Coordenação fiscal no Mercosul: obstáculos e perspectivas

4. COORDENAÇÃO FISCAL E MERCOSUL

A coordenação de políticas macroeconômicas no âmbito do processo de integração regional - incluídas aí as políticas de cunho fiscal - é objetivo declarado desde a formação dos primeiros blocos regionais da América Latina. Entretanto, foram poucos os avanços concretos na área das políticas macroeconômicas (SANCHEZ-GOMEZ, 2006).

O alto nível de endividamento, a formação de recorrentes déficits fiscais e a volatilidade dos ingressos de recursos que assolaram as economias dos países latino-americanos deram a tônica da instabilidade presente na região durante as últimas décadas. Nesse contexto, a política fiscal tem um importante papel na estabilidade econômica.

A política fiscal adotada por um governo influencia a alocação de recursos econômicos entre consumo, investimento e gastos governamentais, componentes que determinam a demanda agregada de uma economia. Além disso, influencia, indiretamente, a formação da taxa de juros.

A coordenação dos agregados fiscais tem um lugar de destaque em virtude da relevância da situação fiscal sobre o equilíbrio macroeconômico e o crescimento do Mercosul.

Os Estados Parte do Mercosul adotaram ao longo do tempo medidas remediativas para tentar driblar as dificuldades fiscais que lhe eram impostas. Dentre as políticas por eles perseguidas, algumas serviram bem a cada um dos países, enquanto outras apenas responderam às necessidades da hora. Essas diversas opções de como estabilizar a economia trazem para cada país integrante do bloco visões conflitantes sobre como se deveria processar a coordenação das políticas no Mercosul.

Se considerarmos os aspectos técnicos envolvidos, abstraindo-nos de quaisquer pretensões ideológicas, diríamos que, atualmente, há certo consenso em torno de algumas das opções de estabilização econômica. Disciplina fiscal, equilíbrio orçamentário (controle dos gastos públicos) e construção de um sistema tributário eficiente são pretensões que vão além de qualquer discussão ideológica tendente a refrear a concretização de tais medidas.

A coordenação macroeconômica, seja na vertente fiscal, monetária ou cambial, deve contribuir para o crescimento sustentável de longo prazo, bem como favorecer a integração econômica dos países da região, além de contribuir para a estabilidade regional com o conseqüente crescimento dos países que compõem o bloco. Logo, a perseverança na construção de um cenário de dívidas sustentáveis no longo prazo deve ser "o dever de casa" dos membros do Mercosul.

4.1. Obstáculos

Os processos de integração econômica iniciados desde 1960 sempre contemplaram iniciativas de coordenação macroeconômica para o desenvolvimento e crescimento da América Latina. Entretanto, em decorrência de fatores de ordem conjuntural e estrutural nenhum dos blocos regionais foi, até então, capaz de atingir esse objetivo.

Os países integrantes do Mercosul têm enfrentado, desde sua formação, uma grande volatilidade macroeconômica no que diz respeito aos indicadores fiscais, monetários e cambiais (BAUMANN & MUSSI, 2006).

As sucessivas crises financeiras ocorridas no México (1995), Sudeste Asiático (1997), Rússia (1998), Brasil (1999) e Argentina (2001) contribuíram para aumentar a incerteza na região, especialmente por se tratarem de países altamente dependentes de capitais externos. O aumento da incerteza proveniente das crises exógenas afetou diretamente a política fiscal dos países do Mercosul em decorrência do aumento da taxa de juros e da diminuição da maturidade dos títulos emitidos para financiamento de seus recorrentes déficits públicos.

Após a bem sucedida política de coordenação macroeconômica introduzida pela União Européia⁷ durante o processo de unificação monetária, vários blocos regionais da América Latina reiniciaram discussões acerca do tema, inclusive o Mercosul.

Além do exemplo fornecido pela União Européia, outro fator determinante para iniciar o processo de coordenação macroeconômica no Mercosul foi a maxidesvalorização do real em janeiro de 1999. Naquele momento, os integrantes do Mercosul perceberam os efeitos negativos que uma crise num Estado Parte pode acarretar nas demais economias do bloco (efeito contágio). Na medida em que os efeitos da crise de um país são transmitidos aos demais membros do bloco, torna-se necessário iniciar um programa de coordenação macroeconômica para mitigá-los e para, consequentemente, minimizar as perdas do processo de contágio.

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Os efeitos de uma crise variam de acordo com a interdependência econômica entre os países. A interdependência é medida pelo grau de comercialização e pelos movimentos de capitais externos. Quanto maior o grau de interdependência econômica, maiores serão os efeitos negativos gerados nos países.

Poder-se-ia, com isso, supor que a redução do grau de interdependência seria medida eficaz para dispersar o efeito contágio. Essa suposição é falha se considerarmos que o comércio e o movimento de capitais entre países conformam uma realidade econômica inescapável. Certo grau de interdependência será sempre possível. Sendo assim, torna-se mais consistente a tese segundo a qual quanto maior a interdependência econômica entre os países integrantes de um processo de integração regional, maiores os efeitos que as políticas macroeconômicas, tomadas individualmente, exercem sobre os demais países, o que, por conseguinte, gera incentivos à coordenação de políticas macroeconômicas que tencionem diminuir os riscos de desequilíbrio.

Segundo Florêncio e Araújo (1995), as metas de construção do Mercosul foram delimitadas e traduzidas nos seguintes elementos: a) Eliminação das barreiras tarifárias e não tarifárias no comércio entre os países membros; b) Adoção de uma Tarifa externa Comum (TEC); c) Livre comércio de serviços; d) Livre circulação de mão-de-obra; e) Livre circulação de capitais e; f) Coordenação de políticas macroeconômicas.

Dentre as metas delineadas, a coordenação de políticas macroeconômicas constitui o próximo passo para a possibilidade de se alcançar objetivos voltados para uma maior inserção dos países nas relações econômicas internacionais. Contudo, há, atualmente, um baixo grau de cooperação em termos de políticas macroeconômicas entre os países envolvidos.

Apesar da cooperação macroeconômica constantemente ter sido colocada como pauta prioritária nas discussões em torno do processo de implementação do Mercosul, nos moldes do que dispõe o capítulo primeiro do Tratado de Assunção, as dificuldades de estabelecer incentivos à integração tem sido um entrave ao avanço do Mercosul, haja vista o cenário de persistente instabilidade econômico-financeira na região.

4.2. Perspectivas

Apesar do baixo grau de interdependência no Mercosul, não se pode ignorar o fato de que a ampliação da coordenação das políticas macroeconômicas é motivo adicional destinado ao incremento da relação econômica intra-bloco. A coordenação das políticas fiscais pelo estabelecimento de metas pode ser exercida, por exemplo, de forma a aumentar o influxo de recursos externos na região de modo que o comércio entre os membros do bloco seja estimulado. Como conseqüência, tem-se o aumento do grau de interdependência econômica entre os países. Quanto maior o grau de interdependência econômica na região, maior se tornaria a demanda por coordenação fiscal.

A partir de 2003, as autoridades dos países membros do Mercosul têm dado importância primordial à reativação das economias e à manutenção de um baixo nível de inflação. Nesse contexto, considerando o atual estágio do bloco, bem como as demandas por cooperação em tudo aquilo que se faz necessário para a consolidação do processo de integração, a coordenação macroeconômica no Mercosul tende a se tornar uma realidade cada vez mais substantiva.

A elaboração de um plano conjunto de políticas também contribui para uma menor exposição dos países ao risco de choques externos e para o fortalecimento da posição do bloco em negociações globais.

De acordo com documento publicado pelo Sistema Econômico Latino-Americano (2005), a coordenação macroeconômica do Mercosul é um elemento central para ir além de um acordo de livre comércio. A coordenação é essencial para aprofundar a integração regional para que seja um instrumento de progresso de governança de forma a permitir um crescimento elevado e sustentável.

Na medida em que os processos de integração se constituem, os países tendem a tornar-se, ao menos em tese, cada vez mais interdependentes. Tanto os ciclos econômicos como a execução das políticas tomadas de forma individualizada passam a afetar os países vizinhos. Com isso, espera-se que a concretização do processo de coordenação macroeconômica implique melhora no resultado global de cada participante bem como da região como um todo.

Com o aumento do grau de integração cresce a necessidade de avaliação dos efeitos das políticas macroeconômicas nacionais nos países integrantes de um bloco regional. Por meio de controle e coordenação das variáveis de política fiscal, almeja-se a intensificação do processo de integração no bloco, integração essa suficientemente capaz de romper o ciclo vicioso que emperra o desenvolvimento do Mercosul.

A coordenação fiscal consiste, no âmbito da política fiscal, no conjunto de ações de harmonização, cooperação e convergência que impacta uma economia regional, tendo como finalidade gerar condições para melhorar o desempenho fiscal, compatível com a estabilidade econômica e o nível de crescimento de longo prazo, de tal forma a favorecer a integração dos países da região (SÁNCHEZ-GOMEZ, 2006).

Notadamente, os países em desenvolvimento, a exemplo dos integrantes do Mercosul, são importadores líquidos de capitais. Os agentes econômicos que os financiam acompanham bem de perto a evolução da relação dívida/PIB de cada um deles. A análise da sustentabilidade das dívidas diz respeito à capacidade que os governos têm de fomentar expectativas favoráveis em relação à condução da política fiscal. O Manual Estatístico de Finanças Governamentais, elaborado pelo Fundo Monetário Internacional – FMI define política fiscal sustentável como "aquela que não conduz ao aumento da dívida expressa como proporção do PIB; que estabiliza a relação entre a dívida e o PIB em um contexto de taxas razoáveis de crescimento econômico, juros e inflação". Por outro lado, uma política fiscal é insustentável quando está orientada de forma a manter um aumento persistente e acelerado da relação dívida/PIB (MASSON, 1985).

A estabilidade da relação dívida/PIB não implica necessariamente uma situação confortável para a economia de um país. Como os países membros do Mercosul são importadores líquidos de capitais, seja sob a forma de Investimento Direto Estrangeiro – IDE, seja sob a forma de capitais especulativos, é importante que a relação dívida/PIB seja tal que satisfaça a avaliação dos investidores. Caso contrário, pode acarretar custos adicionais consubstanciados pela demanda por maiores taxas de juros necessárias à rolagem da dívida. Conseqüentemente, o aumento dos juros acresce o montante da dívida, que na ausência de crescimento do PIB torna a dívida insustentável.

Dívida elevada deixa em alerta as expectativas dos agentes econômicos que passam a crer que a política fiscal do governo não tem credibilidade. Assim, os fluxos financeiros destinados ao fechamento das contas públicas minguam, dificultando ainda mais o ajustamento das contas.

Dentro dessa perspectiva, os integrantes do Mercosul vêm experimentando ganhos substantivos no que concerne ao controle de suas variáveis fiscais. Como exemplo, veja-se o gráfico a seguir que demonstra a evolução da relação resultado primário/PIB dos países membros do Mercosul.

De acordo com o gráfico, desde junho de 2004, a relação resultado primário/PIB vem mantendo uma trajetória convergente, situada em patamares superavitários, o que, de certa forma, tende a contribuir para a redução da relação dívida/PIB dos países do bloco.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O trabalho versou sobre a evolução histórica do Mercosul, desde os aspectos políticos e econômicos da fase anterior a sua constituição até a fase mais avançada de sua concretização jurídico-política. Algumas luzes foram lançadas sobre o tema coordenação macroeconômica em sua vertente fiscal. Procurou-se, também, demonstrar a importância do controle e da convergência dos indicadores fiscais na evolução da estabilidade macroeconômica da região.

Os autores partem do princípio de que, apesar de reconhecer que a coordenação macroeconômica implica limitação - ainda que bastante reduzida - na autonomia de cada país na condução das suas políticas econômicas, ela traz mais estabilidade e maior proteção para os países envolvidos.

A despeito de o estudo centrar-se nos aspectos fiscais, mais notadamente no controle dos níveis de endividamento público e da evolução dos déficits fiscais, reconhecemos a importância de se conjugar a eles o controle das taxas de inflação e de câmbio. Todos os agregados macroeconômicos devem, sem exceção, contribuir para estabilidade econômica na região, a fim de dotar o Mercosul de maior credibilidade no cenário internacional globalizado.

A convergência dos indicadores fiscais pressupõe a existência de certo grau de ajuste nas economias dos países-membros. De uma forma geral, os ajustes que caracterizam os países da América Latina são mal sucedidos. Ainda que fortes e persistentes, estão apoiados no aumento da carga tributária e na redução das despesas com investimentos. Os superávits primários, obtidos dessa maneira, chegam a um limite que não comporta mais espaço para ajuste. Com a carga tributária no limite máximo suportável pelos contribuintes, a relação dívida/PIB entra numa espiral ascendente, o que implica aumento do prêmio de risco pela expectativa de ocorrência de default.

O problema que se coloca está ligado à qualidade do ajuste fiscal feito pelos países. Um ajuste para ser bem sucedido deve ser forte e de longo prazo. Deve-se basear no corte de despesas correntes, notadamente gasto com pessoal e custeio. O sucesso do ajuste fiscal pode ser reconhecido quando há redução na probabilidade de default e no prêmio de risco. Outras possibilidades repousam na redução estrutural da carga tributária incidente sobre as empresas, o que ocasiona impacto direto no aumento dos investimentos produtivos e no aumento da lucratividade.

BIBLIOGRAFIA

ALÉM, Ana Cláudia; GIAMBIAGI, Fábio. Finanças Públicas: Teoria e Prática no Brasil. 2 ed. Rio de Janeiro: Campus, 2001.

BAUMANN, Renato;MUSSI, Carlos. Mercosul: Então e Agora. 2006. Disponível em: http://www.cepal.org/publicaciones/xml/1/24531/LCBRSR159MercosulEntaoeagoraRBCM. Acesso: 10 nov. 2006.

CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. 1988. Brasília: Senado Federal, 2006.

DECLARAÇÃO PRESIDENCIAL SOBRE CONVERGÊNCIA MACROECONÔMICA. 2000. Disponível em: http://www2.mre.gov.br/xixmercosul/Textos/dec-macroecono.htm. Acesso: 20 jan. 2007.

FLORÊNCIO, Sérgio A.L.; ARAÚJO, Ernesto H.F. Mercosul Hoje. São Paulo: Alfa Omega Ltda, 1995.

GRUPO DE MONITORAMENTO MACROECONÔMICO DO MERCOSUL. Manual de Estatísticas Fiscais do Grupo de Monitoramento Macroeconômico do Mercosul. Assunção: Paraguai, 2000.

________ Reunião de Ministros da Fazenda e Presidentes dos Bancos Centrais do Mercosul, Chile e Bolívia. Conclusões e Recomendações, em 4 de dezembro de 2002.

_________ MERCOSUL/CMC/ATA Nº 02/04. XXVII Reunião do Conselho do Mercado Comum, em 15 e 16 de novembro de 2004.

INTERNATIONAL MONETARY FUND. Government Finance Statistics Manual. Washington: International Monetary Fund, 2001.

MASSON, Paul R. The sustainability of fiscal déficits. Staff Papers, vol. 32. Washington: International Monetary Fund, 1985.

SANCHES-GOMEZ. Manuel. Coordinación macro-fiscal em processos de integración. Experiencias y desarrollos posibles em Latinoamerica. Santiago de Chile: CEPAL, 2006.

SISTEMA ECONOMICO LATINO-AMERICANO. Análisis de la dinâmica macroeconômica de América Latina y el Caribe y sus implicaciones para la integración económica regional. Situación actual y perspectivas em materia de coordinación macroeconómica. In: Reunión sobre la "Dinámica Macroeconômica de America Latina y el Caribe y la Integración Regional". 2005, Caracas.

TRATADO DE ASSUNÇÃO.1991. Disponível em: http://www.mercosur.int. Acesso: 10 out. 2006.

Notas

1. A previsão consta no artigo 1, do Capítulo 1, do Tratado de Assunção, intitulado Propósitos, Princípios e Instrumentos.
2. Formada inicialmente por Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguai, Peru e Uruguai a ALALC contou com o ingresso, em 1967, de Colômbia, Equador, Venezuela e Bolívia. Sua constituição alberga todos os países da América do Sul (com exceção das Guianas) e o México.
3. Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, México, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. Em 1999, houve a adesão de Cuba.
4. Criada em 1994, por iniciativa do governo norte-americano, pretendia, inicialmente, a completa eliminação de barreiras comerciais entre os 34 países americanos, exceto Cuba. O Brasil sugeriu a criação de uma "Alca Light", permeada por acordos bilaterais e plurilaterais, tendo em vista que o projeto original da Alca ia de encontro aos interesses definidos no Mercosul.
5. Em razão da escassa bibliografia sobre o assunto, esse tópico foi elaborado, em grande medida, com informações extraídas do sítio do GMM (http://gmm.mecon.gov.ar/indice_por.htm).
6. A NFSP é um conceito desenvolvido no início da década de 1980 pelo Fundo Monetário Internacional – FMI, com o objetivo de acompanhar o resultado fiscal dos países sob sua supervisão financeira (Além & Giambiagi, 2001). A medição "abaixo da linha" é levada a termo pelo Banco Central do Brasil/BACEN.
7. 7
Via Tratado de Maastricht assinado em 1992 pelos membros da Comunidade Européia. Criou a União Européia e previu a formação de um mercado único, um sistema financeiro comum e uma moeda própria, o Euro.