4. Propostas de Regulamentação
Quanto às atribuições do parágrafo único do artigo 79 da Lei Maior existem duas propostas de regulamentação:
- Projeto de lei complementar nº 137, de 21 de outubro de 1993, do então Senador Júlio José de Campos (PFL-MT, atualmente deputado federal pelo DEM-MT); e
- Projeto de lei complementar nº 71, de 23 de abril de 1997, também do então Senador Júlio Campos.
O Projeto de lei complementar nº 137, de 1993, em seu artigo 1º estabelece como atribuições ao Vice-Presidente da República:
- atuar como conselheiro do Presidente da República quanto a projetos do Governo e a quaisquer assuntos referentes à administração pública federal;
– manter o Presidente informado dos assuntos relevantes de que tiver conhecimento;
– buscar estar sempre atualizado e familiarizado com os negócios da Nação, de modo a poder preparar-se para a tomada de decisões, caso venha a substituir o Presidente da República, temporária ou definitivamente;
– representar o Presidente em atos ou cerimônias, sempre por ele indicado;
- assessorar o Presidente no estudo e preparação da mensagem e plano de governo a serem encaminhados ao Congresso Nacional, nos termos do art. 84, inciso XI, da Constituição; e
– sugerir ao Presidente a adoção de medidas que julgue indispensáveis à segurança do estado.
A justificativa lastreou-se em que:
"(...) [da eventual substituição do Presidente no comando supremo do País como objetivo principal da existência do cargo de Vice-Presidente da República] resulta a relevância da identidade que deve haver entre ambos, devendo, mesmo, ser o Vice-Presidente visto como um continuador da política e diretrizes assumidas pelo Presidente, jamais adotando com este uma posição conflitante. Tal fato exige que o Vice-Presidente esteja preparado e atualizado com relação aos negócios de Governo, sendo salutar receber missões que poderão prepará-lo para o possível exercício da Presidência. Entretanto, por ser o segundo mandatário da Nação e por representar a continuação da obra política do primeiro, ele não pode assumir funções permanentes. Embora relevantes, as suas missões deverão ser sempre transitórias, devendo ter como meta principal, justamente, a substituição eventual do primeiro mandatário – razão primeira do seu cargo. As outras funções devem se restringir ao assessoramento e auxílio ao Chefe da nação. Em razão disso, decidimos estabelecer como atribuições do Vice-Presidente aquelas em que atue basicamente como conselheiro do Presidente, sem funções rotineiras que contrariam o espírito norteador do objetivo principal do seu cargo."
Não foram oferecidas emendas no prazo regimental. Em 1º de dezembro de 1993 foi nomeado como relator o Senador Francisco Guimarães Rollemberg (PMDB-SE). Sucede que, em 9 de dezembro de 1994, na Comissão de Constituição e Justiça do Senado Federal, o relator devolveu o projeto sem parecer para atendimento do § 2º do artigo 89 do Regimento Interno do Senado Federal ("Ao encerrar-se a legislatura, o Presidente [da Comissão] providenciará a fim de que os seus membros devolvam à secretaria da comissão os processos que lhes tenham sido distribuídos."). A proposição foi arquivada em 13 de março de 1995.
Posteriormente, com os mesmos texto e justificativa do projeto de lei complementar supra, foi apresentado o projeto de lei complementar nº 71, de 1997. Em 14 de maio de 1997 foi nomeado como relator o Senador Epitácio Cafeteira (PTB-MA). Sucede que, em 2 de outubro de 1998, na Comissão de Constituição e Justiça do Senado Federal, o relator apresentou parecer
"alegando que o projeto lista funções inerentes à postura pública do vice não havendo necessidade de dar-lhes caráter de lei para sejam adotada. Trata-se de proposições perceptíveis ao senso comum. Essas tarefas do vice-presidente não devem apresentar carga imperativa ou mandatória. Aliás, o projeto não tem esse caráter, o que cria uma inconsistência jurídica. Os melhores autores afirmam que ‘é preciso haver comando imperativo na norma jurídica, sem o eu ficará inócua’. Por isso meu voto pela rejeição do projeto" [52].
A proposição foi arquivada em 29 de janeiro de 1999.
Por outro lado, na Câmara dos Deputados não se logrou encontrar proposição regulamentando o referido preceito constitucional. Houve a árdua faina da Comissão Especial para analisar todos os artigos ainda não regulamentados da Constituição Federal de 1988 ou Comissão Especial de Regulamentação da Constituição (CECONSTI) [53], que produziu relatórios, dentre os quais se destaca o do Deputado Federal Cândido Vaccarezza [54] datado de 19 de agosto de 2009, buscando a regulamentação dos seguintes preceitos constitucionais:
"- Art. 79, parágrafo único – Atribuições adicionais ao Vice-Presidente da República;"
"- Art. 81, §1º – Eleição para os cargos de Presidente e Vice-Presidente da República, a ser realizada pelo Congresso Nacional, em caso de vacância nos dois últimos anos do período presidencial;"
"- Art. 84, inciso XXII – casos de competência privativa do Presidente da República para permitir o trânsito ou a permanência temporária de forças estrangerias pelo território nacional;"
"- Art. 85, parágrafo único – definição dos atos do Presidente da República que constituem crimes de responsabilidade;"
"- Art. 83 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – definição de produtos e serviços supérfluos para o fim de incidência adicional do Imposto sobre Produtos Industrializados, que comporá as receitas do Fundo de Combate à Pobreza."
"Em suma, concluímos que ressalta a necessidade de deliberação dos projetos que objetivam a regulamentação dos arts. 81, §1º (eleição indireta para os cargos de Presidente e Vice-Presidente da República), e 85, parágrafo único (definição dos crimes de responsabilidade). Para tanto, elaboramos minutas de requerimentos de urgência para as respectivas proposições e seus apensos, e também um requerimento de revisão de despacho do projeto que versa sobre a definição, processo e julgamento dos crimes de responsabilidade, a fim de que o mesmo seja apreciado pelo Plenário da Câmara dos Deputados."
Especificamente quanto ao parágrafo único do artigo 79 da atual Carta Magna, vem a seguinte análise [55]:
"1) Há dispositivos cuja regulamentação dependa de iniciativa de outro Poder? Não."
"2) Há lei recepcionada que dê ao dispositivo constitucional eficácia plena? Não; a eficácia do dispositivo independe da edição da lei prevista, haja vista se tratar de eventuais atribuições adicionais a serem conferidas ao Vice-Presidente da República."
"3) Há projetos em tramitação que propõem a respectiva regulamentação? Não; a pesquisa no Sistema de Informações Legislativas (SILEG) da Câmara dos Deputados não identificou qualquer projeto de lei complementar que tenha por objeto conferir ao Vice-Presidente da República novas atribuições."
"4) Qual o estágio da tramitação desses projetos? Essa tramitação é conclusiva nas comissões ou sujeita à apreciação do plenário? [SEM RESPOSTA]"
"5) Qual ou quais desses projetos devem ser objeto de recomendação para apreciação, seja nas comissões, seja no Plenário? [SEM RESPOSTA]"
"6) Há necessidade e viabilidade de apresentação de emendas a esses projetos? [SEM RESPOSTA]"
"7) Elaborar a emenda, quando for o caso. [SEM RESPOSTA]"
"8) Não havendo projeto em tramitação, avaliar a conveniência de se elaborar um. A atribuição de novas funções ao Vice-Presidente da República é matéria mais afeita ao juízo de conveniência do Chefe do Poder Executivo e ao seu plano de governo, de forma que tal matéria não figura entre as que demandam regulamentação urgente da Câmara dos Deputados."
O Deputado Federal Régis de Oliveira, em seu relatório final [56], de março de 2010, ainda por votar, assevera:
(...)
"PARTE IV - DOS RELATÓRIOS PARCIAIS"
"DEPUTADO CÂNDIDO VACCAREZZA"
"O relatório do Deputado Cândido Vaccarezza, apresentado no dia 19 de agosto de 2009, analisou os seguintes dispositivos constitucionais: Art. 79, parágrafo único, Art. 81, § 1º, Art. 84, incisos XXII e XXV, Art. 85, parágrafo único e o Art. 83 do ADCT. Foram suas conclusões:"
"O art. 79, parágrafo único, trata de matéria mais afeita ao juízo de conveniência do chefe do Poder Executivo e ao seu plano de governo. Não figura entre as matérias que demandam regulamentação urgente."
(...)
"PARTE V - DA CONCLUSÃO"
"Decorrido um ano de sua criação, a Comissão Especial destinada a analisar todos os artigos ainda não regulamentados da Constituição Federal de 1988 chega ao fim dos seus trabalhos."
"Coube à Comissão Especial o estudo e a análise do texto constitucional a fim de verificar quais de seus dispositivos não têm eficácia plena em razão da ausência de regulamentação. Identificados esses dispositivos, o segundo passo foi localizar projetos já apresentados sobre a matéria e dar notícia sobre a sua tramitação. Algumas novas proposições foram sugeridas, nesse caso em razão da inexistência de projetos, ou mesmo, da sua desatualização."
"Cabe aqui chamar a atenção para o fato de que a inexistência de norma regulamentadora posterior a 1988 nem sempre significa que o dispositivo constitucional não tenha eficácia plena. Ocorre que sobre várias matérias há leis anteriores que foram recepcionadas pela nova ordem constitucional e que dispensam nova regulamentação."
"Importante destacar também que realizamos um estudo que mostrou que dos 143 dispositivos constitucionais inicialmente apontados pela publicação do Centro de Documentação e Informação da Câmara dos Deputados como sendo pendentes de regulamentação, 34 são de iniciativa de outro Poder, não cabendo à Câmara dos Deputados a iniciativa legislativa."
"Além disso, é relevante ressaltar ainda que cada dispositivo não demanda necessariamente uma lei individualizada. Em muitas hipóteses uma mesma lei pode tratar de vários artigos, parágrafos e incisos, uma vez que se relacionam a matéria conexa ou correlata."
"De outra parte, a pedido da Presidência da Casa, dois assuntos foram analisados prioritariamente: a greve do servidor público e o orçamento impositivo."
(...)
"Tudo isto posto, concluímos nosso trabalho e encaminhamos à Presidência da Casa o presente Parecer com toda a documentação anexa, esperando que o esforço deste Colegiado possa ter contribuído de algum modo para instrumentar e auxiliar a Câmara dos Deputados na apreciação das matérias constitucionais pendentes de regulamentação." (nossos destaques)
Dos relatórios preliminares e final da GECONSTI da Câmara dos Deputados conclui-se que a regulamentação deveria ser de iniciativa do Poder Executivo Federal.
5. Proposta de Supressão
No Senado Federal tramita a proposta de emenda à Constituição nº 32, de 12 de julho de 2006, do então Senador Artur Virgílio do Carmo Ribeiro Neto (PSDB-AM) e outros, similar àquela protocolada por ele na Câmara dos Deputados (PEC 354, de 1996). Essa proposição busca alterar:
"Art. 79 O Vice-Presidente substituirá o Presidente no caso de impedimento."
............................................................................................" (NR)
"Art. 81 Vagando o cargo de Presidente da República, far-se-á eleição noventa dias depois de aberta a vaga."
"§ 1º Ocorrendo a vacância nos últimos dois anos do período presidencial, a eleição será feita trinta dias depois da abertura da vaga, pelo Congresso Nacional, na forma da lei."
"§ 2º Em qualquer dos casos, o eleito deverá completar o período de seus antecessores. (NR)" [57].
Em 21 de setembro de 1997 foi nomeado como relator o Senador Valter Pereira de Oliveira (PMDB-MS), que declinou e pediu para redistribuir, recaindo a relatoria ao Senador Demóstenes Torres (DEM-GO). Em 15 de abril de 2010, na Comissão de Constituição e Justiça do Senado Federal, o relator apresentou parecer pela constitucionalidade, regimentalidade, juridicidade, boa técnica legislativa, e, no mérito, pela aprovação nos termos do substitutivo, do qual se pinça:
"Art. 79 O Vice-Presidente substituirá o Presidente no caso de impedimento.
............................................................................................" (NR)
"Art. 81 Vagando o cargo de Presidente da República, far-se-á eleição noventa dias depois de aberta a vaga.
§ 1º Ocorrendo a vacância nos últimos dois anos do período presidencial, a eleição será feita trinta dias depois da abertura da vaga, pelo Congresso Nacional, na forma da lei.
§ 2º Em qualquer dos casos, o eleito deverá completar o período de seu antecessor." (NR) [58].
Ambos foram aprovados na sessão da CCJ. Ocorre que, devido ao término da legislatura, a proposição foi arquivada em 11 de março de 2011.
Em excelente texto, o eminente Professor Fábio Periandro de Almeida Hirsch [59] comenta essa proposição legislativa, que, a invés da dupla vacância na Presidência da República, a PEC 32, de 2006, substituiria pela vacância singular:
"As mudanças previstas para entrada em vigor na forma do substitutivo denotam que o Senado pretende generalizar a necessidade de eleições como forma ordinária de sucessão nos cargos de Deputado Federal e Vice Presidente da República."
"Em que pese o projeto original incluísse também a eleição entre os Senadores, os mesmos foram retirados do substitutivo. Esses são objeto da Proposta de Emenda Constitucional nº 11 de 2003, aglutinando seis outras propostas. [03]"
"Há uma diferença substancial no regime de eleições, na medida em que o sistema atual prevê a substituição natural do Presidente pelo Vice Presidente e, sem necessidade de nova eleição, caso ocorra vacância do titular, o Vice assume imediatamente, sem maiores procedimentos (eis que até o juramento já fora feito quando da posse)."
(...)
"Permanece a figura do mandato complemento, o que significa que não terá o novo eleito direito a um mandato integral, mas apenas o de complementar o tempo faltante desde quando aberta a vaga do Presidente da República."
"A cláusula de vigência indicada permite que haja incidência imediata da norma, fazendo com que o mandato em curso quando da alteração por emenda já experimente as mudanças. Por óbvio e por hipótese, ao nosso sentir, caso no momento da entrada em vigor já tenha ocorrido vacância do cargo de Presidente, a incidência da novel modificação há de ser postergada, resolvendo-se a situação ainda pelo sistema anterior, até porque a alteração é constitutiva de um novo regime jurídico."
E conclui [60]:
"Pelo exposto, podemos concluir que a alteração proposta parece ser mera perfumaria, pontual ao extremo, mas carrega consigo uma tentativa de ajuste a um sistema democrático pleno que a Constituição Federal de 1988 exige como princípio."
"Não concordarmos com as justificativas apresentadas como razão da proposta de emenda aprovada perante a CCJ do Senado, e reconhecemos que as alterações não levaram em conta aspectos relevantes para a dinâmica das instituições republicanas como, por exemplo, o elevado custo agregado de uma constante realização de eleições para sucessão nos cargos indicados."
"Entendemos, contudo e por fim, que as mudanças podem ser compreendidas no plano teórico como válidas tentativas de ajuste a um sistema democrático amplo, devendo se esperar que as alterações produzam a maior proteção ao interesse público primário."
Respeitáveis palavras, mas que devem ser consideradas no contexto da "Reforma Política" que ora se discute no Senado Federal e na Câmara dos Deputados. Seria uma implantação paulatina do parlamentarismo?
Já na Câmara dos Deputados inúmeras proposições tramitaram:
- PEC-558, de 20 de junho de 2002, do Deputado Arnaldo Madeira (PSDB/SP), que "Acrescenta parágrafo ao artigo 79 da Constituição Federal", com a explicação "Dispondo que não haverá substituição do Presidente da República quando sua ausência do País for de até 15 dias; alterando a Constituição Federal de 1988". Não foi distribuída e acabou sendo arquivada, sem parecer, em 31 de janeiro de 2003.
- PEC 354, de 23 de abril de 1996, do então Deputado Federal Arthur Virgílio Neto (PSDB/AM), que "altera os artigos 46, 56 e 79 da Constituição Federal (retirando do Vice-Presidente da República e dos suplentes de Senador a condição de sucessores dos respectivos titulares, reservando a eles a função de substitutos, nos casos de impedimento, alterando a nova Constituição Federal" [61]. Por conter idêntico texto da PEC nº 32, de 2006, do Senado Federal, embora difira na justificação, é válida a explanação supra com a seguinte observação: distribuída em 23 de maio de 1996 ao relator, o Deputado Coriolano Sales, acabou sendo arquivada, sem parecer, em 02 de fevereiro de 1999.
- PEC 210, de 27 de setembro de 1995, do então Deputado Federal José Janene (PP/PR), que "Dá nova redação aos artigos 28, 29, 32, parágrafo 3º, 79 e 81 da Constituição Federal", com a explicação "estabelecendo que na hipótese de haver vacância do Presidente da República sempre haverá eleições para escolha do novo Presidente, seja diretamente pelo povo, se a vaga ocorre nos três primeiros anos de mandato, seja indiretamente, pelo Congresso Nacional, no caso da vaga se dar no último ano do período presidencial; estendendo os critérios de substituição ao Vice-Presidente da República, Vice-Governador e Vice-Prefeito, alterando a nova Constituição Federal". Distribuída em 23 de maio de 1996 ao relator, o Deputado Almino Affonso, acabou sendo arquivada, sem parecer, em 02 de fevereiro de 1999; desarquivada pela primeira vez em 17 de maio de 1999, foi distribuída a novo relator, o Deputado Renato Vianna, que, em parecer votou pela admissibilidade, e propôs substitutivo, esses aprovados na CCJ, porém acabou sendo novamente arquivada em 31 de janeiro de 2003; desarquivada pela segunda vez em 11 de março de 2003, sem distribuição, foi novamente arquivada em 31 de janeiro de 2007.
- PEC 124, de 13 de agosto de 1992, do então Deputado Federal Edison Fidelis (PTB/RO), que "acrescenta parágrafo ao artigo 79 da Constituição Federal", sob a explicação "não se considerando impedido o Presidente quando, em missão oficial, ausentar-se do País por prazo inferior a 15 dias, alterando a Constituição Federal de 1988". Distribuída em 13 de agosto de 1992 ao relator, o Deputado Felipe Neri, que emitiu parecer pela admissibilidade, mas a CCJ aprovou por unanimidade pela inadmissibilidade, e após decurso do prazo recursal, acabou sendo arquivada em 26 de janeiro de 1993.
- PEC 79, de 11 de março de 1991, do então Deputado Federal Luiz Carlos Santos (PMDB/SP), que "altera a redação dos artigos que especifica, instituindo o 'Presidencialismo Democrático' [62]", sob a explicação "alterando o artigo 76, artigo 77, artigo 78, artigo 79, artigo 80, artigo 81, artigo 82, artigo 83, artigo 84, artigo 85, artigo 86, artigo 87 e artigo 88 da Constituição Federal de 1988". Foi arquivada com fundamento no artigo 163 do Regimento Interno, ou seja, sobreveio a emenda constitucional nº 2, de 1992, com grande relevo foi o resultado [63] do plebiscito de 21 de abril de 1993.
Quanto a essa última proposta de emenda constitucional, trata-se de implantação do parlamentarismo no Brasil sob a denominação "Presidencialismo Democrático", com atribuições ao Presidente e Vice-Presidente da República, ao Conselho de Ministros e seu Presidente, que se tornaria chefe de governo. Cabe informar que é repetido o texto do parágrafo único do artigo 79 constitucional no § 10 do artigo 76 ("§ 10 O Vice-Presidente da República, além de outras atribuições que lhe forem conferidas por lei complementar, auxiliará o Presidente, sempre que por ele convocado para missões especiais.").
Por conseguinte, nenhuma dessas proposições visou a alterar o preceito constitucional estudado.
Quanto ao parlamentarismo, tramitaram inúmeras PECs no Senado Federal [64] e na Câmara dos Deputados (uma delas é de nº 79, de 1991, estudada acima). No Senado, das três PECs sob a égide da Constituição Federal de 1988, uma (nº 31, de 2007) busca extinguir o cargo de Vice-Presidente e outra tem por finalidade mantê-lo (nº 7, de 2004). Já na Câmara dos Deputados, das treze PECs na atual ordem constitucional, quatro (nº 282, de 2004; nº 20, de 1995; nº 55, de 1990; e nº 12, de 1989) visavam a extinguir o cargo de Vice-Presidente e uma (nº 24, de 1989) objetiva conservar a Vice-Presidência da República apesar de propor a revogação do atual artigo 79.
Voltamos às preciosas linhas do Professor Dalmo de Abreu Dallari, em resposta à indagação posta na introdução deste trabalho que "data venia" repetimos [65]:
"a) Vantagens e Desvantagens para o Govêrno."
"À luz de tudo quanto foi expôsto aqui, pode-se concluir, com segurança, que os substitutos eventuais não são essenciais à configuração de um sistema de governo. Qual seria, então, a razão de sua existência ?"
"Com efeito, não sendo necessário à configuração do regime e não tendo qualquer atribuição, o Vice-Presidente, assim como o Vice-Governador e o Vice-Prefeito, aparece como um corpo estranho, sem nenhuma participação e sem qualquer responsabilidade na atuação dos poderes públicos, o que, afinal de contas, anula as vantagens que poderiam advir da segurança da continuidade dos negócios públicos."
Finalizando, complementa e conclui [66]:
"b) Interêsse Político-Eleitoral."
"A única justificativa que resta para a manutenção do personagem em estudo é a vantagem político-eleitoral, que resulta da possibilidade de união de legendas ou de grupos eleitorais, através da formação de uma chapa híbrida."
(...) Eis aí o que tem resultado na prática: o substituto eventual, completamente alheio à administração, na expectativa de assumir o govêrno para implantar suas próprias idéias ou aquelas defendidas pelo grupo a que pertence. Parece-nos fora de dúvida que tais circunstâncias anulam, completamente, qualquer benefício, que pudesse resultar do fato de se ter alguém sempre à mão, para substituir ou suceder o titular de uma cargo em qualquer emergência."
"c) Irrelevância Jurídica."
"Finalmente, mais uma conclusão que se pode tirar, e que nos parece de capital importância, é a afirmação da total irrelevância jurídicas dos substitutos eventuais de mandatários políticos."
"De fato, não tendo cargo ou função, não exercendo mandato, não podendo praticar atos jurídicos nem estar adstritos ao cumprimento de obrigações, êsses personagens pràticamente não existem para as atividades do poder público que tenham significação jurídica."
"São, na verdade, titulares de um mandato sucessivo, na expectativa de poder atuar quando impedidos ou ausentes os seus antecessores, mas, quando isto se dá, já não agem como substitutos eventuais e sim como verdadeiros titulares."
"Por isso não se justifica, para êles, o gôzo de qualquer prerrogativa ou a imposição de restrições de qualquer natureza, uma vez que também existe a possibilidade de que se escôe o período do mandato sem uma única oportunidade de se efetivar a substituição."
"Isto tudo empresta às figuras dos substitutos eventuais o caráter de verdadeiro artifício político-eleitoral, sem nenhuma significação para o mundo do direito." (realçamos)
São duras palavras para a situação não apenas do Vice-Presidente da República, mas também do Vice-Governador e o do Vice-Prefeito e de outros da linha de sucessão (Presidente das Casas Legislativas e Presidente de Tribunal exceto nos Municípios). Infelizmente a substituição eventual pode ser utilizada para enriquecer biografias, bem como não estabelecer atribuições ao Vice e demais substitutos pode isolá-los da gestão pública e da vida política de tal maneira que possa instigar esses substitutos eventuais a tentar contra a vida do titular do cargo. Como já afirmado acima, houve mandatos presidenciais turbulentos, em que a divergência política entre o Chefe do Executivo e seu primeiro sucessor (Marechal Deodoro da Fonseca e Marechal Floriano Peixoto) ou reação quanto a esse (por exemplo, Jango). Neste sentido, o mestre franciscano Manoel Gonçalves Ferreira Filho [67] assevera:
"A existência de um vice-presidente da República costuma ser criticada por autores que o consideram figura dispensável quando não perigosa para a paz e a ordem pública. De fato, não faltam exemplos de vice-presidentes que se deixaram enredar em conspiratas contra o Presidente. Por outro lado, a substituição provisória do Presidente poderia ser feita, sem maiores dificuldades, pelo presidente da Câmara, do Senado ou do Supremo Tribunal, como sucede, estando vaga a vice-presidência."
Aliás, anota o jurisconsulto Alexandre de Moraes [67] que Alexander Hamilton era favorável à Vice-Presidência da República; e contrário, Maurice Hauriou.
Pendemos, pois, a manter esse instituto jurídico já arraigado em nosso modelo republicano, tanto que, nutrindo essa discussão com mais elementos, buscamos dar sugestões para seu aprimoramento.