RESUMO
A propriedade rural, conforme estabelecido pela Constituição Federal de 1988, é conformada pela função social. Nesta, ganha especial relevo, ante sua premência, o aspecto ambiental. Entretanto, a defesa da função social ambiental, em especial a desapropriação por esse motivo, restou prejudicada ante a ausência de norma reguladora infraconstitucional adequada. A autarquia federal responsável pela efetivação das desapropriações para fins de reforma agrária é o INCRA. Até o ano de 2004, segundo do Tribunal de Contas da União, nenhum imóvel rural havia sido desapropriado com fulcro no desrespeito ambiental. Sugeriu-se naquela oportunidade, uma regulação e atuação em conjunto entre o INCRA e o IBAMA, componente do SISNAMA, o que não aconteceu até o momento. O INCRA, então, arvorou-se em regulamentar, per si, a matéria, por intermédio de parecer e, assim, passou a tentar promover as desapropriações. Tal atitude, entretanto, mostra-se ilegítima. O presente trabalho ocupa-se da comprovação da ausência da regulamentação dos dispositivos constitucionais instituidores da função social ambiental da propriedade rural e da ilegitimidade do INCRA em aferir as transgressões ambientais. O assunto foi desenvolvido sem qualquer conotação ideológica, comum em diversas obras da área. Temas complexos e de profundas divergências foram evitados, estabelecendo-se desde logo um corte epistemológico, fixando-se os pressupostos teóricos para ao desenvolvimento do tema proposto. Fugiu-se também das longas digressões históricas. Objetivamente foram contestados os argumentos dos subscritores do parecer, o qual tem se utilizado o INCRA nas desapropriações com o escopo ambiental, bem como demonstrado o comportamento parcial e contraditório daquela autarquia. Por fim, não se descurou de reflexões sobre a generalidade do problema ambiental no País.
Palavras-chaves: desapropriação; reforma agrária; função social ambiental; meio ambiente
ABASTRACT
The property rural, as established for the Federal Constitution of 1988, is conformed by the social function. In this, it wins special prominence the urgency of the environmental aspect. However, the defense of the environmental social function, especially the expropriation for that reason, it is lacking of complementation for the ordinary legislator, what didn't happen until the moment, harming, in that way, his effectiveness. INCRA is the responsible federal organ in promoting the expropriations for land reform ends, besides those for the disrespect to the execution of the environmental social function. Until the year of 2004, second of the Tribunal of Bills of the Union, no rural property had been dispossessed with fulcrum in the environmental disrespect. It was suggested in that opportunity, a regulation and performance between INCRA and IBAMA, component of SISNAMA, what didn't happen until the moment. INCRA, then, arrogated in regulating, alone, the matter, through seeming and, like this, it started to try to promote the expropriations. Such an attitude, however, it is shown illegitimate. The present work intends to prove the absence of the regulation of the constitutional devices that they established the environmental social function of the rural property, as well as the illegitimacy of INCRA in checking the environmental transgressions. The subject was developed without any ideological connotation, common in several works of the area. Complex themes and of deep divergences they were avoided, settling down a cut epistemological at once, noticing the theoretical presuppositions for to the development of the proposed theme. One also fled of the long historical digressions. Objectively the subscribers' of the opinion arguments were objected, which has if used INCRA in the expropriations with the environmental mark, as well as demonstrated the partial and contradictory behavior of that autarchy. Finally, they were not left back, reflections about the generality of the environmental problem in the Country.
Key words: expropriation; land reform; environmental social function; environment
SUMÁRIO: INTRODUÇÃO. CAPÍTULO 1. Pressupostos teóricos. CAPÍTULO 2. Norma de eficácia limitada. CAPÍTULO 3. Da fala de legitimidade do INCRA para aferir o descumprimento ambiental.CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS. BIBLIOGRAFIA
INTRODUÇÃO
A questão ambiental mostra-se premente nos dias de hoje. Os conflitos no campo são ostensivos e cada vez mais violentos. A Constituição Federal de 1988, atenta aos reclamos, contemplou essas duas grandes necessidades sociais em seu texto e fez mais: conformou a propriedade rural com um necessário cumprimento da função social. Entretanto, os anseios do constituinte originário ainda não ganharam efetividade social.
A pouca aplicabilidade de previsão tão importante deve-se ao fato de a norma constitucional reclamar complementação por parte do legislador ordinário, o que, no momento, só foi realizado parcialmente.
Diante da latente falta de efetividade dos dispositivos constitucionais em comento, o Tribunal de Contas da União, ainda em 2004, recomendou a autarquia responsável por ser a executora da reforma agrária, o INCRA, a buscar em conjunto com o IBAMA, este componente do SISNAMA, a regulamentação da matéria para uma atuação em conjunto.
Nem a regulação, nem a atuação conjunta ocorreram até o momento, ao revés, a Autarquia Fundiária, exarou parecer sem a participação do órgão ambiental, e com fulcro nesta norma vem tentando promover algumas desapropriações com o escopo exclusivamente ambiental.
É nesse contexto que se gestou o presente trabalho, fundado em pesquisa bibliográfica e artigos científicos, bem como, relação a estes últimos, alguns obtidos em consulta pela internet, a rede mundial de computadores. Também não se descurou da análise de textos legais e do esquadrinhamento da jurisprudência do STF.
O objetivo é comprovar que o atual estágio de normatização é impeditivo para que o INCRA promova desapropriações pelo exclusivo argumento do descumprimento da função social ambiental e de que as atuais tentativas são ilegítimas.
O trabalho foi estruturado em três capítulos.
No primeiro, foi necessário estabelecer um corte epistemológico, fixando desde o início pontos que são polêmicos na doutrina, em especial a propriedade funcionalizada e a possibilidade de desapropriação de um imóvel produtivo.
A necessidade se justifica na medida em que o trabalho pretende concentrar os esforços no cerne do tema, passando ao largo de longas discussões, estranhas ao estudo e da polarização formada pelas posições ideologicamente díspares, que acompanham o conflito mais evidente no campo, tendo como atores principais o MST de um lado e produtores rurais de outro.
Daí não ter se desenvolvido uma evolução histórico-jurídica do direito de propriedade ou de sua funcionalização e nem aprofundamento dos debates sobre a premência da questão ambiental ou de aspectos sociológicos.
Entretanto, a fixação dos pontos não foi feita sem considerações, tendo-se dedicado um capítulo para a exposição dos pressupostos teóricos necessários ao desenvolvimento do tema.
O segundo capítulo dedica-se à exposição do tema da eficácia limitada da norma constitucional e respectiva carência de complementação por parte do legislador ordinário ou, por enquanto, da necessidade da submissão ao judiciário para que proceda a integração legislativa.
A carência normativa do aspecto ambiental da função social foi destacada quando posta em paralelo aos aspectos produtivos, estes detalhados de forma minuciosa na lei que regulou os respectivos dispositivos constitucionais.
No terceiro capítulo foi desenvolvida a idéia da ilegitimidade do INCRA para aferir o descumprimento da função social ambiental.
Para tanto, foi feita uma análise do acórdão do TCU que apurou a ineficácia dos mandamentos constitucionais atinentes à função social ambiental e do já citado parecer exarado pelo INCRA.
Foram combatidos os argumentos consignados no parecer de que algumas transgressões ambientais, em especial as direcionadas às reservas legais e áreas de proteção permanente, poderiam ser feitas de forma objetiva, prescindindo a intermediação ou cooperação de algum órgão ambiental, por exigirem indubitável análise de mérito.
Também se demonstrou uma série de equívocos cometidos pela autarquia fundiária nos Laudos Agronômicos de Fiscalização, bem como sua atuação parcial em muitos casos.
Por fim, fez-se pequena reflexão sobre o projeto de lei que pretende instituir um novo código florestal e do decreto que instituiu o Programa Mais Ambiente, que concede prazos para a regularização ambiental das propriedades rurais.
Ao fim de todo o trabalho, na sua conclusão, fez-se singela sugestão para a solução, ao menos por ora, do problema.
A atualidade e a importância do tema são imanentes, pois, os reclamos do povo, representados pela pena do constituinte originário ainda não foram atendidos. O fato de o INCRA estar tentando promover desapropriações com base em sua normativa própria é uma agressão ao Estado Democrático de Direito, demonstrando ser um assunto de indubitável repercussão social.
O estudo servirá de contribuição aos acadêmicos, por instar reflexões e críticas, bem como aos profissionais do direito que de alguma forma estão em contato com as demandas desse tipo no campo.
1. PRESSUPOSTOS TEÓRICOS
O presente capítulo será dedicado a estabelecer alguns pressupostos teóricos para o desenvolvimento do tema que ora se propõe, pois, a questão agrária, mais especialmente quando se fala em desapropriação, tem o condão de acirrar, não somente os ânimos, que se polarizam, mas, também a pena dos escritores.
Encontram-se, no tema, muitas obras com forte conotação ideológica, gravitando em torno do conflito mais evidente no campo e que têm por atores principais o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra – MST e os ruralistas proprietários das fazendas possíveis alvos de desapropriação para fins de reforma agrária.
Fora essa questão, mas não ao seu largo, existem antagonismos em relação a muitos outros pontos, fazendo-se necessário estabelecer um corte epistemológico para o desenvolvimento do presente trabalho, uma vez que não seria próprio tratar na presente sede de tais questões.
Os posicionamentos assumidos serão demonstrados a seguir em breves linhas, para um maior aprofundamento sobre cada um deles, existe ampla bibliografia sobre o assunto, sendo que algumas foram aqui utilizadas.
1.1 A Função Social da Propriedade
O presente tópico está longe de pretender estabelecer uma evolução histórico-jurídica da propriedade ou de sua funcionalização, ao revés, afastar-se-á da análise histórica do desenvolvimento legislativo e de temas relacionadas ao descobrimento/colonização brasileiro, bem como não se exporá o percurso histórico do absolutismo até a concepção de uma propriedade funcionalizada.
Para a finalidade aqui proposta, basta estabelecer que o ordenamento jurídico pátrio não mais comporta um direito subjetivo de propriedade visto sob o prisma individualista como o era sob a égide anterior à Constituição Federal de 1988 e da codificação civil de 2002.
No Brasil houve um histórico de distanciamento da realidade social e de desrespeito relativo a normas constitucionais. Entretanto, após o advento da Constituição Federal de 1988 percebeu-se uma busca pela efetividade de seus comandos (FARIAS; ROSENVALD, 2006).
O caso brasileiro não foi isolado, somente tardio, pois, com o declínio do liberalismo, as constituições, que sob sua égide procuravam somente regular o Estado e a garantir sua não intervenção na economia, passaram a incorporar princípios que buscam a igualdade substancial, a dignidade da pessoa humana e a solidariedade social, eleitos como fundamentais em diversas cartas contemporâneas, é o escólio de Anderson Schreiber (2005).
Segundo Daniel Sarmento (2007), essa política de intervenção mínima e a constituição como mera proclamação política, foi responsável pela produção de um direito que cultuava a lei como centro de toda a vida social e que tinha pretensão de completude. Foi a época dos grandes códigos.
Permita-se uma pequena digressão: o jusnaturalismo evoluiu para o Direito Natural, quando se aliou ao iluminismo e procurou separa-se "do dogmatismo medieval e do ambiente teológico em que nasceu". Essa nova corrente filosófica conquistou alguns grandes trunfos: a aproximação entre a lei e a razão; a tolerância religiosa, e a limitação do poder do estado. Também, serviu de substrato para as revoluções burguesas liberais e sua produção legislativa. Surgiu assim, o denominado positivismo jurídico que apartou o direito da moral e de valores transcendentes. O legalismo exacerbado serviu de suporte para autoritarismos, a exemplo do Nazismo e Fascismo que galgaram o poder dentro de um quadro da legalidade e "promoveram a barbárie em nome da lei" (BARROSO, 2004).
Entretanto, as grandes transformações sociais pelas quais passaram a civilização no curso do século XX, bem como a velocidade com que ocorreram, apontaram para a ineficiência desse modelo, resultando na transição do estado liberal para um estado social, este intervindo mais amplamente nas relações sociais (SARMENTO, 2007). Indica Luis Roberto Barroso (2004), que o fim da segunda guerra mundial foi o marco do declínio do legalismo liberal e o início de um grande movimento crítico de repúdio à idéia de um Direito indiferente a "valores éticos, captados pela ótica meramente formal".
Diante do fracasso do positivismo liberalista, o constitucionalismo surgiu como uma alternativa viável ao jusnaturalismo, em virtude do ecletismo hodierno dos elementos componentes do povo de um Estado, optando por trazer certa moral positivada no texto Constitucional, manifesta em "direitos fundamentais e princípios relevantes de moralidade política" (SARMENTO, 2007).
Uma coisa é certa, ainda na esteira dos ensinamentos do citado professor: a partir desse momento, diversos países, por um motivo ou outro, optaram pelo fortalecimento Constitucional e dos mecanismos de controle de constitucionalidade.
Ocorreu, então, uma expansão Constitucional, agregando-se em seu texto, diversos temas, diante dos quais, o estado foi submetido a um novo papel em relação aos direitos individuais que, antes, se limitava a um sentido negativo, de não violação, passando para um positivo, de proteção.
Fora da seara constitucional, essa nova forma de atuação do Estado, também provocou uma inflação legislativa, gerando uma profusão exponencial de novas normas jurídicas.
Como conseqüência natural, tais mudanças impuseram um novo entendimento relativo aos institutos de Direito, no sentido de compreendê-los de acordo com os princípios constitucionais, aliás, essa é a lição, mutatis mutandi, de FARIAS e ROSENVALD (2006).
Esse fenômeno, denominado de a "constitucionalização do direito", é recente em nosso País e tem provocado profundas alterações em todos os ramos da ciência jurídica.
A "migração dos princípios gerais e regras atinentes às instituições privadas para o Texto Constitucional" retirou do Código Civil o status de "constituição da vida privada" que ganhara sob a égide liberalista, mas, ao mesmo tempo, permitiu sua "oxigenação" por intermédio de uma nova exegese, salvando-o de uma "morte inexorável" em face da proliferação das leis especiais (microssistemas). (FARIAS; ROSENVALD, 2006).
Essa nova concepção exige uma releitura dos institutos de direito, clamando por uma hermenêutica que respeite as prescrições constitucionais, ainda mais no atual Estado Democrático de Direito inaugurado pela Constituição Federal de 1988 que elege como objetivos constitucionais uma sociedade livre, justa e solidária e tem como fundamento a dignidade da pessoa humana (MORAES, 2008).
Não se pode incorrer no erro, entretanto, de limitarmos a influência constitucional ao mero estabelecimento de limites ou de que somente se prestam à interpretação ou integração dos institutos jurídicos, trata-se, na verdade, de substancial "alteração na estrutura intrínseca", ou seja, é sua parte integrante:
a) a releitura de conceitos e institutos jurídicos clássicos (como o direito de propriedade e o contrato), b) a elaboração e o desenvolvimento de novas categorias jurídicas (não mais neutras e indiferentes, porém dinâmicas, vivas, presentes na vida social, como no exemplo da união entre pessoas do mesmo sexo como uma entidade familiar) e c) a iteração estreita entre diferentes campos da incidência da ciência jurídica (a superação da velha dicotomia do direito [...] (FARIAS; ROSENVALD, 2006, p. 21).
Nesse substrato evolutivo do constitucionalismo moderno e do liberalismo ao estado social, que a propriedade ganhou novos contornos jurídicos, bem como passou a se compor de um conteúdo funcionalizado.
Agora, a propriedade deve ser exercida sem se descurar de sua função social, ou seja, impõe ao proprietário uma atuação negativa e positiva para que realize interesses sociais, mas, ao mesmo tempo não elimina as faculdades que o direito privado lhe concedem, de usar, gozar e dispor, mas, a "propriedade não é mais direito absoluto, e sobre ela está gravada naturalmente uma hipoteca social perpétua: o cumprimento da função social." (PINTO JÚNIOR; FARIAS, 2005).
Por isso, já não é mais possível admitir que o titular empregue seu imóvel em atenção a fins puramente individuais. Cumpre-lhe, ao contrário, fazê-lo de uma forma útil à sociedade, usando-o como um instrumento de riquezas e visando à felicidade de todos (MARQUESI, 2006, p. 95).
A função social não é uma intervenção sobre o direito da propriedade, mas, um dos seus componentes intrínsecos, que impulsiona o proprietário a exercer um conjunto de ações para a:
exploração racional do bem, com a finalidade de satisfazer os seus anseios econômicos sem aviltar as demandas coletivas, promovendo o desenvolvimento econômico e social, de modo a avançar o valor supremo no ordenamento jurídico: a Justiça (FARIAS; ROSENVALD, p. 207)
Então, essa propriedade-função direciona o direto ao cumprimento dos valores principais do ordenamento jurídico, devendo, inclusive, respeito aos Direitos Fundamentais. Essa é a lição de FARIAS e ROSENVALD (2006):
Aliás, os direitos fundamentais exercem a fundamental atividade de diálogo entre o sistema jurídico e os demais sistemas metajurídicos (sociológico, econômico, filosófico, psicológico), convertendo-se no filtro pelo qual escoam as demandas sociais (p. 208)
Como se percebe, a relação jurídica da propriedade não é simples, mas, complexa, pois, o proprietário pode exigir da coletividade que se abstenha de intervir em seu domínio, mas, ao mesmo tempo, obriga-o a conceder função social a esta.
A relação jurídica complexa sinteriza exatamente esta dimensão plural de direitos e deveres recíprocos, derivados de um mesmo fato jurídico, exprimindo duas situações jurídicas contrapostas e o balanceamento de interesses de cada um dos pólos da relação (FARIAS; ROSENVALD, p. 211).
Dentro dessa ótica "composta" do direito de propriedade, a Constituição Federal, no seu artigo 186, no mesmo sentido o Estatuto da Terra (§1º do art. 2º da Lei 4.504/64), elenca os elementos caracterizadores da função social da propriedade rural: econômico, social e ecológico.
Os aspectos sociais e econômicos, não são parte do presente estudo, mas, tão somente com relação à adequação entre a forma de exploração e os recursos naturais (questão ambiental), que será mais bem detalhada no próximo tópico.
1.2 A função social ambiental
A Constituição Federal de 1988 dedicou um capítulo especial à questão ambiental e estabeleceu que o respeito a um meio ambiente equilibrado é requisito ao cumprimento da função social da propriedade.
Indubitavelmente o proprietário deve respeitar as leis ambientais, em especial observação ao disposto no artigo 225 da CF/88 e na lei 9.605/98, entretanto, alguns pormenores devem ser mais bem esclarecidos.
A emergência/evolução da questão ambiental não será objeto de desenvolvimento no presente trabalho. Para o cumprimento do desiderato aqui proposto, a análise da questão será voltada a desvendar a hipótese da possibilidade de desapropriação de um imóvel que seja produtivo, mas, que não cumpre a função social ambiental.
O exercício se faz necessário uma vez que existem duas grandes correntes interpretativas antagônicas, que se debruçam sobre a dicção do artigo inciso II do artigo 185 da CF/88, que, parafraseado com o caput, aduz: "A propriedade produtiva é insuscetível de desapropriação para fins de reforma agrária" (grifou-se).
Aqui, permita-se um pequeno parêntesis: tal dispositivo foi inserido na Constituição Federal na época da Constituinte pela União Democrática Ruralista – UDR, que ficou conhecida também como "Bancada Ruralista", informa Freitas (2007).
Ao se analisar o dispositivo em comento, poder-se-ia concluir que uma propriedade, mesmo com um grande passivo ambiental, desde que "produtiva", não estaria sujeita à modalidade desapropriatória sancionatória para fins de reforma agrária. Para esta linha de raciocínio, os conceitos de "produtividade" e "função social" seriam estanques. Trata-se de uma acepção meramente econômica da produtividade – esse é o entendimento de uma das correntes.
Já aqueles que se opõem a essa linha de pensamento, o analisam em conjunção com os artigos 184 e 186, ambos da CF/88, chegando a um conceito de "produtividade" que engloba a "função social", ou seja, uma propriedade somente seria produtiva se cumprisse sua função ambiental.
Pinto Júnior e Farias (2005) se posicionaram sobre o assunto:
Em nosso ver, como bem observou Carlos Frederico Marés, a primeira interpretação atira às traças a definição escrita em ouro da função social da propriedade. Separar a idéia de função social da idéia de produtividade significaria desconsiderar toda a doutrina criada acerca da função social, e, ainda mais grave que isso, significaria reduzir o art. 186 da Constituição a retórica não escrita.
A segunda visão, à qual nos filiamos, está calcada em interpretação sistemática da Constituição. Em tal abordagem, quando a constituição afirma ser insuscetível de desapropriação para fins de reforma agrária a propriedade produtiva, está elevando o conceito de produtividade à idéia de razão humana e social. Daí que não pode ser considerada produtiva uma propriedade que - ainda que gere lucros imediatos e imensos - não aproveite racional e adequadamente o solo e os recursos naturais, não proteja o meio ambiente, não observe as disposições que regulam as relações de trabalho, nem favoreça o bem estar dos trabalhadores e proprietários.
Pinto Júnior e Farias (2005) também se debruçaram sobre a Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal – STF, entretanto, encontraram poucas decisões dessa Corte enfrentando o tema da função social da propriedade. Também não encontraram decisões daquela Corte que enfrentem diretamente a questão das colidências existentes entre o art. 185, II, e o art. 186 e incisos da CF/88
Desde o início deste tópico, restou claro que o problema é interpretativo, uma aparente antinomia, portanto, transcrever-se-ão os novos dispositivos para facilitar o entendimento da tomada de posição deste trabalho:
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
(omissis)
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
Em suma, da análise dos argumentos brevemente apresentados das duas correntes, conclui-se que o verdadeiro problema consiste em se estabelecer o conceito de "propriedade produtiva".
Sem querer expor os princípios e técnicas interpretativas aplicadas no campo constitucional, por serem alheios ao escopo do presente trabalho, adianta-se que não se adotará a concepção meramente econômica, ao revés, alia-se claramente à segunda corrente interpretativa que entende que o "aproveitamento racional e adequado" é intrínseco ao conceito de "propriedade produtiva".
A opção aqui adotada é aquela que também se reflete na legislação infraconstitucional sobre o assunto, pois, o artigo 6º da Lei nº 8.629/93, que regula os dispositivos constitucionais em comento, considera propriedade produtiva aquela que é explorada econômica e racionalmente:
Art. 6º Considera-se propriedade produtiva aquela que, explorada econômica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilização da terra e de eficiência na exploração, segundo índices fixados pelo órgão federal competente.
Para afastar as críticas sobre uma possível constitucionalidade do dispositivo em comento, cumpre adiantar que o Supremo Tribunal Federal – STF já se manifestou sobre o assunto. O exemplo é de Pinto Júnior e Farias (2005):
MS 23.312/PR (...) 4. Esta Corte já decidiu que o artigo 6º da Lei nº 8.629/93, ao definir o imóvel produtivo, a pequena e a média propriedade rural e a função social da propriedade, não extrapola os critérios estabelecidos no artigo 186 da Constituição Federal; antes, confere-lhe eficácia total (MS nº 22.478/PR, Maurício Corrêa, DJ de 26.09.97). Segurança que se denega, ressalvadas as vias ordinárias.
Vencido este tópico, passa-se à análise propriamente dita do objeto do presente trabalho: a ausência de critérios objetivos para a aferição do descumprimento da função social ambiental, bem como a ilegitimidade do INCRA para tanto.