil perceber que ao lado desta globalização, de caráter meramente econômico, existe um outro vetor da globalização, de natureza humanista, pelo qual se busca expandir pelo mundo a necessidade de proteção da dignidade humana e da construção da justiça social internacional, até como forma de preservar a paz mundial. [01]
O processo de internacionalização dos Direitos Humanos é realidade, e o surgimento do direito internacional dos Direitos Humanos muito corrobora com esta idéia. A discussão que se pretende realizar, no presente estudo, é sobre o modo de integração das convenções e recomendações da OIT no ordenamento jurídico brasileiro.
Inicialmente far-se-á um breve estudo sobre as origens, características e funções da OIT, esclarecendo questões em relação às convenções e recomendações, tratando-se posteriormente do processo de internalização dos instrumentos normativos da OIT no direito brasileiro, abordando-se também efetividade das normas da OIT no Brasil e a possibilidade de constitucionalização das Convenções da OIT de conteúdo de Direitos Humanos e concluindo-se que, no atual momento histórico, os Estados não mais se encontram isolados, e devem ser garantidos direitos mínimos ao trabalhador, no âmbito internacional, a fim de se preservar sua dignidade.
2. BREVES NOTAS SOBRE A OIT
A Organização Internacional do Trabalho é um órgão atualmente vinculado à ONU, mas que teve nascimento próprio, em 1919, com o objetivo de promover a Justiça Social. É o único órgão das Nações Unidas com estrutura tripartite, onde representantes de trabalhadores, empregadores e o governo possuem iguais direitos e prerrogativas.
Seu surgimento ocorreu na Conferência de Paz que aprovou o Tratado de Versailles, em França, constando na Parte XIII deste Tratado disposições sobre a criação e sobre os princípios gerais da OIT. No preâmbulo da Parte XIII, asseverou-se a relevância do tema para o Direito Internacional, como se percebe na seguinte passagem:
A sociedade das nações tem por objetivo estabelecer a paz universal, que não pode ser fundada senão sobre a base da justiça social.
[...}
A não adoção por uma nação qualquer de um regime de trabalho realmente humanitário é um obstáculo aos esforços dos demais, desejosos de melhorar a sorte dos trabalhadores dos seus próprios países.
Sendo esse o ideário que fundamentou a criação da OIT, buscou-se cunhar um organismo de ação política e legislativa internacional a fim de garantir, com a proteção às relações de trabalho, bases sólidas para a paz universal; a erradicação de relações de trabalho que gerem miséria, injustiça e privações e a existência de uma concorrência internacional que não obstaculizasse a melhoria das condições sociais dos trabalhadores. [02]
Ainda sobre a criação da OIT, Sussekind ressalta que:
A verdade é que a tese da internacionalização das normas sobre proteção do trabalho já havia obtido expressiva ressonância quando a Conferência de Paz se instalou no Palácio de Versailles. Lançada pelo industrial socialista da Grã-Bretanha Robert Owen (1818, ampliada pelo professor da Sourbounne Louis Blanqui (1838), defendida pelo industrial alsaciano Daniel Legrand (1841), incluída no Manifesto Socialista de Marx e Engels (1848 e advogada pelo Papa Leão XIII na Encíclica Rerum Novarum (1891, inúmeros foram os conclaves que sobre o tema se realizaram. No âmbito governamental, cumpre destacar o Congresso de Berlim (1990) e as Conferências de Berna (1905, 1906 e 1913) dos quais resultaram as primeiras convenções internacionais do trabalho. Entre os intelectuais, merece realce a ação meritória da "Associação Internacional para a Proteção Legal dos Trabalhadores", instituída no Congresso Internacional de Legislação do Trabalho de Paris (1900). Sediada na Basiléia, com o auxílio do governo suíço, ela chegou a instalar quinze seções nacionais e realizar oito reuniões internacionais, quando sobreveio a guerra de 1914. [03]
Em 1944, foi adotada pela OIT a Declaração de Filadélfia como anexo de sua constituição. Poucos anos depois, em 1946, passou a integrar a estrutura da Organização das Nações Unidas, mantendo, todavia, sua independência. Em seu aniversário de 50 (cinqüenta) anos, no ano de 1969, a OIT recebeu o Prêmio Nobel da Paz, como uma afirmação de sua relevância no mundo.
A OIT é estruturada em três órgãos com atribuições específicas: O Conselho de Administração, a Conferência Internacional do Trabalho e a Repartição Internacional do Trabalho (RIT). O Conselho de Administração é o órgão gestor da entidade, reunindo-se três vezes por ano na cidade de Genebra, na Suíça. A Conferência Internacional do Trabalho é um fórum que se reúne anualmente para discutir temas diversos do trabalho; adotar e revisar normas internacionais do trabalho e aprovar as políticas gerais e o programa de trabalho e orçamento da OIT, financiado por seus Estados-Membros. [04] Já a Repartição Internacional do Trabalho é órgão técnico-administrativo da OIT, exercendo sua autoridade por um Diretor Geral eleito pelo Conselho de Administração. Entre as funções da RIT, estão a elaboração de estudos e pareceres e a assessoria na aplicação das convenções e recomendações.
Assim, a finalidade da OIT é resumidamente assegurar uma paz mundial duradoura, que somente poder-se-á alcançar com justiça social. Por isso mesmo à OIT foi assegurada ampla competência para cuidar de questões que visem o alcance da justiça social. Com essa intenção foi consagrado o entendimento de que a paz, muito além de ser a mera ausência de guerras, tem a ver com o estabelecimento entre os Estados de condições para o desenvolvimento do ser humano em seus mais amplos aspectos, especialmente com a busca por erradicar a opressão econômica e a ausência de oportunidades profissionais, que geram as mais graves violações aos direitos fundamentais.
2.1. Convenções
Com efeito, os termos convenção e tratado se traduzem em expressões sinônimas. No Direito Internacional, tratado se refere à expressão genérica que significa o "ato jurídico pelo qual se manifesta o acordo de vontades entre duas ou mais pessoas internacionais" [05]Na doutrina encontram-se outras designações para tratado, tais como convenção, protocolo, convênio, declaração, modus vivendi, ajuste, compromisso, entre outras.
As Convenções de Viena de 1969 e 1986 sobre Direito dos Tratados consolidaram o entendimento de que o direito de assinar tratados não é apenas prerrogativa de Estados. Com isso foi ratificada a possibilidade das demais pessoas internacionais, como os organismos multilaterais, firmarem convenções.
As convenções da OIT podem ser consideradas tratados multilaterais abertos, de caráter normativo. São tratados multilaterais porque podem ser ratificados por um número ilimitado de Estados, bastando para tanto que este seja membro da OIT. Além disso, um Estado pode ratificar uma convenção da OIT a qualquer tempo, ainda que, quando da elaboração da convenção, esse Estado nem mesmo fosse membro da entidade.
Assim, as convenções da OIT se diferenciam dos tratados internacionais clássicos pelo fato de não derivarem de transação direta entre pessoas internacionais, mas se originando de resoluções e debates na esfera da OIT, onde são inicialmente aprovadas e oficializadas, para depois serem examinadas individualmente pelos Estados membros da instituição.
No sítio eletrônico da OIT encontra-se a seguinte definição para as convenções:
As Convenções da OIT são tratados internacionais que, uma vez ratificados pelos Estados Membros, passam a integrar a legislação nacional. A aplicação das normas pelos países e é examinada por uma Comissão de Peritos na Aplicação de Convenções e Recomendações da OIT que recebe e avalia queixas, dando-lhes seguimento e produzindo relatórios de memórias para discussão, publicação e difusão. [06]
Em apertada síntese, podem-se classificar os tratados em tratados-contratos e tratados normativos. Os primeiros regulam predominantemente interesses recíprocos dos Estados, sendo em geral de natureza bilateral. Já os tratados normativos buscam fixar normas de direito internacional, sendo geralmente de natureza multilateral. Vale ressaltar que um mesmo tratado pode reunir as duas características.
As Convenções da OIT, sob o prisma da natureza de suas normas, podem ser classificadas em auto-aplicáveis, de princípios e também promocionais. As auto-aplicáveis são as que não necessitam de regulamentação dos Estados; as convenções de princípios são aquelas que traçam as diretrizes normativas para os Estados, a fim de que estes possam desenvolvê-las em seus ordenamentos jurídicos e as convenções promocionais traçam objetivos a serem alcançados a médio e longo prazo, cabendo aos Estados a elaboração dos passos necessários. [07]
Em relação ao seu objeto, as convenções podem versar sobre direitos humanos do trabalhador; política de emprego e desenvolvimento dos recursos humanos; igualdade de direitos e migração; populações indígenas e tribais; relações coletivas de trabalho; contrato individual de trabalho e condições gerais de emprego; condições especiais de trabalho; segurança, higiene e meio ambiente do trabalho; seguridade social e administração do trabalho. [08]
Tem-se observado a tendência, especialmente a partir da década de 1960, de as Convenções da OIT versarem sobre temas gerais. Isso ocorre devido ao fato de a desigualdade entre os Estados, nos planos social, econômico e cultural, inviabilizarem a aceitação de disposições de conteúdo mais pormenorizado. Nesse sentido, ressalta Sussekind que:
Principalmente a partir de 1970, muitas convenções passaram a consubstanciar apenas princípios gerais, tornando-se necessária a adoção simultânea de recomendações complementares com disposições mais detalhadas. E essa circunstância levou a OIT a incrementar seus programas de cooperação técnica, com a finalidade de criar, nos Estados insuficientemente desenvolvidos, condições para assimilar as normas fundamentais do Direito Internacional do Trabalho. [09]
Contudo, essa tendência não desnatura a relevância dos temas tratados nas convenções, o que se demonstra pelos debates nas Conferências, como também pelas ratificações das convenções aprovadas. Também é de se notar que a Convenção, depois de ratificada pelo Estado, passa a ter caráter cogente, integrando o direito positivo da Nação que a ratificou, ocorrendo que muitas vezes estas convenções são ‘regulamentadas’ por Recomendações.
2.2. Recomendações
Igualmente ao que ocorre com as convenções, as recomendações são debatidas pela Conferência Geral da OIT a fim de tomarem corpo e serem aceitas. Dispõe o art. 19, caput, da Constituição da OIT que:
Se a Conferência pronunciar-se pela aceitação de propostas relativas a um assunto na sua ordem do dia, deverá decidir se essas propostas tomarão a forma: a) de uma convenção internacional; b) de uma recomendação, quando o assunto tratado, ou um de seus aspectos não permitir a adoção imediata de uma convenção. [10](Destacamos)
Assim, as Recomendações em verdade são resoluções da Conferência Geral da OIT que ainda são polêmicas para uma aceitação maior dos Estados. Nesse sentido tomam a forma de verdadeiras sugestões de lege ferenda às nações, como um programa a ser realizado ou um objetivo a ser perseguido.
Vale ressaltar que, como já dito alhures, modernamente a OIT vem trabalhando com a edição de Convenções de conteúdo principiológico e aprovando recomendações a fim de apontar caminhos para a aplicação das Convenções. Também ocorre que algumas recomendações acabam ganhando considerável influência na comunidade internacional em geral, a exemplo da Recomendação nº 119, (1963), sobre a Terminação da Relação de Trabalho.
Martins, a respeito das Recomendações, assevera que:
Recomendação é uma norma da OIT em que não houve número suficiente de adesões para que ela viesse a transformar-se numa Convenção. Para tanto, passa a ter validade apenas como sugestão ao Estado, como mera indicação, de modo a orientar seu direito interno. Ela não é ratificada pelo Estado-membro, ao contrário do que ocorre com a Convenção, mas é submetida à autoridade competente no direito interno. [11]
Com isso se pode inferir que a recomendação ingressa no ordenamento jurídico interno do Estado como mera fonte material do direito, não criando direitos e obrigações entre os Estados signatários. Assim, é considerada precária a sua efetividade. A Recomendação, como ocorre com a Convenção, para entrar em vigor deve ser aprovada pela Conferência em duas sessões seguidas.
Pode-se apontar como distinções entre Convenções e Recomendações o fato de que a Convenção é uma espécie de tratado internacional, o que não ocorre com a Recomendação, que na verdade possui forma menos formal; por isso mesmo, a recomendação não necessita de ratificação, ao contrário da Convenção; em relação à Recomendação, poderá o Estado aproveitá-la parcialmente, adequando-a as peculiaridades internas; Como apenas a Convenção é ratificada, somente em relação a esta surgem problemas atinentes à entrada em vigor, denúncia, revisão e efeitos, já que a Recomendação possui conteúdo em geral programático e sem força cogente.
3. O PROCESSO DE INTEGRAÇÃO DAS CONVENÇÕES E RECOMENDAÇÕES DA OIT NO BRASIL
Como dispositivos legais emanados de Organismo Internacional, as Convenções e Recomendações não ingressam no ordenamento jurídico dos Estados automaticamente, necessitando se submeterem a um procedimento legal para sua integração à esfera estatal, a fim de passarem a ter o status de lei interna. Desse modo, no Brasil, é com a publicação do Decreto que as Convenções passam a vigorar.
Consoante o disposto no art. 19 da Constituição da OIT, os Estados devem submeter toda convenção ou recomendação à autoridade competente no prazo de 12 (doze) meses, para que sejam tomadas as medidas necessárias à aprovação do texto. Esse prazo pode ser estendido por mais 180 dias em circunstâncias excepcionais.
No Brasil, a representação internacional é feita pela União Federal, por força do art. 21, I da Constituição Federal. Internamente é também atribuição da União legislar sobre direito do Trabalho (art. 22, II da Constituição Federal). A Autoridade Competente para apreciação das Convenções e Recomendações é o Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República. Essa atribuição expressamente prescrita pela CF, que em seu art. 49, I dispõe que é da competência do Congresso Nacional "resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional".
Tratando do procedimento que deve o Brasil adotar para a integração das normas emanadas da OIT, Sussekind, et al sintetizam aduzindo que:
a) as convenções adotadas pela Conferência devem ser submetidas, obrigatoriamente, ao Congresso Nacional para que sejam ou não aprovadas, transformando-se, na hipótese afirmativa, depois de depositado o instrumento de ratificação e quando vigente no âmbito internacional, em verdadeira lei nacional;
b) as recomendações, por tratarem, como geralmente ocorre, de matéria sobre a qual à União Federal compete legislar, devem ser submetidas ao Congresso Nacional, para que delas tome conhecimento e promova ou não, total ou parcialmente, com a sanção do Presidente da República, a conversão de suas normas em lei. Excepcionalmente, quando a recomendação versar matéria da competência dos decretos executivos ou regulamentares, caberá apenas ao Presidente da República adotar as medidas adequadas que entender (art. 84, IV, da CF). [12]
Após a submissão de uma Convenção ao Congresso Nacional e sua aprovação, deve o governo brasileiro realizar a ratificação, depositando o instrumento de ratificação na Repartição Internacional do Trabalho (RIT). Após, necessária se faz a publicação do Decreto de Promulgação expedido pelo Poder Executivo. A publicação ocorre no Diário Oficial da União e serve para tornar público o texto da Convenção. Com o depósito do Instrumento de ratificação na OIT, esta entidade deve registrar a ratificação à Convenção na ONU, conforme o art. 102 da Carta das Nações Unidas.
A Convenção passa a ter vigência no direito interno do Estado após doze meses de sua ratificação. Nesse período, deve o Estado dar a maior publicidade possível à Convenção a fim de que se torne conhecida. O Estado, ao ratificar uma Convenção, deve comunicar à RIT as medidas que pretende adotar para a implementação da Convenção ratificada, e em seus relatórios periódicos, deverá apresentar os resultados referentes à observância da Convenção.
Em relação aos efeitos da ratificação, muito se tem debatido, especialmente em razão das discussões em face das teorias do monismo e dualismo na esfera internacional. No Brasil, que regra geral adota o monismo jurídico, entende-se que, a Convenção ratificada integra o ordenamento jurídico positivo, revogando a legislação anterior incompatível com seu texto.
A não aplicação das Convenções retificadas gera a responsabilidade internacional do Estado. Apenas por argumentação se salienta que, se as normas internas forem mais favoráveis ao trabalhador do que os preceitos da Convenção ratificada devem prevalecer, por foca do princípio da norma mais favorável ao trabalhador.
A OIT estatui que é possível ao Estado denunciar uma Convenção após o período de dez anos da entrada em vigor da mesma no ordenamento nacional, sendo necessário um comunicado a ser registrado junto ao Diretor-Geral da RIT.
Cumpre asseverar também que o direito pátrio ainda não é pacífico quanto à forma de integração das Recomendações da OIT. É o que criticam Fontoura e Gunther:
O Brasil parece ainda não ter definido bem como se devem receber as recomendações da OIT em seu ordenamento jurídico. Tal situação verificou-se ainda recentemente quando foi promulgada a Convenção nº 182, que trata da ‘‘Proibição das Piores Formas de Trabalho Infantil e a Ação Imediata para sua Eliminação’’. Com efeito, o mesmo Decreto que promulgou a Convenção nº 182, também ‘‘promulgou’’, por assim dizer, a Recomendação nº 190 e a publicou em apenso por cópia — Decreto nº 3.597, de 12 de janeiro de 2000, Revista LTr, Vol. 64, nº 09, setembro de 2000, p. 1.214. [13]
Atualmente a OIT possui 183 (Cento e oitenta e três) Convenções aprovadas, sendo que o Brasil ratificou 92 (noventa e duas) destas e já tendo denunciado 13 (treze), geralmente pela adoção de Convenção posterior mais moderna. Dessas Convenções da OIT, 08 (oito) são consideradas fundamentais: 29 (Trabalho forçado); 87 (Liberdade sindical e proteção do direito de sindicalização); 98 (Direito de sindicalização e de negociação coletiva); 100 (Igualdade de remuneração); 105 (Abolição do trabalho forçado); 111 (Discriminação - emprego e ocupação); 138 (Idade Mínima) e 182 (Piores Formas de Trabalho Infantil). Dessas, o Brasil ainda não ratificou apenas a de n° 87. Entre as Convenções Prioritárias, ao Brasil falta ratificar a Convenção 129, que trata da Inspeção do trabalho na Agricultura.