Resumo
A coordenação macroeconômica entre países que compõem um processo de integração regional abarca as políticas cambial, monetária e fiscal.
O presente artigo analisa a vertente fiscal da coordenação macroeconômica no processo de integração regional do Mercado Comum do Sul – Mercosul, instituído pelo Tratado de Assunção, de 21 de março de 1991.
A coordenação fiscal representa um conjunto de ações de harmonização, cooperação e convergência dos indicadores fiscais, cujo objetivo consiste na geração de impactos positivos em uma economia regional.
A importância da coordenação fiscal em um processo de integração regional como o Mercosul reside na criação de condições que buscam melhorar o desempenho fiscal do bloco de forma compatível com a estabilidade e o nível de crescimento econômico de longo prazo.
Este estudo analisa a dinâmica fiscal da coordenação macroeconômica e discorre sobre os obstáculos e as perspectivas que tendem, respectivamente, a refrear ou avançar o processo de integração regional do Mercosul.
Palavras-chave: Mercosul, integração regional, coordenação macroeconômica, política fiscal, coordenação fiscal.
Abstract
The macroeconomic coordination among countries composed of a regional integration comprises the currency, monetary and fiscal politics. This article analyses the fiscal ascent of the macroeconomic coordination in the process of regional integration of The Common Market of the South, Mercosur, which was created by the Assuncion Treaty on March 21st, 1991. The fiscal coordination consists of a group of harmonical actions, cooperation and convergence of fiscal indicators with the objective of creating positive impacts in a regional economy. The importance of a fiscal coordination in a process of regional integration such as Mercosur resides in the creation of conditions that thrive to improve the fiscal performance of this bloc in a compatible way with the stability and the level of economic growth on the long run. The study analyses the fiscal dynamics of the macroeconomic coordination and discusses the obstacles and perspectives that have a tendency of restraining or advancing the process of regional integration of Mercosur.
Key-words: Mercosul, regional integration, macroeconomic coordination, fiscal policy, fiscal coordination.
Sumário: 1. Introdução. 2. Integração regional na América Latina: o caminho percorrido até a formação do Mercosul. 3. O Mercosul e a coordenação macroeconômica. 3.1. O Conselho do Mercado Comum (CMC). 3.2. O Grupo de Monitoramento Macroeconômico (GMM) e suas realizações. 3.3. A Declaração de Florianópolis: metas e medidas de correção de desvio. 3.3.1. Variáveis fiscais. 3.3.1.1. Variável de fluxo fiscal. 3.3.1.2. Variável fiscal de estoque. 3.4. Avanço e aprofundamento da coordenação macroeconômica no Mercosul. 4. Coordenação fiscal e Mercosul. 4.1. Obstáculos. 4.2. Perspectivas. 5. Considerações finais.
1. INTRODUÇÃO
Desde a celebração do Tratado de Assunção, em 21 de março de 1991, os países integrantes do Mercado Comum do Sul – Mercosul passaram por transformações de todas as ordens. Na seara econômica, o bloco seguiu em meio a fases turbulentas. Enfrentou crises internacionais, como as do México (1995), dos Tigres Asiáticos (1997), da Rússia (1998) e, até mesmo, de seus países-membros (Argentina e Brasil, 1999 e 2001, respectivamente).
Em uma trajetória marcada por aprendizados e conquistas, o Mercosul mantém acessa a chama integracionista pela busca incessantemente de suplantar os entraves que freiam seu pleno desenvolvimento.
Como mecanismos apto a lidar com as assimetrias intra-bloco, o Tratado de Assunção previu, expressamente, a coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais entre os Estados Parte [01].
Embora houvesse alusão expressa à coordenação macroeconômica no corpo do Tratado de Assunção, a concretização do tema só ocorreu com a criação do Grupo de Monitoramento Macroeconômico – GMM por meio da Decisão nº. 30/2000, na ocasião da XVIII Reunião do Conselho do Mercado Comum (CMC), realizada em Buenos Aires em 29 de junho de 2000.
O presente artigo pretende contribuir para a discussão acerca da coordenação macroeconômica, sob a perspectiva fiscal dos Estados Parte do Mercosul.
Com o fim de atingir o objetivo proposto, os autores apresentam, na parte seguinte, um panorama histórico da integração latino americana, desde a constituição da Associação Latino-Americana de Livre Comércio – ALALC, passando pela concretização formal do bloco, até culminar nos preparativos do eventual ingresso da República Bolivariana da Venezuela como mais novo país-membro. Na parte 3, serão apresentadas as instituições, as normas e as regras voltadas para a aplicação efetiva da coordenação fiscal no Mercosul. A parte 4 presta-se à análise da dinâmica da coordenação fiscal, sob o enfoque dos obstáculos e perspectivas que se apresentam ao Mercosul. Por fim, a parte 5 reserva-se às considerações finais.
2. INTEGRAÇÃO REGIONAL NA AMÉRICA LATINA: O CAMINHO PERCORRIDO ATÉ A FORMAÇÃO DO MERCOSUL
As tentativas de integração da América Latina remontam o documento, publicado em 1959 pela Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), cujo objetivo fixava metas para o estabelecimento de um mercado comum latino-americano.
A Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC) [02] foi criada em 1960 pelo Tratado de Montevidéu (TM-60), tendo como objetivo estimular a industrialização e a diversificação da pauta de exportações dos países da América Latina, bem como reduzir o grau de dependência dos países industrializados (FLORÊNCIO & ARAÚJO, 1995).
Durante a existência da ALALC (1960-1980) todos os países estavam interessados em proteger as suas indústrias nacionais dos concorrentes estrangeiros. A persistência em não abrir seus mercados aos produtos importados foi um fator decisivo para a desintegração do bloco. A rigidez dos mecanismos de liberalização, a instabilidade política na região e o processo de substituição de importações também contribuíram para estiolar o processo de integração da ALALC. Outro fator de destaque para a desintegração da ALALC foi a assimetria econômica entre seus membros, principalmente Brasil, Argentina e México, países que apresentavam grandes disparidades econômicas frente aos demais membros.
Apesar de a ALALC não ter alcançado seus objetivos, no final da década de 70, os países da região saíram em busca de novas bases para efetivar uma integração que atendesse aos seus desígnios.
Em substituição à ALALC, foi criada, em 1980, a Associação Latino-Americana de Integração (ALADI) que estabeleceu como meta a liberalização do comércio entre seus os 11 países-membros [03].
A ALADI inovou ao possibilitar o estabelecimento de acordos sub-regionais entre grupo de países. O processo de redemocratização da região e a diversificação industrial proporcionada pela superação do processo de substituição de importações, principalmente nas três maiores economias do bloco (Brasil, Argentina e México), contribuíram para a consecução do processo de formação da ALADI.
Embasados nos princípios e objetivos delineados pela ALADI, Brasil e Argentina, em meados da década de 1980, iniciaram negociações para reduzir suas tarifas comerciais com o intuito de fomentar o comércio bilateral com foco em alguns setores fundamentais (bens de capital, alimentício e automobilístico).
Em 1985, Brasil e Argentina celebraram a Declaração de Iguaçu que, pela ação de uma comissão bilateral, emplacou a feitura de diversos acordos comerciais. Em 1986, foi formalizado o Programa de Integração e Cooperação Econômica Brasil-Argentina previamente estabelecido na Ata de Iguaçu (1985).
Ambos os países assinaram o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, em novembro de 1988, com o objetivo de reduzirem gradualmente as tarifas alfandegárias, a fim de, futuramente, formarem um mercado comum, caracterizado pela livre circulação de pessoas e de capitais. O tratado previu, também, a adoção de uma Tarifa Externa Comum (TEC) e a coordenação de políticas macroeconômicas, aí incluídos Paraguai e Uruguai, países cujas pautas de exportação e importação faziam constar o Brasil e a Argentina na qualidade de seus principais parceiros (FLORÊNCIO & ARAÚJO, 1995).
No início da década de 1990, Paraguai e Uruguai aderiram às intenções integradoras de Brasil e Argentina. Em 26 de março de 1991, o processo de integração entre os quatro países membros foi consolidado sob a denominação Mercado Comum do Sul – Mercosul.
A fim de fortalecer sua posição nas discussões sobre a Área de Livre Comércio das Américas – ALCA [04], o Mercosul tem atraído novos associados. Desde 1996, Bolívia e Chile integram o bloco na qualidade de membros associados.
Em 2000, o Chile declarou intenção de tornar-se membro efetivo, mas retirou sua proposta, em dezembro daquele mesmo ano, uma vez que o governo chileno entendeu ser mais vantajoso ao país, naquela ocasião, a assinatura de um acordo bilateral com os Estados Unidos.
Em 2003 e 2004, aderiram, respectivamente, também sob status de membros associados, Peru e Venezuela, estando este país em vias de se integrar como mais novo Estado Parte do Mercosul. Em 4 de julho de 2006, foi firmado o Tratado de Adesão da República Bolivariana da Venezuela ao Mercosul, cujo efetivo ingresso está, até o fechamento deste artigo, pendente de apreciação dos Poderes legislativos do Paraguai e do Brasil.
3. O MERCOSUL E A COORDENAÇÃO MACROECONÔMICA
A formação do Mercosul tem respaldo no art. 4º, § único da Constituição Federal brasileira que trata dos princípios que regem as relações internacionais da República Federativa do Brasil, de acordo com a seguinte transcrição:
"Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios:
(...)
Parágrafo único. A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações."
Nos termos do Tratado de Assunção, o Mercosul surge com o intento de lograr uma "adequada inserção" nos mercados internacionais, tendo em conta as vicissitudes impostas pelo processo de globalização.
O Tratado de Assunção objetivou ampliar a dimensão dos mercados nacionais dos países-membros para aprimorar seus processos de desenvolvimento econômico e de justiça social. Também fixou metas, prazos e instrumentos para consolidação do processo de integração econômica entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, conforme destaca o artigo 1 do Capitulo I:
"ARTIGO 1. Os Estados Partes decidem constituir um Mercado Comum, que deverá estar estabelecido a 31 de dezembro de 1994, e que se denominará Mercado Comum do Sul (Mercosul).
Este Mercado Comum implica:
(...)
A coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais entre os Estados Partes – de comércio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetária, cambial e de capitais, de serviços, alfandegária, de transporte e comunicações e outras que se acordem, a fim de assegurar condições adequadas de concorrência entre os Estados Partes; e
O compromisso dos Estados Partes de harmonizar suas legislações, nas áreas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integração." (g.n).
O artigo 3º do Tratado definiu um período de transição correspondente a um interstício compreendido entre o início da vigência do Tratado e o dia 31 de dezembro de 1994. Nessa etapa do processo de integração, houve a redução gradual das tarifas aduaneiras incidentes sobre os produtos comercializados entre os países membros do bloco.
Já o artigo 5º previu os instrumentos a serem utilizados na constituição do Mercado Comum durante o período de transição. Imprime-se destaque à alínea "b" que trata da coordenação de políticas macroeconômicas.
"ARTIGO 5. Durante o período de transição, os principais instrumentos para a constituição do Mercado Comum são:
(....)
b – A coordenação de políticas macroeconômicas que se realizará gradualmente e de forma convergente com os programas de desgravação tarifária e de eliminação de restrições não tarifárias (...)". (g.n.)
3.1. O Conselho do Mercado Comum (CMC)
Para a administração e execução do Tratado e dos acordos e decisões no âmbito do Mercosul, foram criados o Grupo do Mercado Comum – GMC e o Conselho do Mercado Comum – CMC.
O artigo 10 do Tratado define que o CMC "é o órgão superior do Mercado Comum, correspondendo-lhe a condução política do mesmo e a tomada de decisões para assegurar o cumprimento dos objetivos e prazos estabelecidos para a constituição definitiva do Mercado Comum".
O CMC é composto pelos Ministros das Relações Exteriores e pelos Ministros da Economia dos Estados Parte. O CMC reúne-se com uma periodicidade mínima de uma vez ao ano e conta com a participação dos Presidentes dos Estados Partes.
Na XVIII Reunião do CMC, realizada em Buenos Aires em 29 de junho de 2000, foi criado, por meio da Decisão n 30/2000, o Grupo de Monitoramento Macroeconômico – GMM.
3.2. O Grupo de Monitoramento Macroeconômico (GMM) e suas realizações [05]
Com a criação do GMM, foram dados os primeiros passos rumo à coordenação macroeconômica do Mercosul.
O objetivo principal do GMM é estabelecer metas comuns a todos os países do bloco no que pertine a alguns agregados macroeconômicos. Por esse motivo, fez-se necessário incumbir o GMM da tarefa de detectar diferenças metodológicas dos registros estatísticos oficiais dos Estados Parte.
O GMM conseguiu consenso em torno de algumas metas fiscais. Com isso, já em outubro de 2000, foi lançada a metodologia para harmonização das estatísticas dos países do Mercosul descritas detalhadamente no Manual de Estatísticas Fiscais do GMM – MEF/GMM.
As estatísticas condensadas no MEF/GMM são as de resultado fiscal nominal, resultado primário e dívida líquida dos governos nacionais, bem como as de dívida líquida e variação da dívida líquida (Necessidade de Financiamento do Setor Público) do setor público consolidado. O âmbito de abrangência circunscreve-se, segundo o MEF/GMM, "a totalidade de jurisdições, organismos e entidades que constituem o Governo Nacional, os Governos Provinciais e os Governos Municipais", com exceção dos bancos e empresas que tenham como finalidade principal a intermediação financeira (MEF/GMM, 2000).
O teor fiscalista das estatísticas introduzidas pelo MEF/GMM revela a preocupação do CMC frente à questão da sustentabilidade e solvência das dívidas dos países membros.
O passo seguinte ao processo de coordenação macroeconômica ocorreu no mesmo ano da divulgação do MEF/GMM, momento em que os membros do CMC resolveram fixar as metas e os mecanismos de convergência macroeconômica baseados naquele manual. Tal intento foi concretizado na cidade de Florianópolis, por meio da Declaração Presidencial Sobre Convergência Macroeconômica – Declaração de Florianópolis, de 13 de dezembro de 2000.
3.3. A Declaração de Florianópolis: metas e medidas de correção de desvio
Inicialmente foi estipulada uma etapa de transição na qual os Estados Parte declararam seus objetivos quanto as trajetórias de inflação, dívida líquida do setor público e variação da dívida líquida do setor público consolidado para o ano de 2001.
Os objetivos declarados clamavam por ser consistentes com a realização das metas comuns acordadas para vigência a partir de 2002. As metas comuns centram-se nas variáveis fiscais de fluxo e estoque e na variável monetária de inflação. Como o estudo está voltado para as variáveis fiscais, fixar-nos-emos nas primeiras.
3.3.1. Variáveis fiscais
3.3.1.1. Variável de fluxo fiscal
Para a apuração da variável de fluxo fiscal, utilizou-se como indicador da variação da dívida líquida do setor público consolidado (variação da DLSP) que corresponde ao conceito de Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP) [06] medido pelo critério abaixo da linha.
A meta comum a todos os países-membros, com vigência a partir de 2002, foi fixada com um valor máximo de 3% do Produto Interno Bruto – PIB ao ano para todos os países, com exceção do Brasil que passaria por um período de transição nos anos 2002-2003, em que ficou estabelecido um patamar máximo de 3,5% do PIB ao ano.
3.3.1.2. Variável fiscal de estoque
Para a apuração da variável de estoque, definiu-se como indicador a média trienal da razão DLSP consolidado (deduzidas as reservas internacionais) sobre o PIB nominal, tendo como triênio base os anos 2002-2004.
A meta fixada estipula um limite máximo de 40% da DLSP consolidado em relação ao PIB, a partir de 2010, com a possibilidade de os países estabelecerem, individualmente e por sua própria vontade, metas inferiores, caso optem por um perfil de dívida mais consistente.
A partir do triênio 2002-2004, os países que se encontram com o estoque de dívida acima daquele patamar definiram trajetórias decrescentes para as médias trienais vindouras. Significa dizer que, nesses casos, devem ser gerados superávits primários superiores ao superávit requerido, entendido este como o superávit que mantém a trajetória dívida/PIB constante. Qualquer acréscimo marginal do superávit requerido atua no sentido de forçar a queda da relação dívida/PIB.
3.3.2. Medidas de correção de desvios
O desvio das metas deve ser reportado ao GMM na reunião que ocorrer logo em seguida à detecção do problema. O país que nele incorrer deve formular as medidas corretivas a serem utilizadas para o retorno à meta estabelecida na Declaração de Florianópolis. A convergência à meta original deve ocorrer até o final do ano seguinte ao da verificação do desvio.
As medidas serão apresentadas ao GMM que levará o problema ao CMC para discussão. O CMC fará comentários à qualidade das medidas de correção propostas. Entretanto, a discussão nesse foro restringe-se à emissão de opiniões sobre a qualidade técnica das medidas, sem que haja qualquer mecanismo que force a adoção das sugestões propostas pelo CMC.
3.4. Avanços e aprofundamentos da coordenação macroeconômica no Mercosul
A III Reunião Extraordinária do Conselho do Mercado Comum, realizada em 18 de fevereiro de 2002 na cidade de Olivos, reiterou a importância da coordenação macroeconômica entre os Estados Parte e sublinhou a disposição de aprofundá-la, dali em diante com a participação de Bolívia e Chile, membros associados do Mercosul.
Na ocasião, o CMC solicitou aos Ministros de Economia e Presidentes dos Bancos Centrais que consolidassem os resultados alcançados e propusessem novas condições que possibilitassem maiores progressos ao processo de convergência macroeconômica.
Em atendimento à solicitação do CMC, em reunião de 4 de dezembro de 2002, realizada em Brasília, os Ministros de Economia e Presidentes dos Bancos Centrais recomendaram, em termos de políticas fiscais, o que segue:
a)Comprometimento com a disciplina fiscal e com as metas fixadas na Declaração de Florianópolis;
b)Criação de um sistema de monitoramento ex ante da trajetória de convergência para cada país e que o GMM divulgue, semestralmente, a avaliação dos resultados obtidos;
c)Concessão da prerrogativa ao GMM de sugerir cursos de ação para a correção de desvios das metas de convergência (tarefa centrada no CMC).
Por meio de manifestação contida na Ata nº 02/2004, redigida quando da XXVII Reunião do CMC, os membros do Mercosul demonstraram interesse na cooperação técnica, na área de coordenação macroeconômica, oferecida por representantes da União Européia. Na Reunião do GMM realizada na cidade do Rio de Janeiro, em 3 de dezembro de 2004, houve a divulgação dos entendimentos mantidos em Bruxelas com os representantes da União Européia acerca do tema coordenação macroeconômica.
Na XXVIII Reunião do CMC, realizada na cidade de Assunção nos dias 18 e 19 de junho de 2005, foram enfatizados os importantes avanços obtidos em matéria de harmonização de estatísticas e coordenação macroeconômica. Segundo o documento, mesmo com a persistência de um elevado grau de volatilidade dos indicadores da região, observou-se uma crescente convergência dos indicadores macroeconômicos consistente com as metas estabelecidas na Declaração de Florianópolis de 2000.
Em 15 de dezembro de 2008, na cidade de salvador, os Ministros da Fazenda e Economia e os Presidentes dos Bancos Centrais lançaram o "Projeto de Cooperação Técnica Apoio ao Monitoramento Macroeconômico" celebrado com a União Européia.
Enfim, o GMM vem trabalhando na elaboração de uma nova versão do Manual Estatísticas Fiscais – MEF/GMM, que pretende apresentar princípios econômicos e contábeis para a geração de estatísticas harmonizadas entre os Estados integrantes do grupo.