A indenização na desapropriação de imóvel rural para fins de reforma agrária e a possibilidade de fixação de juros compensatórios

RESUMO

O presente trabalho busca analisar uma das formas mais severas de intervenção do Estado sobre a propriedade privada, que é a desapropriação. O direito que o Estado tem de promover a desapropriação de imóveis que não cumpram sua função social está prevista na Constituição Federal de 1988. Da mesma forma, a Carta Magna cuida do direito que o expropriado tem de obter uma indenização prévia e justa pela perda antecipada da posse. Essa indenização, portanto, é fundamental dentro do instituto da desapropriação, eis que visa harmonizar o conflito de interesses entre o particular e o Estado. Ocorre, porém, que não basta que essa indenização esteja prevista no ordenamento jurídico e seja posta em prática, é necessário que esta seja, acima de tudo, justa. Entretanto, determinar o que seria uma indenização justa não é tarefa fácil, tendo em vista que existem divergências doutrinárias e jurisprudenciais sobre alguns elementos que devem compor o valor indenizatório. Dentre esses elementos, talvez o mais importante seja a fixação dos juros compensatórios, levando em consideração que estes têm como objetivo compensar o proprietário pela perda da propriedade. Alguns doutrinadores e juristas entendem que os juros compensatórios devem incidir na indenização expropriatória mesmo que o imóvel esteja improdutivo. Outros, porém, entendem que se o imóvel rural não estiver sendo utilizado e gerando renda, não há qualquer razão para que se compense o proprietário. Esse é o tema central do presente trabalho, ou seja, verificar se há possibilidade de incidência de juros compensatórios no valor da indenização pela desapropriação de imóvel rural improdutivo.

Palavras-chave: Propriedade. Função Social. Desapropriação. Indenização.

1.introdução

O tema a ser abordado no presente trabalho será a indenização na desapropriação de imóvel rural para fins de reforma agrária e a possibilidade de fixação de juros compensatórios, tendo como objetivos: institucional, produzir trabalho para obtenção do título de Bacharel em Direito, pela Universidade do Oeste de Santa Catarina – Campus de Videira; geral, demonstrar que para que a indenização em casos de desapropriação de imóvel rural para fins de reforma agrária seja justa, esta deve englobar, além dos elementos de caráter geral, também os juros compensatórios; específicos, estudar o direito de propriedade e sua evolução histórica e legislativa; abordar as limitações do direito de propriedade previstas no ordenamento jurídico brasileiro; analisar qual é a função social da propriedade rural; abordar a evolução história e legislativa do instituto da desapropriação; verificar as hipóteses constitucionais de desapropriação, mais precisamente a desapropriação de imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social; definir o conceito de imóvel rural e os critérios adotados para essa conceituação; demonstrar os requisitos da Reforma Agrária, bem como o procedimento judicial a ser seguido para que esta se efetive; demonstrar que embora o Estado tenha o direito de promover a desapropriação de imóvel rural particular, este tem a obrigação de compensar o expropriado pela perda da propriedade; abordar o princípio da justa indenização, bem como os elementos necessários para mensurar o valor desta; analisar separadamente o valor principal da indenização e os acessórios, nos quais se incluem honorários advocatícios, despesas processuais, custas, juros moratórios e juros compensatórios; promover uma análise da divergência jurisprudencial e doutrinária que envolve a questão dos juros compensatórios quando o imóvel expropriado não estiver cumprindo sua função social, bem como a base de cálculo e o percentual de tais juros.

O foco central do presente trabalho será a desapropriação de imóvel rural por interesse social para fins de Reforma Agrária e a possibilidade de incluir os juros compensatórios no valor da justa indenização. Busca-se analisar os seus diferentes aspectos e, sobretudo, as formas procedimentais que mais interessam ao tema.

A Constituição da República Federativa de 1988 – CF trata o instituto da desapropriação como um dos meios por que se perde a propriedade de um bem imóvel. Essa perda decorre da transferência forçada da propriedade para o Poder Público, tendo em vista que a dinâmica da desapropriação consiste na investidura de um novo dono sobre a coisa.

A desapropriação por interesse social ou para fins de reforma agrária, deriva do descumprimento das condições previstas no art. 186, da CF, autorizando ao proprietário a indenização justa e prévia. O valor desta indenização deve abranger o valor real do bem como também os lucros cessantes e emergentes decorrentes da perda da propriedade. Estariam também incluídos os juros moratórios e compensatórios.

Ocorre, porém, que quando se trata de desapropriação de imóvel rural para fins de reforma agrária, ou seja, quando ser tratar de propriedade que não esteja cumprindo sua função social, há divergência no que tange à incidência dos juros compensatórios no valor da indenização.

Há quem entenda que os juros compensatórios servem para compensar o proprietário pela perda da renda que auferia com o bem desapropriado, razão pela qual, em caso de imóvel rural que não seja fonte de renda não incidiriam os juros compensatórios.

Porém, há quem afirme também que os juros compensatórios servem para compensar o proprietário pela perda antecipada da posse, não importando se este auferia renda ou não com o imóvel desapropriado.

Essa é, portanto, a justificativa do presente trabalho: saber se os juros compensatórios devem incidir no valor da justa indenização quando se tratar de desapropriação de imóvel rural para fins de reforma agrária, ou seja, imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social.

Para realizar a pesquisa será adotado o método dedutivo, para que, a partir de enunciados mais gerais dispostos ordenadamente como premissas de um raciocínio, chega a uma conclusão particular ou menos geral.

Neste trabalho de conclusão serão empregados os métodos monográfico e funcionalista. O método monográfico tem aplicação na medida em que se pretenderá estudar a desapropriação e algumas matérias correlatas com o fito de proporcionar um conhecimento mais abrangente sobre o assunto. Já o método funcionalista terá emprego na conclusão da monografia, ocasião em que é possibilitada a interpretação e a emissão de opinião particular a respeito do tema.

A técnica de pesquisa a ser utilizada é a documental, pesquisa de doutrinas, legislações, jurisprudências, revistas jurídicas e artigos disponibilizados na internet.

A pesquisa foi desenvolvida tendo como base a seguinte hipótese: para que o Estado possa promover a desapropriação de um imóvel rural particular para fins de reforma agrária é necessário que efetue uma prévia e justa indenização ao expropriado. Busca-se, portanto, com o presente trabalho, demonstrar o que seria uma indenização justa e quais os elementos a compõem. Os juros compensatórios podem ser considerados como um dos elementos que tornam o preço da indenização justo?

O trabalho foi dividido em três seções para melhor entendimento da matéria. A primeira seção abordará a forma de aquisição da propriedade, evolução histórica e legislativa, limitações ao direito de propriedade, bem como a sua função social.

A segunda seção abordará especificamente o instituto da desapropriação, conceito e fundamento constitucional, as hipóteses constitucionais que possibilitam a desapropriação de imóvel particular, o conceito de imóvel rural e os requisitos necessários para a desapropriação para fins de reforma agrária.

A terceira e última seção adentrará especificamente no que se refere à compensação pela perda da propriedade. Abordar-se-á os elementos que compõem a justa indenização, enfocando-se, principalmente, a incidência de juros compensatórios sobre o preço a ser pago a título de indenização pelo Estado ao particular.

A conclusão trará, de forma resumida, o conteúdo de todas as seções, com a demonstração dos resultados obtidos na pesquisa e fixação de posicionamento pessoal do acadêmico.

2.A INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO DE IMÓVEL RURAL PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA E A POSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DE JUROS COMPENSATÓRIOS

O presente trabalho tratará dos elementos caracterizadores da justa indenização e da aplicabilidade dos juros compensatórios na desapropriação para fins de reforma agrária, prevista art. 184 da Constituição Federal.

Esta espécie não pode ser confundida com a desapropriação ordinária, eis que seu fundamento é a inobservância da função social de imóveis rurais de grande extensão.

A indenização nesta espécie de desapropriação também difere da ordinária, eis que o pagamento será feito em títulos da dívida agrária, sendo feito em dinheiro quanto ao valor das benfeitorias úteis e necessárias (art. 184, § 1º), e em títulos quanto ao valor da terra e das benfeitorias voluptuárias (art. 184, caput).

Por fim, uma última distinção entre a desapropriação ordinária e a estudada no presente trabalho é a competência, que no presente caso é restrita à União Federal, através do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA.

Para a melhor compreensão das questões ora levantadas, necessário se faz estabelecer uma seqüência lógica e progressiva do conteúdo a ser estudado. É de crucial importância compreender a evolução de vários institutos jurídicos abordados no presente trabalho.

Portanto, antes de adentrar no tema central do estudo, analisar-se-á o direito de propriedade e a desapropriação e os procedimentos a ela inerentes.

2.1.PROPRIEDADE

Um dos assuntos de maior relevância no direito das coisas envolve o estudo da propriedade. A natureza do homem desde os primórdios de sua existência sempre teve a vontade, a tendência do ter, do "meu" e do "teu". Ser proprietário é exercer com exclusividade o uso, fruição, disposição e a reivindicação de um bem (RIZZARDO, 2007, p. 169).

Os civilistas entendem que o direito de propriedade é um direito real por excelência, constituindo o objeto central do direito das coisas e representando o eixo fundamental do direito privado. O direito de propriedade é, sem dúvida, o direito subjetivo material mais importante dentre todos os outros direitos (HARADA, 2007, p. 01).

Sobre o objeto central da presente seção, enfatiza Moreira (1986, p. 58):

[...] o homem não pode sobreviver, constituir família, ter segurança, se não for autorizado a adquirir bens e possuí-los. A subsistência do homem, a aculturação e o engrandecimento dos germes que a mão da Providência depositou em seu coração, dependem essencialmente das riquezas materiais.

Evidentemente, dentro do sistema permanente de apropriação de riquezas em que se vive atualmente, os conflitos de interesses relativos à propriedade são inevitáveis, fazendo com que se busque o seu disciplinamento pelo Ordenamento Jurídico Pátrio.

2.1.1.Conceito

Em termos gerais, pode-se definir propriedade como "o direito subjetivo que assegura ao indivíduo o monopólio da exploração de um bem e de fazer valer esta faculdade contra todos que eventualmente queiram a ela se opor" (ARAUJO, 2008, p. 168).

O conceito de propriedade é exposto por De Plácido e Silva (2005, p. 1115) da seguinte forma:

Do latim proprietas, de proprius (particular, peculiar, próprio), genericamente designa qualidade que é inseparável de uma coisa, ou que a ela pertence em caráter permanente [...] Na linguagem, em sentido comum, propriedade, sem fugir ao sentido originário, é a condição em que se encontra a coisa, que pertence, em caráter próprio e exclusivo, a determinada pessoa. É assim, a pertinência exclusiva da coisa, atribuída à pessoa [...] Mas, conceituada como instituição jurídica, é compreendida como o próprio direito exclusivo ou o poder absoluto e exclusivo que, em caráter permanente, se tem sobre a coisa que nos pertence. Assim, revela-se a instituição fundamental da vida econômica, nos regimes, em que se impõe a garantia legal desse poder em benefício do proprietário, através da propriedade privada. O sentido de poder exclusivo e absoluto, que se exerce sobre determinada coisa, em caráter permanente, não se mostra arbitrário e infinito: vai até onde o impeça a natural limitação, imposta pela concorrência de outro direito igual ou superior a ele. Desse modo, o direito de propriedade, que se assegura em toda a sua plenitude, para que se possa seu titular dispor da coisa livremente, fruindo-a a seu bel-prazer ou a alienando quando lhe aprouver, sobre as restrições advindas do respeito a direitos alheios ou fundadas no próprio interesse coletivo, em face dos princípios jurídicos que transformam a propriedade numa função social, com destino ligado ao bem-estar do próprio povo [...]

Segundo Rizzardo (2007, p. 183), no Direito Romano o termo técnico para designar propriedade era dominum, enquanto designava-se o proprietário de dominus. Posteriormente adveio o termo proprietas, que significava a qualidade de ser própria a coisa, de pertencer exclusivamente ao proprietário.

O termo dominum passou a exprimir o poder do proprietário sobre a coisa que o pertencia, ou a soma dos poderes que lhe competia. Admitiu-se, assim, ao lado de dominus proprietatis, o dominus usufructus (RIZZARDO, 2007, p.183).

O mesmo autor ainda admite que todo o domínio é propriedade, mas nem toda a propriedade é domínio, já que o primeiro indica uma ideia de direito patrimonial, enquanto o outro abrange mais coisas móveis e imóveis. "Nos códigos vigentes, propriedade compreende todo o gênero de direitos suscetíveis de apreciação pecuniária" (RIZZARDO, 2007 p. 184).

O Código de Napoleão foi o primeiro a definir o direito de propriedade, entendendo que este engloba o "direito de gozar e dispor das coisas da maneira mais absoluta desde que não se faça uso proibido pelas leis e regulamentos" (WOHLGEMUTH, 2009).

Atualmente, porém, já não é possível se admitir o conceito previsto no Código de Napoleão, ou seja, que o direito de propriedade abranja todo e qualquer bem, e sobre estes recaia uma mesma disciplina legal (WOHLGEMUTH, 2009).

O Código Civil de 1916, em seu artigo 524, trazia o seguinte conceito:

Art. 524. A lei assegura ao proprietário o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reavê-los do poder de quem quer que injustamente os possua.

Com a reformulação do Código Civil, em 2002, repetiu-se a idéia conceitual de propriedade, dispondo o artigo 1.228, o seguinte:

Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.

Para Gomes (1969, p. 118) a propriedade pode ser conceituada de três formas, quais sejam:

1ª) O conceito sintético, que corresponde à submissão de uma coisa em todas as suas relações a uma pessoa.

2ª) O conceito analítico, com o direito de usar, fruir e dispor de uma coisa, e de revê-la de quem quer que injustamente a possua.

3ª) O conceito descritivo, que abrange o direito complexo, absoluto, perpetuo e exclusivo, pelo qual uma coisa fica submetida à vontade de uma pessoa, com as limitações da lei.

A propriedade, portanto, é um direito complexo, pois assegura ao titular o direito de disposição, ou seja, o proprietário é autorizado a dispor da forma que entender a coisa, como usá-la, abandoná-la, aliená-la ou destruí-la (RIZZARDO, 2007, p. 170).

Segundo Rizzardo (2007, p.170) a propriedade:

[...] reverte-se, outrossim, do caráter de direito absoluto, do que decorre da oponibilidade erga omnes, impondo o dever de respeitá-la. Daí exercer o titular o poder de dominação da coisa, mesmo que deva se submeter a certas limitações.

Dentro desse contexto, o direito dura ilimitadamente e não se perde ou desaparece pela falta de uso, é um direito exclusivo, proibindo terceiros de exercer qualquer dominação sobre a coisa. A propriedade, portanto, é um direito geral, no sentido de que o proprietário pode tudo sobre a coisa, salvo exceções existentes (RIZZARDO, 2007, p. 170).

Bessone (1988, p. 47-48) acrescenta à propriedade o atributo de direito unitário, aduzindo que:

[...] a propriedade é uma unidade global. Isso significa que, embora contendo uma coletividade de direitos, isto é, integrando-se por muitos direitos, estes se unem não por efeito de uma soma, mas por meio de fusão, que os unifica e sintetiza no direito de propriedade.

Os poderes do proprietário são limitados pela função social atribuída à propriedade e regulados pela Constituição Federal, conforme se verá na seqüência.

2.1.2.Fundamento constitucional

O regime jurídico da propriedade tem seu fundamento no artigo 5º, caput, e incisos XXII e XXIII da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, que garante o direito de propriedade desde que esta atenda sua função social.

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

[...]

XXII - é garantido o direito de propriedade;

XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;

Embora a Constituição Federal determine que a propriedade deva atender a sua função social, não existe garantia de que o proprietário cumpra essa determinação, razão pela qual a própria Carta Magna autoriza a desapropriação, com pagamento mediante título, de propriedade que não cumpra sua função social.

É o que dispõem os artigos 182 e 184 infra transcritos:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

[...]

§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

[...]

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.

Segundo Silva (2001, p. 270): "[...] esse conjunto de normas constitucionais sobre a propriedade denota que ela não pode mais ser considerada como um direito individual nem como instituição de Direito privado."

Assim, atualmente, o regime jurídico da propriedade tem seu fundamento na Constituição Federal, a qual assegura a todos o direito de propriedade, desde que seja observada e atendida a sua função social.

2.1.3.Direito de propriedade

Diversas teorias vêm tentando esclarecer a natureza do direito de propriedade, bem como a sua legitimidade.

Harada (2007, p. 03) resume essas teorias da seguinte forma:

Teoria da ocupação. É mais antiga, e sustenta que a ocupação seria o fundamento do direito de propriedade. Entretanto, sendo a ocupação apenas um modo de adquirir a propriedade, obviamente não basta para justificar o direito de propriedade; aquisição de direito pressupõe logicamente a preexistência desse direito capaz de ser adquirido. A própria realidade na esfera internacional desmente a teoria. Ninguém ignora o fenômeno da expulsão e aniquilamento do povo indígena, primitivo ocupante da terra.

Teoria da lei. É a defendida, entre outros, por Montesquieu, para quem a propriedade é concessão do direito positivo. É falha a teoria à medida que se funda na vontade humana. Assim como o legislador a instituiu poderia também suprimi-la. Daí a necessidade de colocar a propriedade acima da lei.

Teoria da especificação. É a formulada pelos economistas, que afirmam que só o trabalho, criador único de bens, constitui título legítimo para a propriedade. Segundo Planiol, é falsa essa teoria porque o trabalho deve ter por recompensa o salário e não a própria coisa por ele produzida. Conteria o germe da negação do direito de propriedade.

Teoria da natureza humana. Essa teoria, que desfrutou e continua desfrutando grande prestígio entre os estudiosos, é a sustentada pela doutrina da Igreja Católica, segundo a qual a propriedade é inerente à própria natureza do homem; ela representa a condição de existência e de liberdade da criatura humana, constitui a garantia e expressão da individualidade humana, pressuposto e instrumento de desenvolvimento intelectual e moral do homem.

Na realidade, o direito de propriedade fundamenta-se na lei. No ordenamento jurídico pátrio, como já exposto anteriormente, ele tem fundamento na Carta Magna, eis que o legislador entendeu que este representa uma necessidade essencial à pessoa humana.

Godoy (1999, p. 60.) também explica que o "direito de propriedade somente pode ser concebido e garantido pela ordem constitucional, se utilizado com vistas no cumprimento da função social que lhe é inerente."

Não obstante, os elementos constitutivos da propriedade estão elencados no artigo 1.228 do Código Civil de 2002, retro transcrito. Esses elementos correspondem aos atributos da propriedade romana: jus utendi, fruendi et abutendi (direito de usar, gozar e dispor dos bens).

O jus utendi é o direito que o titular do domínio tem de ter e usar a coisa, dentro das restrições legais, afastando igual direito a qualquer outra pessoa que não seja o proprietário (HARADA, 2007, p. 02).

O jus fruendi é o direito à percepção dos frutos e da utilização dos produtos da coisa. É o direito de gozar da coisa ou de explorá-la economicamente (HARADA, 2007, p. 02).

O jus abutendi é o direito que o proprietário tem de dispor da coisa, sendo livre para alienar a propriedade por qualquer meio de transferência, como venda, troca, doação, bem como consumir, transformar, emprestar de forma gratuita ou onerosa e até mesmo destruir desde que não prejudique o interesse social (HARADA, 2007, p. 02; VENOSA, 2007, p. 153).

É igualmente importante estudar os caracteres do direito de propriedade, a fim de saber-se até onde vai o direito do proprietário.

Em primeiro lugar, pode-se dizer que o direito de propriedade é absoluto dentro dos limites que lhe impõe a lei, ou seja, o seu titular tem o domínio pleno e ilimitado da coisa, podendo usar da forma que melhor entender, de acordo com os seus interesses particulares (CHALHUB, 2003, p. 44; HARADA, 2007, p. 02).

O segundo atributo desse direito é a exclusividade, que, aliás, é decorrente do primeiro. É exclusivo porque somente o proprietário tem o poder de utilizar, dispor e gozar do bem de forma única, não podendo a mesma coisa pertencer com exclusividade e simultaneamente a duas ou mais pessoas. Essa característica é resguardada pelo artigo 1.231 do Código Civil (HARADA, 2007, p. 02; CHALHUB, 2003, p. 45).

Por fim, a última característica do direito de propriedade é conseqüência dos dois atributos supra mencionados: a irrevogabilidade. Essa característica determina que uma vez adquirida a propriedade de um bem, esta, em regra, não pode ser perdida, salvo pela vontade exclusiva do proprietário. Enquanto não sobrevier uma cláusula legal extintiva do direito de propriedade, esta tem um sentido perpétuo e ilimitado, independentemente de exercício (HARADA, 2007, p. 02; CHALHUB, 2003, p. 45).

O Código Civil, em seu artigo 1.229, dispõe sobre a extensão que a propriedade poderá abranger. Confira-se:

Art. 1.229. A propriedade do solo abrange a do espaço aéreo e subsolo correspondentes, em altura e profundidade úteis ao seu exercício, não podendo o proprietário opor-se a atividades que sejam realizadas, por terceiros, a uma altura ou profundidade tais, que não tenha ele interesse legítimo em impedi-las.

Assim, poderá o titular da propriedade usar o subsolo, além do espaço aéreo que lhe pertença, a uma profundidade e altura adequadas ao exercício da propriedade. No entanto, não pode impedir terceiros que realizem atividades em altura e profundidade tais que o proprietário não tenha interesse legítimo em impedi-las, desde que não afete sua segurança ou lhe cause qualquer dano.

A propriedade também pode ser dividida em duas modalidades: plena e limitada.

Será plena quando:

[…] estão concentrados na pessoa do proprietário todos os poderes inerentes ao direito de propriedade, de usar, gozar e dispor da coisa, de modo absoluto, exclusivo e perpétuo, bem como de reivindicá-la de quem injustamente a detenha (CHALHUB, 2003, p. 45-46).

Contrariamente, a propriedade será limitada quando os direitos do titular sofrerem alguma restrição, tais como, tombamento, impenhorabilidade, inalienabilidade, etc. (FELIX, 2009).

Como visto, o direito de propriedade é o mais amplo dos direitos reais, eis que possibilita ao seu titular desfrutar de todas as potencialidades que lhe são oferecidas, desde que respeite a função social da propriedade e as limitações a ela atribuídas.

2.1.4.Evolução histórica e legislativa do direito de propriedade

É de acordo com diversas condições históricas, bem como com o contexto social, político e jurídico que os direitos do homem se originam e se modificam. Um desses direitos, que é o de propriedade, modificou-se juntamente com a evolução do próprio homem e da sociedade que se criava ao longo do tempo (MARCASSA, 2008, p. 85).

Marcassa (2008, p. 85), comentando os ensinamentos de Friedrich Engels sobre a origem da família, da propriedade privada e do Estado, descreve os três estágios pré-históricos de cultura:

1) Estado Selvagem: período em que predomina a apropriação de produtos da natureza, prontos para ser utilizados, sendo as produções artificiais do homem destinadas a facilitar essa apropriação;

2) Barbárie: período em que aparecem a criação de gado e a agricultura, com o início do incremento da produção, a partir da natureza, pelo trabalho humano;

3) Civilização: período que se inicia com a fundição do minério de ferro e a invenção da escrita alfabética, em que o homem amplia e complexifica a elaboração dos produtos naturais, período da indústria propriamente dita e da arte [...]

No princípio da civilização, quando o homem vivia ainda em hordas, abrigando-se em grutas e cavernas, agrupava-se com outros de sua espécie a fim de adquirir melhores condições de desenvolvimento e sobrevivência. Porém, esse agrupamento era apenas físico, ou seja, não existia qualquer liderança de um determinado indivíduo sobre os outros (RIZZARDO, 2007, p. 173).

A vida e a convivência eram condicionadas ao instinto, prevalecendo a lei do mais forte pela luta da subsistência. Mesmo vivendo em grupos, o homem não perdia a sua individualidade e, conseqüentemente, delimitava um espaço que considerava ser de seu uso exclusivo (RIZZARDO, 2007, p. 173).

Rizzardo (2007, p. 173) explicita que:

Talvez justamente a luta pela sobrevivência foi que determinou a formação de um sentimento bem primário sobre a propriedade. Com efeito defendiam os primitivos humanos as cavernas, as grutas e outras formas de se abrigarem, expulsando quem buscasse refugio nelas.

Com o desenvolvimento das tribos, o homem passou a sobreviver da caça e da pesca, bem como explorar o solo com a agricultura, formando, assim, a propriedade coletiva e, mais tarde, individual, como afirma Venosa (2007, p.142):

[...] a permanente utilização da mesma terra pelo mesmo povo, pela mesma tribo e pela mesma família passa a ligar então o homem a terra que usa e habita, surgindo daí, primeiramente, a concepção de propriedade coletiva e, posteriormente, individual.

A respeito dessa ampliação de grupo, ensina Moreira (1986, p. 7-8):

Para evitar conflitos com seus vizinhos, os homens delimitavam, com precisão, as áreas que consideravam suas e as defendiam com risco da própria vida, exercendo um instinto que existe mesmo nos animais. Vê-se já, na fugacidade um relance, que a sociedade, ainda que em uma concepção rudimentar e amorfa, até onde inerente à natureza humana, aflorava nos recônditos da história como centro de inquietação metafísica do homem, quer por instinto de defesa, quer por imperativo moral, quer como primeira conquista do trabalho e, consectariamente, com objetivo econômico.

Outrora, a idéia de domínio se assemelhava a demarcação territorial feita por animais selvagens. Com o fortalecimento dos laços familiares formou-se o patriarcado, que foi o início da autoridade das organizações tribais. Mas ainda não existia uma liderança nos grupos, não tendo essa manifestação de domínio o caráter de perpetuidade (RIZZARDO, 2007, p. 173).

Explica Bessone (1988, p. 19):

Na medida em que foram se constituindo as famílias, como unidades sociais internas do grupo, elas foram localizando-se em certas áreas. O respeito mútuo destas situações levou a concepção da propriedade familiar, com a conseqüente desagregação do grupo social, para a formação de grupos menores. Perdurou por muito tempo a propriedade da família. Com a evolução, foram-se reconhecendo certos direitos as pessoas integrantes do grupo familiar, como, por exemplo, ao dote e ao pecúlio castrense. Chegou-se, através dessas concessões sucessivas, a propriedade do indivíduo.

O conhecimento histórico do instituto da propriedade teve início no Período Clássico, com o Direito Romano, tendo a Lei das XII Tábuas trazido a noção de propriedade imobiliária sob uma perspectiva individualista (MENTE, 2006, p. 12).

No Século VI, Justiniano promoveu a codificação, retratando o direito de propriedade pelo Corpus Iuris Civilis, a qual resultava de uma lenta evolução que acontecia por mais de mil anos no Direito Romano (PEREIRA, 2004, p. 82).

A partir do Século XVIII, procurou-se conceber uma regulamentação legislativa para o direito de propriedade, tendo em vista o desenvolvimento do mercantilismo e o enriquecimento da classe burguesa. A solução encontrada para solucionar tais conflitos foi promover a Revolução Francesa, em 1789, que deu prioridade à propriedade imobiliária. Tal fato ensejou a elaboração Código de Napoleão, o qual foi usado como modelo quando do movimento codificador do Século XIX (MENTE, 2006, p. 13).

Os valores essenciais da Revolução Francesa eram a igualdade e a liberdade, dentre outros direitos e garantias individuais. Extinguiram-se os direitos coletivos sobre a terra e promoveu-se a repartição dos bens entre o povo, dando surgimento a propriedade privada (CAVEDON, 2003, p. 19).

Não obstante, foi com a Revolução Industrial e os seus conseqüentes movimentos sindicais na época contemporânea que a concepção individualista da sociedade e a não intervenção do Estado passaram a ser mais marcantes (CHALHUB, 2003, p. 42).

Nesse sentido, entende Rizzardo (2007, p. 175):

Com a Revolução Industrial propagou-se o liberalismo econômico, no sentido de afastar qualquer intervenção do Estado nas atividades privadas, que é sempre prejudicial no domínio econômico, pois não obterá bons resultados na administração da economia, diversamente do que acontece com as empresas e pessoas dedicadas às atividades privadas. Aduz Darcy Besson: "A livre empresa, ou a iniciativa individual, sob a pressão das leis econômicas, notadamente a oferta e a procura, como reguladoras dos preços, corresponderia melhor à conjuntura e acabaria por harmonizar todos os interesses, conduzindo-os a solar equilíbrio".

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No âmbito do direito brasileiro, é possível aduzir que a propriedade sempre foi objeto de tutela pela legislação pátria.

A Constituição Política do Império do Brasil, de 25 de março de 1824, já garantia o direito de propriedade em sua total plenitude, destacando a inviolabilidade deste. É o que se verifica do art. 179, XXII, in verbis:

Art.179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Politicos dos Cidadãos Brazileiros (sic), que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Imperio, pela maneira seguinte.

[...]

XXII. É garantido o Direito de Propriedade em toda a sua plenitude. Se o bem publico legalmente verificado exigir o uso, e emprego da Propriedade do Cidadão, será elle (sic) préviamente indemnisado (sic) do valor della (sic). A Lei marcará os casos, em que terá logar esta unica excepção (sic), e dará as regras para se determinar a indemnisação (sic).

Da mesma forma dispôs a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891, verbis:

Art 72 - A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes:

[...]

§ 17 - O direito de propriedade mantém-se em toda a sua plenitude, salva a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante indenização prévia.

As minas pertencem aos proprietários do solo, salvas as limitações que forem estabelecidas por lei a bem da exploração deste ramo de indústria.

A conceituação de propriedade plena foi mantida até a Constituição da República Federativa dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934, que passou a vincular o exercício do direito de propriedade ao interesse social, conforme é possível verificar do art. 113, XVII, in fine:

Art 113 - A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à subsistência, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes:

[...]

17) É garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar. A desapropriação por necessidade ou utilidade pública far-se-á nos termos da lei, mediante prévia e justa indenização. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina, poderão as autoridades competentes usar da propriedade particular até onde o bem público o exija, ressalvado o direito à indenização ulterior.

Em 1937, a Constituição dos Estados Unidos do Brasil promoveu um retrocesso em relação à Constituição de 1934, suprimindo a vinculação ao interesse social ou coletivo, garantindo apenas o direito de propriedade, salvo desapropriação mediante indenização. É o que se vê do artigo 122, inciso XIV:

Art 122 - A Constituição assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no País o direito à liberdade, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes:

[...]

14) o direito de propriedade, salvo a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante indenização prévia. O seu conteúdo e os seus limites serão os definidos nas leis que lhe regularem o exercício;

Após o retrocesso que a Constituição de 1937 promoveu em relação ao direito de propriedade, houve uma nova mudança na legislação constitucional brasileira com a Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946.

A referida Constituição voltou a condicionar o uso da propriedade ao bem-estar social, dispondo que:

Art 147 - O uso da propriedade será condicionado ao bem-estar social. A lei poderá, com observância do disposto no art. 141, § 16, promover a justa distribuição da propriedade, com igual oportunidade para todos.

Mais tarde, com a Constituição da República Federativa do Brasil de 1967, a expressão "função social da propriedade" surgiu como princípio da ordem econômica, conforme é possível verificar do artigo 157, III:

Art 157 - A ordem econômica tem por fim realizar a justiça social, com base nos seguintes princípios:

[...]

III - função social da propriedade;

Por fim, a atual Constituição Federal, de 1988, garante que todo o indivíduo tenha acesso à propriedade, desde que essa atenda a sua função social, conforme já artigo 5º, XXII e XXIII, já transcritos na subseção de número 2.1.2 retro.

2.1.5.Limitações ao direito de propriedade

Conforme já referido anteriormente, o direito de propriedade tem como características o absolutismo, a exclusividade e a irrevogabilidade.

Ocorre, porém, que o domínio vem sofrendo diversas limitações ao longo da história, tendo em vista a evolução da ordem social, em que a intervenção do Estado no direito de propriedade se faz cada vez mais necessária, a fim de que seja cumprido o princípio da função social insculpido na Constituição Federal (HARADA, 2007, p. 04).

Assim, existem limitações que decorrem da própria natureza das coisas e outras que são impostas pela lei, consoante se verá na seqüência.

2.1.5.1.Limitações constitucionais e legais

As limitações de ordem constitucional ou legal baseiam-se no interesse público, social, coletivo ou de terceiros (CHALHUB, 2003, p. 67).

O direito urbanístico estabelece diversas restrições, talvez as mais importantes para o direito de propriedade. Tratam-se de questões de aproveitamento dos imóveis urbanos, das formas de utilização deste (CHALHUB, 2003, p. 67).

Chalhub (2003, p. 67) resume as principais limitações constitucionais, administrativas e legais nas seguintes:

a) Desapropriação;

b) Restrições à exploração de atividades que dependem de autorização estatal, como, por exemplo, a mineração;

c) Confisco de terras onde se cultivem ilegalmente plantas psicotrópicas;

d) Obrigação de preservação de obras e locais de valor histórico, artístico ou cultural;

e) Normas urbanísticas, que estabelecem limitações ao uso do solo, notadamente quanto ao zoneamento;

f) Normas relativas ao funcionamento dos serviços públicos, tais como comunicações e transporte, impondo ao proprietário, por exemplo, a passagem de fios sobre seu imóvel.

Por toda a Constituição, bem como pela legislação inferior, pode-se encontrar vários outros exemplos concretos de restrições ao direito de propriedade, mas para evitar delongas, citou-se apenas os exemplos acima, que são tidos como os mais importantes.

2.1.5.2 Limitações relativas ao direito de vizinhança

Diversas restrições ao direito de propriedade surgem em função da necessidade de conciliar o exercício deste por parte de proprietários vizinhos, tendo em vista que esse simples fato, por si só, é capaz de gerar muitos conflitos.

Para Dantas (1939 apud DINIZ, 2002, p. 226):

[...] há conflito de vizinhança sempre que um ato praticado pelo dono de um prédio, ou estado de coisas por ele mantido, vá exercer seus efeitos sobre o imóvel vizinho, causando prejuízo ao próprio imóvel ou incômodo ao morador. Essa interferência, essa repercussão in alieno é o elemento fundamental do conflito.

Segundo Chalhub (2003, p. 68) destacam-se os seguintes aspectos relativos ao direito de vizinhança:

a) uso nocivo do imóvel, que comprometa a vida, a saúde ou a segurança dos vizinhos;

b) constituição de servidões de passagem para a via pública;

c) escoamento natural das águas;

d) limites entre prédios, fixação e preservação de marcos, bem como aviventação de marcos apagados;

e) limitações do direito de construir;

f) direito de tapagem.

Se não fossem impostas essas restrições pela legislação, se estaria violando o célebre princípio que prevê que "nosso direito vai até onde começa o de nosso semelhante" (DINIZ, 2002, p. 227).

2.1.5.3.Limitações voluntárias

Além das limitações previstas em lei, o proprietário do bem pode dispor dele da forma que entender melhor, desde que estas não ultrapassem o disposto na legislação (CHALHUB, 2003, p. 68).

Assim, o proprietário pode constituir direitos reais sobre seu imóvel, como transmissão de sua propriedade condicionada ao pagamento de certos encargos, usufruto, etc. (CHALHUB, 2003, p. 68).

2.1.6.Função social da propriedade

A função social da propriedade visa garantir que o seu dono disponha da propriedade de modo que lhe dê a melhor destinação do ponto de vista dos interesses sociais. "É entendida como um dever para com a satisfação dos interesses e necessidades de uma Sociedade, vinculado a um poder cujo exercício está condicionado ao cumprimento de tal dever" (CAVEDON, 2003, p. 83).

O proprietário não é mais o homem tendo direitos absolutos sobre seus bens, com poderes de destruí-lo e de deixá-lo inativo. Há hoje, na maior parte dos países, e notadamente na França, uma série de leis que obrigam o proprietário a consagrar sua propriedade ao interesse geral; que lhe impedem de destruí-la em certos casos; ou mesmo de modificá-la; que o proíbem, muitas vezes, de vendê-la e dispor dela livremente; que o obrigam a torná-la útil; que o tornam, enfim, responsável pelos danos causados por seus bens. O proprietário aparece, assim, mesmo tanto quanto o indivíduo no interior do direito civil, como encarregado de um serviço público (SAVATIER apud LEITE, 2001).

É possível dizer que todo cidadão, qualquer que seja, representa um funcionário público, cujas atribuições, mais ou menos definidas, determinam ao mesmo tempo obrigações e pretensões. Esse entendimento, certamente, deve se estender ao direito de propriedade, mediante o princípio da função social.

O princípio da função social da propriedade surgiu no Brasil com a Emenda Constitucional n. 10, de novembro de 1964, a qual modificou o conceito de propriedade até então vigente. Como conseqüência dessa alteração, sobreveio o Estatuto da Terra, que preceituou em seu artigo 2º, verbis:

Art. 2º - É assegurada a todos a oportunidade de acesso à propriedade da terra condicionada pela sua função social, na forma prevista na lei.

Para os doutrinadores que seguem a concepção individualista, a função do direito de propriedade visava unicamente proteger o interesse pessoal do proprietário, porém, seria uma forma de limitação do direito de propriedade (CHALHUB, 2003, p. 55).

Silva (1989, p. 250-251), ao contrário, entende que a função social da propriedade não pode ser considerada como um sistema de limitação do direito do proprietário.

Segundo referido doutrinador:

[...] a função social se manifesta na própria configuração estrutural do direito de propriedade, pondo-se concretamente como elemento qualificante na predeterminação dos modos de aquisição, gozo e utilização dos bens.

Mas é certo que o princípio da função social não autoriza a suprimir, por via legislativa, a instituição da propriedade privada. Contudo, parece-nos que pode fundamentar até mesmo a socialização de algum tipo de propriedade, onde precisamente isso se torne necessário à realização do princípio, que se põe acima do interesse individual. Por isso é que se conclui que o direito de propriedade (dos meios de produção especialmente) não pode mais ser tido como um direito individual. A inserção do princípio da função social, sem impedir a existência da instituição, modifica a natureza, pelo que, como já dissemos, deveria ser prevista apenas como instituição do direito econômico.

Por outro lado, em concreto, o princípio também não autoriza esvaziar a propriedade de seu conteúdo essencial mínimo, sem indenização, porque este está assegurado pela norma de sua garantia (SILVA, 1989, p. 250-251).

Como visto, atualmente, a figura da propriedade privada não tem mais o caráter de direito absoluto, estando ligada diretamente ao conceito de justiça social (HARADA, 2007, p. 08).

Nas palavras de Tavares (2003, p. 477):

Esta imposição do cumprimento da função social da propriedade introduziu uma nota na propriedade que não pode coincidir com o interesse de seu proprietário, ela existe em razão da própria ordem jurídica e deve ser obedecida.

Nestes termos, a propriedade deve ser utilizada de acordo com a função social, em benefício da coletividade. Assim, quando um bem particular não é utilizado da maneira correta, pode se tornar motivo de revolta popular. É o caso de grandes propriedades com extensões de terra ociosa, nas quais poderiam ser realizadas "obras que devem ser consideradas de interesse social e econômico relevante" (VENOSA, 2007, p. 146).

Nesse sentido, é o que dispõe o art. 1228, § 4º do Código Civil:

Art. 1.228. [...]

§ 4º O proprietário também pode ser privado da coisa se o imóvel reivindicado consistir em extensa área, na posse ininterrupta e de boa-fé, por mais de cinco anos, de considerável número de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e serviços considerados pelo juiz de interesse social e econômico relevante.

O imóvel deve ser utilizado para o progresso e desenvolvimento da sociedade, pois "o interesse social apresenta-se sempre que o imóvel se preste para o progresso social ou para o desenvolvimento da sociedade, estando o aspecto econômico vinculado à produtividade, à geração de riqueza" conforme afirma Viana (2003 apud VENOSA, 2007, p. 145).

É importante referir que a propriedade urbana não se confunde com a rural, uma vez que ambas tem regime jurídico próprio, sendo que a função social atua de modo diferente relativamente a uma e outra.

A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às ordenações da cidade expressas no plano diretor, conforme preceitua o artigo 182, § 2º, da Constituição Federal:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

[...]

§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

Já em relação à propriedade rural, a função social é cumprida quando atende, simultaneamente, os seguintes requisitos, contidos no art. 186 da Carta Magna:

Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I - aproveitamento racional e adequado;

II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

Gomes (1999, p. 106) afirma que:

[...] a propriedade do imóvel rural se exerce com uma ‘função social’ quando favorece o bem-estar dos seus proprietários e trabalhadores, mantém níveis satisfatórios de produtividade, assegura a conservação dos recursos naturais e observa a regulamentação legal do trabalho.

Marques (2007, p. 40) também cita os requisitos legais necessários à configuração da função social da terra, os quais podem ser resumidos em três óticas segundo o autor:

[...](a) econômica; (b) social; e (c) ecológica. A primeira refere-se ao requisito da "produtividade", ou seja, aproveitamento racional e adequado (...). É o único que a Lei n. 8.629/93 exige para a identificação da "Propriedade Produtiva" (art. 6º). A segunda abraça, a um só tempo, dois requisitos: a observância das disposições que regulamentam as relações de trabalho e o favorecimento do bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores rurais. A terceira cuida dos requisitos relativos à utilização dos recursos naturais e à preservação do meio ambiente (destaques do original).

Segundo Cavedon (2003, p. 76), se o proprietário deixar de cumprir os requisitos retro descritos, não utilizando a propriedade de acordo com a sua função social, perderá sua proteção constitucional, estando "sujeito à desapropriação por interesse social, para fins de reforma agrária", de acordo com o disposto no art. 184 da Constituição Federal.

É justamente sobre o instituto da Desapropriação que tratará a próxima seção, conforme se verá na seqüência.

2.2.DESAPROPRIAÇÃO

Consoante já referido anteriormente, o Estado garante o direito de propriedade, desde que esta cumpra seus fundamentos.

A desapropriação é o meio que o Estado utiliza para obter a propriedade particular de certo indivíduo quando esta não estiver cumprindo a sua função social.

Esse instituto é considerado uma modalidade especial de perda de propriedade e não uma restrição do direito de propriedade, conforme explica Diniz (2002, p. 169):

Embora Zanobini, Degni, Filomusi Guelfi e Ruggiero classifiquem a desapropriação entre as restrições do direito de propriedade, preferimos considerá-la como um caso especial de sua perda, pois a propriedade de alguém se transfere, por necessidade ou utilidade pública e interesse social, para o acervo estatal, tendo-se em vista o interesse da coletividade. Salienta Cagli que a "desapropriação é um ato do poder público fundado em lei, por força do qual se retira total ou parcialmente um direito ou um bem inerente ao patrimônio individual em benefício de um empreendimento público. É a transformação dos direitos privados em públicos, sob o princípio fundamental de estar o interesse particular subordinado ao da coletividade". Não constitui ela um negócio jurídico, mas um ato unilateral de direito público que cessa a relação jurídica dominial para o proprietário e gera a transferência do imóvel para o patrimônio público.

Trata-se, portanto, de ato unilateral do Poder Público, em que se opera a transmissão forçada da propriedade, conforme será exposto.

2.2.1.Conceito

Diversos são os conceitos de desapropriação, variando de acordo com o entendimento de cada doutrinador.

Segundo De Plácido e Silva (2005, p. 440), desapropriação, em termos gerais, serve para:

[...] indicar o ato, emanado do poder público, em virtude do qual declara desafetado (desclassificado) ou resolvido o domínio particular ou privado sobre um imóvel, a fim de que, a seguir, por uma cessão compulsória, o senhor dele o transfira para o domínio público.

A desapropriação não se confunde com a expropriação. Na primeira não ocorre privação da propriedade nem mesmo diminuição do direito de propriedade, como se evidencia na expropriação, que tem sentido mais amplo e pode significar essa perda, ou diminuição patrimonial.

Na desapropriação registra-se, apenas, uma conversão da propriedade, conseqüente da venda forçada por interesse de ordem pública. Não ocorre, pois, qualquer ofensa a seu patrimônio, em conseqüência, não se afetando o direito de propriedade da pessoa. E esta mesma restrição, que se gera da desapropriação, mostra-se um constrangimento legalmente autorizado, em atenção aos altos interesses da comunidade, de cujos melhoramentos ou benefícios o próprio desapropriado é participante.

A desapropriação se justifica por interesse social e por utilidade pública.

A rigor, não há distinção entre as duas expressões, pois que ambas significam sempre algo que é de interesse coletivo, maior ou menos que seja a necessidade ou utilidade, embora o interesse, indicando-se indispensável, exprima ou tenha maior relevância que a utilidade.

A desapropriação, resolvendo o domínio sobre o imóvel, faz cessar todas as obrigações que incidam sobre ele. Mas, em certos casos, os direito dele decorrentes se sub-rogam no preço da desapropriação.

Para Pontes de Miranda (1968, p. 371), desapropriação é "a retirada da propriedade com indenização integral, a que a Constituição de 1967, art. 150, § 2º, 1ª parte, exige ser prévia e justa".

Já Meirelles (1994, p. 303) entende que a desapropriação é:

[...] a transferência compulsória da propriedade particular para o Poder Público ou seus delegados, por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante prévia e justa indenização e, ainda, por desatendimento a normas do Plano Diretor (desapropriação-sanção, art. 182, § 4º, III, da CF), neste caso com pagamento em títulos da dívida pública municipal, aprovados pelo Senado Federal.

No entendimento de Cretella Júnior (1972, p. 23), a desapropriação é "o ato pelo qual o Estado, necessitando de um bem particular, para fins de interesse público, obriga o proprietário a transferir-lhe a propriedade desse bem, mediante prévia e justa indenização".

Beserra (2001, p. 13) também trata do conceito de desapropriação, entendendo que esta seria:

[...] ato de império fundado no interesse público pelo qual o Poder Público, através de seus agentes e concessionários de serviços públicos, mediante declaração de utilidade e necessidade pública e ou interesse social, incorpora ao seu patrimônio os bens de particulares ou de entes governamentais de hierarquia interior, mediante prévia e justa indenização, tornando indene o proprietário.

Assim, pode-se dizer que a desapropriação é a ação ou resultado de desapossar, compulsoriamente, alguém de sua propriedade, transferindo o domínio desta para o Poder Público, mediante indenização prévia.

2.2.2.Evolução histórica e legislativa da desapropriação

O principal precursor do Direito Privado foi o Império Romano. A partir de sua evolução, passou-se a gerar um maior desenvolvimento, tanto na forma cultural como de domínio de outros povos. Para tanto, houve a necessidade de construção de obras públicas.

Entretanto, o Estado por si só não tinha estrutura física para ampliar sobremaneira as cidades. Daí, a solução encontrada foi utilizar-se de propriedades particulares, transferindo seu domínio para o Poder Público, nem sempre mediante indenização (RIZZARDO, 2007, p. 393).

No Brasil, a primeira referência ao instituto da desapropriação foi feita na Constituição de 1824, em seu artigo 179, XXII, que garantia o direito de propriedade na sua total plenitude, porém, caso houvesse um interesse maior por parte do Poder Público, o proprietário seria previamente indenizado (RIZZARDO, 2007, p. 394).

Após a Constituição de 1824, surgiram diversas Leis Ordinárias, como a de n. 422, de 19 de setembro de 1826, que:

[...] especificou os casos de necessidade pública, envolvendo a defesa do Estado, a segurança e o socorro público em tempo de fome e calamidade; bem como os de utilidade pública, relativos a interesses de instituições de caridade, de instrução da mocidade e da decoração pública. Previu-se o arbitramento do valor indenizável por agentes da Fazenda Pública, cuja fixação baseava-se no valor intrínseco do bem, na sua localização e no interesse auferido pelo proprietário (RIZZARDO, 2007, p. 394).

A Constituição de 1946, em seu art. 141, §16, regulamentou o direito de propriedade, garantindo-o, com exceção dos casos de desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, com a prévia e justa indenização em dinheiro. A indenização em títulos da dívida pública da desapropriação da propriedade rural foi permitida mediante a Emenda Constitucional n. 10, de 1964 (RIZZARDO, 2007, p. 394).

Como visto anteriormente, a função social da propriedade foi abordada na Constituição de 1967, prevendo a prévia indenização na desapropriação para reforma agrária. Essa norma foi alterada pela Emenda Constitucional n. 1, de 1969, que "trouxe novos princípios sobre a desapropriação por interesse social e traçou critérios para a fixação das áreas, que deveriam ser escolhidas como prioritárias, dentre as não exploradas convenientemente" (RIZZARDO, 2007, p. 394-395).

A atual Constituição Federal restringiu a competência da desapropriação tão somente para a União, conforme dispõe o art. 22, II, do referido diploma.

2.2.3.Hipóteses constitucionais de desapropriação

A classificação de maior interesse para o presente trabalho é aquela que visa a desapropriação por necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, dispostos no artigo 5º, XXIV, da Constituição Federal de 1988.

2.2.3.1 Desapropriação por necessidade ou utilidade pública

De plano, cumpre referir que com o advento do Decreto-lei n. 3.365, de 21/7/1941, fundiram-se as duas espécies de desapropriação sob a denominação única de utilidade pública. Esse diploma legal ainda é considerado o estatuto básico das desapropriações (HARADA, 2007, p. 17).

Conforme artigo 5º, do Decreto supra mencionado, consideram-se casos de utilidade pública:

Art. 5º Consideram-se casos de utilidade pública:

a) a segurança nacional;

b) a defesa do Estado;

c) o socorro público em caso de calamidade;

d) a salubridade pública;

e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência;

f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica;

g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saúde, clínicas, estações de clima e fontes medicinais;

h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos;

i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais; (Redação dada pela Lei nº 9.785, de 1999)

j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;

k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;

l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor histórico ou artístico;

m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;

n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;

o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária;

p) os demais casos previstos por leis especiais.

Fagundes (1949, p. 23) ressalta que:

A necessidade pública aparece quando a administração se encontra diante de um problema inadiável e premente, isto é, que não pode ser demovido nem procrastinado e para cuja solução é indispensável incorporar ao domínio do Estado o bem particular.

É importante referir, também, que as hipóteses contidas no artigo 5º retro transcrito não esgotam a matéria, sendo possível que se declare outros motivos como de utilidade pública para fins de desapropriação (RIZZARDO, 2007, p. 400).

Utilidade/Necessidade Pública não se confunde com interesse social, conforme será melhor explicitado no item subseqüente.

2.2.3.2.Desapropriação por interesse social

A desapropriação por interesse social tem em mira, sobretudo, a implantação e o desenvolvimento da reforma agrária.

Entretanto, o interesse social também envolve outros setores, como a habitação, as terras, a proteção ambiental e o aproveitamento de riquezas naturais (RIZZARDO, 2007, p. 400), como se verá na seqüência.

2.2.3.2.1.Desapropriação por interesse social segundo a Lei n. 4.132, de 1962

Dispõe a Lei n. 4.132, de 10 de setembro de 1962, em seu artigo 1º:

Art. 1º A desapropriação por interesse social será decretada para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem estar social, na forma do art. 147 da Constituição Federal.

Os casos de interesse social estão discriminados no art. 2º da supra mencionada Lei, com alterações promovidas pela Lei n. 6.513/1977:

Art. 2º Considera-se de interesse social:

I - o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por seu destino econômico;

II - a instalação ou a intensificação das culturas nas áreas em cuja exploração não se obedeça a plano de zoneamento agrícola, VETADO;

III - o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho agrícola:

IV - a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa ou tácita do proprietário, tenham construído sua habilitação, formando núcleos residenciais de mais de 10 (dez) famílias;

V - a construção de casa populares;

VI - as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e serviços públicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificação armazenamento de água e irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas socialmente aproveitadas;

VII - a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas florestais.

VIII - a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades turísticas. (Incluído pela Lei nº 6.513, de 20.12.77)

Assim, como visto, o interesse social geral é aquele que permite que o Estado busque o sentido social da propriedade, a fim de melhorar a distribuição e fruição da propriedade privada. Nesse caso, os bens desapropriados por interesse social não se destinam ao Estado em si, mas à todos os cidadãos, na sua coletividade (VENOSA, 2005, p. 279).

2.2.3.2.1.Desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária

Prevista no artigo 184 da Constituição Federal de 1988, essa modalidade de desapropriação somente pode atingir o móvel rural de grande extensão que não esteja cumprindo a sua função social. Quando ocorre a desapropriação, nesses casos, o proprietário é justamente indenizado, mediante títulos da dívida agrária, que podem ser resgatados em até 20 anos, com exceção das benfeitorias úteis e necessárias da propriedade, que deverão ser indenizadas em espécie (HARADA, 2007, p. 21).

É importante referir que essa modalidade de desapropriação não atinge pequenas e médias propriedades rurais, assim definidas em lei, desde que o seu proprietário não possua outra. Propriedades produtivas também não são objeto de desapropriação, conforme art. 185 da Constituição Federal (HARADA, 2007, p. 22).

A Lei n. 8.629/1993 disciplina a reforma agrária. Essa lei, dentre outras coisas:

a)Traz o conceito de pequena e média propriedade a fim de excluí-las do instituto da desapropriação (art. 4º). Essas propriedades não podem ser desapropriadas para fins de reforma agrária, mesmo que o imóvel não esteja cumprindo sua função social, salvo se o proprietário possuir outro imóvel rural;

b)Conceitua propriedade produtiva, com vistas a excluí-la da desapropriação (art. 6º);

c)Prevê a impossibilidade de desapropriar imóveis que comprovem serem objetos de implantação de projetos técnicos (art. 7º);

d)Coloca a salvo da desapropriação imóveis rurais em que, ao menos, 80% (oitenta por cento) de sua área esteja destinada oficialmente à execução de atividades de pesquisa e experimentação visando ao avanço tecnológico da agricultura (art. 8º);

e)Define a função social da propriedade rural, conforme o art. 186 da CF, tendo em vista que apenas as propriedades rurais que não estejam cumprindo a função social é que podem ser submetidas à desapropriação por interesse social, para fins de reforma agrária;

f)Prevê o que seja a justa indenização, indicando as referências técnicas e mercadológicas a serem utilizadas na apuração do valor das benfeitorias e da terra nua (art. 12);

g)Determina que o órgão expropriante promova a destinação da propriedade desapropriada aos beneficiários da reforma agrária no prazo de três anos, a contar da data do registro do título translativo do domínio, bem como promova a distribuição da terra através de títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos (arts. 16 e 17).

Como visto, é grande a preocupação da legislação brasileira com a redistribuição da propriedade que não cumpre a sua função social.

2.2.4.Imóvel rural e sua conceituação

A figura da desapropriação para fins de reforma agrária, como visto retro, recai sobre imóveis rurais que não estejam cumprindo a sua função social. Porém, como ocorre com a maioria das questões jurídicas, a conceituação da expressão "imóvel rural" é repleta de controvérsias, as quais se tentarão explicitar melhor na seqüência.

Marques (2007, p. 29) entende que o legislador, ao definir o instituto do imóvel rural "certamente quis afastar discussões a respeito do verdadeiro sentido do imóvel, sobre o qual se desenvolvem as atividades agrárias, tornando-se, portanto, o principal elemento do ponto de vista objetivo no contexto agrário".

Dois critérios disputam a primazia na doutrina e na legislação brasileiras. O critério da destinação e o da situação (localização). Nobre Júnior (2003, p. 117) resumiu essa polêmica da seguinte forma:

Teixeira de Freitas, adepto do critério da destinação para distinguir imóveis urbanos e rurais, considera estes como ‘os terrenos destinados à agricultura, ou seja, grandes ou pequenos, cercados ou não cercados, cultivados ou incultos, como as sesmarias, fazendas, estâncias e sítios’. Clóvis Beviláqua, por sua vez, adepto do critério da localização para diferenciar o imóvel urbano do rural, dizia que ‘pouco importam o gênero de construção e o destino do prédio. Será urbano ou rural segundo a sua situação for ou fora dos limites dados pelas leis administrativas, às cidades, vilas ou povoações’.

Prado (2007, p. 64) também analisa essa distinção, afirmando que:

O critério da situação, na lição do primeiro autor, o imóvel rural é o que está fora do perímetro urbano, pagando imposto territorial rural, e o imóvel urbano é o que está dentro do perímetro da urbs, pagando imposto territorial urbano. Em idêntico sentido escreve o segundo autor, afirmando que a linha seguida por aqueles que adotam a posição topográfica é considerar rural o imóvel que está fora do perímetro urbano, e com incidência de imposto territorial rural, e urbano o bem situado dentro da urbs e que paga imposto territorial urbano.

[...]

Para o critério da destinação, conforme leciona o primeiro dos doutrinadores acima citados, imóvel rural é aquele destinado à simples moradia, a comércio ou à indústria. Também o segundo autor afirma que, se é tomada a destinação como critério de distinção, sendo o imóvel destinado à moradia, ao comércio ou à indústria é urbano, e sendo ele destinado à agricultura ou pecuária, é rural, também chamado de rústico. Rafael Augusto de Mendonça Lima afirma que, para tal critério, "o que importa é a possibilidade de exploração agrícola (destinação), podendo encontrar-se o imóvel, quer no ambiente rural, quer dentro do perímetro urbano".

Com o advento da Lei n. 4.054, de 30 de dezembro de 1964, o Estatuto da Terra, trouxe uma solução à controvérsia até então existente, adotando o critério da destinação, conforme é possível observar do seu art. 4º, §1º:

Art. 4º Para os efeitos desta Lei, definem-se:

I - "Imóvel Rural", o prédio rústico, de área contínua qualquer que seja a sua localização que se destina à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agro-industrial, quer através de planos públicos de valorização, quer através de iniciativa privada;

[...]

Stefanini citado porPrado (2007, p. 66) traz o seguinte entendimento a respeito do dispositivo legal supra transcrito:

Com efeito, este art. 4º fugiu completamente do entendimento anteriormente aceito de que o imóvel classifica-se como urbano ou rural em face da situação geográfica. Podemos observar que o posicionamento da lei agrária, em cotejo com as disposições de outras disciplinas jurídicas, evidencia-se como inovação sobremaneira típica e extravagante. Esta nova fórmula definindo o imóvel rural foi de tal felicidade que os doutrinadores a consagraram. O Dec. 55.891, de 31.03.1995 (sic), que regulamentou o Estatuto da Terra, no seu art. 5º, reforça aquele critério, esclarecendo possíveis enganos em sua interpretação: ‘Qualquer que seja a sua localização em perímetros urbanos, ou suburbanos dos Municípios’.

Ocorre, porém, que o Código Tributário Nacional, Lei n. 5.172, de 25/10/1966, revogou o princípio da destinação disposto no Estatuto da Terra, substituindo-o pelo da localização, conforme se vê do artigo 32, §1º, do referido diploma legal:

Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.

§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:

I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;

II - abastecimento de água;

III - sistema de esgotos sanitários;

IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

Posteriormente, o Decreto n. 59.428, de 27/10/1966, repetiu o disposto no Estatuto da Terra, utilizando o critério da destinação para conceituar o imóvel rural. Porém, como um simples decreto, não teve o condão de revogar o critério previsto em lei (PRADO, 2007, p. 67).

Sobreveio, então, o Decreto-Lei n. 57, de 18/11/1966, que em seu artigo 15 restaurou o princípio da destinação, dispondo que:

Art 15. O disposto no art. 32 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, não abrange o imóvel de que, comprovadamente, seja utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agro-industrial, incidindo assim, sôbre o mesmo, o ITR e demais tributos com o mesmo cobrados. (Revogação suspensa pela RSF nº 9, de 2005)

Em seguida, adveio a Lei n. 5.868, de 12/12/1972, que em seu art. 6º utilizou o critério da destinação para conceituar o imóvel rural, considerando este como aquele "destinado à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal ou agroindustrial, independentemente de sua localização" (PRADO, 2007, p. 68).

No entanto, mencionado dispositivo legal foi declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal que, ao prolatar acórdão no RE n. 93.850 ^[01], em 20/05/1982, entendeu que o Código Tributário Nacional, como Lei Complementar, não poderia ser revogado pela Lei Ordinária n. 5.868/1972. Os julgadores, então, entenderam que "continua, assim, em vigor o critério estabelecido pelos arts. 29 e 32 para a distinção, com base na localização, entre imóvel rural e urbano" (BRASIL, 1982).

Na seqüência, adveio a Lei n. 8.629, de 25/02/1993, que optou pela teoria da destinação, definindo imóvel rural como "o prédio rústico, de área contínua, qualquer que seja a sua localização, que se destine ou possa se destinar à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal, florestal ou agroindustrial" (PRADO, 2007, p. 69).

Paulsen (1997, p. 95), entretanto, entende que essa disposição legal não teria suporte de validade, uma vez que a Constituição Federal adotou implicitamente o critério da localização. Observa o mencionado autor:

Mas o legislador ordinário andou de forma equivocada, sem perceber que a ‘Constituição Federal’ traz, de forma implícita, a definição de imóveis rurais e urbanos, utilizando-se, para tanto, do ‘critério da localização’. De fato, da leitura dos capítulos Da Política Urbana e Da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária, ambos do título Da Ordem Econômica e Financeira, é o que se tira. A Constituição ‘vinculou a expressão propriedade urbana à cidade’, prevendo que deve atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor aprovado pela Câmara Municipal. Quando a Constituição se refere a imóvel rural, por sua vez, o faz em contraposição a imóvel urbano. Assim, descabido, na regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, adotar-se outro critério que não o topográfico.

Como visto, a matéria é controversa. Porém, à luz da Constituição Federal de 1988, o conceito de imóvel rural baseia-se no critério da localização.

2.2.5.Reforma agrária

A Reforma Agrária como instituto constitucional foi incluida formalmente pela Emenda Constitucional n. 10, de 1964, e pela Lei n. 4.504, de 30/11/1964 (Estatuto da Terra). Atualmente, é também disciplinada pela Constituição Federal, especialmente no que diz respeito à desapropriação, para fins de reforma agrária, da propriedade particular, que não esteja cumprindo sua função social (CASTILHO, 2008, p. 111).

O Estatuto da Terra, em seu art. 1º, §1º, define a Reforma Agrária como "o conjunto de medidas que visem a promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios da justiça social e ao aumento de produtividade".

A Reforma Agrária, segundo Marques (2007, p. 131-132) tem as seguintes características:

a) é uma forma de intervenção do Estado na propriedade privada, na medida em que os principais instrumentos são a desapropriação e a tributação;

b) é peculiar a cada país, vale dizer, a que se faz em determinado país não serve para outro, porque cada qual tem a sua formação territorial diferenciada. Por exemplo, a do Brasil não foi igual à do Peru, ou do Uruguai, ou Argentina, mesmo tratando-se de países latino-americanos e vizinhos;

c) é transitória, ou como diz PAULO TORMINN BORGES, "é um fenômeno episódico [...] um mero acidente". No Brasil, ela é preconizada como tarefa a ser executada paulatinamente, extinguindo-se gradualmente o minifúndio e o latifúndio, sendo a distribuição das terras a ela destinadas feita sob a forma de Propriedade Familiar. Pode-se imaginar que, daqui a algumas décadas, seja pregada outra reforma agrária em nosso país, desta feita, remembrando propriedades familiares em grandes empresas!;

d) passa por um redimensionamento das áreas mínimas e máximas (um módulo, no mínimo, e 600, no máximo);

e) depende de uma Política Agrícola eficiente. Devem ser compatibilizadas as ações da Política Agrícola com as da Reforma Agrária (art. 187, §2º, CF). A Reforma Agrária não se esgota na simples distribuição de terras aos seus beneficiários. Faz-se mister que a estes se dêem condições mínimas para desenvolverem as atividades agrárias com vistas a alcançarem os seus objetivos.

A Reforma Agrária no Brasil tem como escopo a promoção da justiça social e o aumento da produtividade, estando assim expresso no Estatuto da Terra (Lei n. 4.504/1964):

Art. 16. A Reforma Agrária visa a estabelecer um sistema de relações entre o homem, a propriedade rural e o uso da terra, capaz de promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econômico do país, com a gradual extinção do minifúndio e o latifúndio.

Partindo-se do pressuposto de que o instrumento básico para a implementação da Reforma Agrária no Brasil é a desapropriação de imóveis rurais que não estejam cumprindo a sua função social, poder-se-ia abrir mão dos objetivos da Reforma Agrária previstos no Estatuto da Terra, uma vez que estes se confundem com os objetivos do ato expropriatório. É o que se vê do art. 18 do Estatuto da Terra:

Art. 18. À desapropriação por interesse social tem por fim:

a) condicionar o uso da terra à sua função social;

b) promover a justa e adequada distribuição da propriedade;

c) obrigar a exploração racional da terra;

d) permitir a recuperação social e econômica de regiões;

e) estimular pesquisas pioneiras, experimentação, demonstração e assistência técnica;

f) efetuar obras de renovação, melhoria e valorização dos recursos naturais;

g) incrementar a eletrificação e a industrialização no meio rural;

h) facultar a criação de áreas de proteção à fauna, à flora ou a outros recursos naturais, a fim de preservá-los de atividades predatórias.

Castilho (2008, p. 112) relata sobre quais bens poderá recair a desapropriação para fins de reforma agrária:

[...] os minifúndios e latifúndios; as áreas já beneficiadas ou a serem por obras públicas de vulto; as áreas cujos proprietários desenvolvem atividades predatórias, recusando-se a por em prática normas de conservação dos recursos naturais; as áreas destinadas a empreendimentos de colonização, quando estes não tiverem logrado atingir seus objetivos; as áreas que apresentem elevada incidência de arrendatários, parceiros ou posseiros; as terras cujo uso atual estudos levados a feito pelo [então] Instituto Brasileiro de Reforma Agrária comprovem não ser adequado à sua vocação de uso econômico (art. 20, incisos I a VI).

É de suma importância referir que o imóvel objeto de desapropriação para fins de reforma agrária não deve ser simplesmente retirado do indivíduo, nem ensejar a redução do seu patrimônio. Para que ocorra a desapropriação é necessário passar por uma série de procedimentos, alguns dos quais se verá no item seguinte.

2.2.6.O processo judicial de desapropriação de imóvel rural por interesse social para fins de reforma agrária

A fim de cumprir o disposto no §3º do art. 184 da Constituição Federal, a Lei Complementar n. 76, de 6 de julho de 1993, trouxe o procedimento contraditório especial, de rito sumário, para os processos de desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária. Essa Lei sofreu algumas alterações pela Lei Complementar n. 88, de 23 de dezembro de 1996, a fim de agilizar o procedimento expropriatório, para obtenção mais rápida da imissão de posse (HARADA, 2007, p. 24).

Na seqüência, far-se-á uma rápida análise dos aspectos mais relevantes da ação em comento.

2.2.6.1.Expropriante

A desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária é ato privativo da União Federal, através do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA (HARADA, 2007, p. 24).

2.2.6.2.Beneficiários

Os beneficiários do imóvel rural desapropriado para fins de reforma agrária, segundo o art. 19 da Lei n. 8.629/93, são, indistintamente, o homem ou a mulher, independentemente de seu estado civil, observando-se a seguinte ordem de preferência:

Art. 19. O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente de estado civil, observada a seguinte ordem preferencial:

I - ao desapropriado, ficando-lhe assegurada a preferência para a parcela na qual se situe a sede do imóvel;

II - aos que trabalham no imóvel desapropriado como posseiros, assalariados, parceiros ou arrendatários;

III – aos ex-proprietários de terra cuja propriedade de área total compreendida entre um e quatro módulos fiscais tenha sido alienada para pagamento de débitos originados de operações de crédito rural ou perdida na condição de garantia de débitos da mesma origem;(Inciso incluído pela Lei nº 10.279, de 12.9.2001)

IV - aos que trabalham como posseiros, assalariados, parceiros ou arrendatários, em outros imóveis; (Inciso renumerado pela Lei nº 10.279, de 12.9.2001)

V - aos agricultores cujas propriedades não alcancem a dimensão da propriedade familiar; (Inciso renumerado pela Lei nº 10.279, de 12.9.2001)

VI - aos agricultores cujas propriedades sejam, comprovadamente, insuficientes para o sustento próprio e o de sua família. (Inciso renumerado pela Lei nº 10.279, de 12.9.2001)

É importante referir, conforme dispõe o parágrafo único do mencionado dispositivo legal, que nessa ordem de preferência terão prioridade os chefes de família numerosa, desde que os membros se disponibilizem a exercer atividades agrárias na área a ser distribuída.

2.2.6.3.Declaração de Interesse Social

Quando o imóvel rural for declarado como de interesse social para fins de reforma agrária, o expropriante, no caso a União Federal por meio do INCRA, poderá adentrar no imóvel a fim de vistoriar e avaliar, se necessário, com o auxílio de força policial, mediante prévia autorização judicial (HARADA, 2007, p. 24-25).

Uma vez declarado de interesse social, reserva-se ao expropriante o prazo de 2 (dois) anos para ingressar com a ação de desapropriação perante a Justiça Federal, sob pena de caducidade (RIZZARDO, 2007, p. 344; HARADA, 2007, p. 25).

2.2.6.4.Petição inicial

A petição inicial da ação de desapropriação, além de conter os requisitos constantes do art. 282 do Código de Processo Civil, bem como a oferta do preço do imóvel, deve também ser instruída com os seguintes documentos:

[...] o texto da DIS; as certidões imobiliárias; o documento cadastral do imóvel; o laudo de vistoria e avaliação do imóvel expropriando, onde constem a relação de benfeitorias, culturas, pastagens etc., e a discriminação em separado dos valores da terra nua e das benfeitorias indenizáveis; o comprovante de lançamento dos Títulos da Dívida Agrária correspondente ao preço oferecido para pagamento de terra nua e o comprovante de depósito do valor ofertado para as benfeitorias úteis e necessárias (art. 5º) [...] (HARADA, 2007, p. 25).

Como visto, há uma série de documentos a serem juntados, assim como requisitos a serem cumpridos a fim de que se possa ingressar com a ação de desapropriação de imóvel rural para fins de reforma agrária.

2.2.6.5.Despacho inaugural

Ao despachar a inicial, o magistrado, no prazo máximo de 48 horas, determinará a imissão do autor na posse do imóvel, bem como ordenará a citação do expropriado para apresentar contestação e indicar assistente técnico, e expedirá mandado de averbação da ação no Registro de Imóveis competente (HARADA, 2007, p. 25).

Segundo Harada (2007, p. 26), a imissão na posse efetuada de forma imediata pelo magistrado fere sobremaneira o preceito constitucional do prévio pagamento da justa indenização em títulos da dívida agrária, o que pode acarretar em danos irreparáveis ao desapropriado, caso a desapropriação não seja passível de concretização posterior.

2.2.6.6.Levantamento da oferta

A legislação que regulamenta o instituto da desapropriação também possibilita ao expropriado o levantamento de 80% da oferta depositada, desde que inexista dúvida quanto ao domínio, nem recaia ônus reais sobre o imóvel ou divisão. Para Harada (2007, p. 26) esse procedimento também evidencia a inconstitucionalidade da imissão da posse pelo magistrado no despacho inaugural.

2.2.6.7.Citação

A citação do proprietário ou de seu representante legal, conforme o estabelecido no disposto do art. 12 do Código de Processo Civil, poderá ser feita por correio ou quaisquer outras formas de citação previstas na legislação processual comum (HARADA, 2007, p. 6-27).

2.2.6.8.Tentativa de conciliação

Poderá o magistrado designar audiência de conciliação a ser realizada nos 10 primeiros dias a contar da citação, com a finalidade de fixar a prévia e justa indenização. Nessa audiência devem estar presentes o representante do Ministério Público e as partes, estas intimadas pelo correio (HARADA, 2007, p. 27).

Havendo concordância relativamente ao valor da indenização lavrar-se-á o termo respectivo e, quando integralizado o preço ajustado, dentro de 10 dias, determinará o juiz a expedição do registro imobiliário (HARADA, 2007, p. 27).

2.2.6.9.Contestação

O expropriado poderá apresentar contestação, dentro do prazo legal, apenas para tratar de matéria de interesse da defesa, sendo vedada a apreciação de questões relativas à declaração de interesse social (RIZZARDO, 2007, p. 432).

2.2.6.10.Prova pericial de audiência de instrução e julgamento

Decorrido o prazo da contestação, dá-se ciência ao Ministério Público e parte-se para a fase pericial, a qual fica adstrita a pontos impugnados do laudo de vistoria administrativa. Intimado o perito, este tem o prazo máximo de 60 dias para a conclusão da perícia (RIZZARDO, 2007, p. 432).

Caso haja acordo sobre o preço da indenização, este será desde já homologado por sentença, caso contrário, o juiz designará audiência de instrução e julgamento, dentro do prazo de 15 dias a contar da conclusão da perícia (HARADA, 2007, p. 28).

2.2.7.Compensação à perda da propriedade

Analisados os fundamentos que justificam o instituto da desapropriação, bem como os procedimentos para tanto, necessário se faz abordar um aspecto basilar da matéria, qual seja, a necessária e imprescindível compensação à supressão da propriedade.

O direito de desapropriar do Estado está diretamente ligado ao dever de compensar o dano causado ao proprietário, sendo que a desapropriação implica necessariamente na conversão do direito de propriedade em seu respectivo quantum econômico, uma vez que o patrimônio do expropriado deve permanecer intacto. Assim, o Estado somente pode desapropriar um bem se indenizar justamente o seu proprietário (PRADO, 2007, p. 27-28).

A indenização constitui o correspondente ao sacrifício imposto à propriedade privada e se traduz numa conversão ou substituição do direito real com um equivalente econômico mensurado segundo critérios de estimação determinados pela lei.

[...]

Em outra obra, o mesmo autor lembra que a indenização não pode ser equiparada a um preço, seja porque a desapropriação não pode ser considerada uma compra e venda forçada, seja porque a importância não deve necessariamente coincidir com o valor que o bem tem no livre comércio. Acrescenta ele que a indenização se diferencia claramente do ressarcimento, porque não encontra em seu pressuposto uma responsabilidade por ato ilícito da Administração Pública. Conclui que ela constitui um resultado da conversão do direito real do expropriado em um direito de crédito pecuniário, cuja importância é determinada com base nos critérios objetivos estabelecidos pela lei (VIRGA apud PRADO, 2007, p. 29).

Castilho (2008, p. 113) também trata da questão, entendendo que:

[...] o imóvel que não esteja cumprindo sua função social poderá ser desapropriado por interesse social para fins de reforma agrária mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, observado o processo judicial com rito sumário e contraditório especial [...]

A indenização deve corresponder à substituição do bem pelo seu valor pecuniário ou equivalente, eis que se supõe que, com ela, o expropriado reúna condições para adquirir outro bem, igual em espécie, aproveitamento e capacidade produtiva.

É tão importante que todo o proprietário seja compensado pela desapropriação de um bem imóvel particular, que a IX Conferência Interamericana, reunida em Bogotá, estabeleceu em sua Carta de Princípios que "toda desapropriação será acompanhada de pagamento do justo preço, em forma oportuna, adequada e efetiva" (MARQUES, 2007, p. 144).

Entretanto, a questão do preço que se pode considerar justo gera acirradas críticas pelos juristas, as quais serão o tema da próxima seção.

Marques (2007, p. 144) entende que "indenização justa é a compensação exata do prejuízo sofrido e na medida somente em que há prejuízo. A retribuição ao proprietário deve ser tal que ele saia indene da operação jurídica".

Chega-se agora ao ponto central do presente trabalho, indagando-se: o que é realmente a justa indenização quando ocorre a desapropriação de um imóvel rural particular para fins de reforma agrária? Estão incluídos neste preço os juros compensatórios?

É o que se pretende discutir na próxima seção.

2.3.A JUSTA INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO DE IMÓVEL RURAL

De acordo com Arimatéia (2003, p. 128), a indenização "será o equilíbrio entre a imperatividade do interesse público e a preservação do patrimônio do particular que se viu despojado da propriedade sobre determinado bem".

A indenização é considerada um direito fundamental do particular e seu valor deverá ser calculado de forma justa e pago previamente, em espécie.

França (1978, p. 84-85) ensina que:

[...] se tem como justa a indenização que seja igual ao valor que o bem expropriado tenha no mercado, devendo o valor da mesma se consubstanciar em importância que habilite o proprietário a adquirir outro bem perfeitamente equivalente, advertindo, entretanto, que não é essa toda a indenização a que tem direito o expropriado.

Dessa forma, além do valor correspondente ao bem expropriado, também devem ser indenizados eventuais prejuízos sofridos em decorrência da desapropriação (PRADO, 2007, p. 50).

Greco (1971, p. 198-199) entende que:

[...] a justa indenização tem o intuito de recompor o patrimônio do particular que foi ferido pela desapropriação, mantendo-o íntegro. Se assim não ocorrer, estar-se-á gravando um só cidadão, para beneficiar toda a coletividade, em afronta ao princípio da solidariedade social [...] quando o Estado exerce atividade que exige sacrifício do direito dos indivíduos, impõe-se, para essa ingerência, especial regime jurídico, tendo-se editado regras que criaram para o mesmo o dever de indenizar.

Assim, a justa indenização tem como escopo a plena recomposição do patrimônio do desapropriado, devendo abranger não só o efetivo valor econômico do bem, mas também os prejuízos que decorrerem do ato do Estado (PRADO, 2007, p. 58).

2.3.1.Mensuração da justa indenização do imóvel rural

O valor da indenização é uma soma de elementos concretos, reais e de fácil constatação.

A Lei n. 8.629/1993, com a redação alterada pela Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001, que regulamenta os dispositivos constitucionais sobre a Reforma Agrária, traz em seu bojo os requisitos a serem observados quando do cálculo do preço justo da indenização. Confira-se:

Art. 12.  Considera-se justa a indenização que reflita o preço atual de mercado do imóvel em sua totalidade, aí incluídas as terras e acessões naturais, matas e florestas e as benfeitorias indenizáveis, observados os seguintes aspectos:

I - localização do imóvel;

II - aptidão agrícola;

III - dimensão do imóvel;

IV - área ocupada e ancianidade das posses;

V - funcionalidade, tempo de uso e estado de conservação das benfeitorias.

§ 1º  Verificado o preço atual de mercado da totalidade do imóvel, proceder-se-á à dedução do valor das benfeitorias indenizáveis a serem pagas em dinheiro, obtendo-se o preço da terra a ser indenizado em TDA.

§ 2º  Integram o preço da terra as florestas naturais, matas nativas e qualquer outro tipo de vegetação natural, não podendo o preço apurado superar, em qualquer hipótese, o preço de mercado do imóvel.

§ 3º  O Laudo de Avaliação será subscrito por Engenheiro Agrônomo com registro de Anotação de Responsabilidade Técnica - ART, respondendo o subscritor, civil, penal e administrativamente, pela superavaliação comprovada ou fraude na identificação das informações.

Franco Sobrinho (1973, p. 185) afirma que:

[...] o conteúdo da indenização, para que esta seja compensatória, contém materialmente um equivalente econômico (que responde pela situação real da coisa expropriada), indiretamente uma reparação do interesse (que se funda na consideração das vantagens desfrutadas pelo expropriado), a desvalorização da moeda (os índices estimativos devem ser os de capacidade aquisitiva não só em face do mercado de preços, mas também em razão dos progressivos aumentos nominais), a estimação da coisa para efeitos fiscais (não é dado de grande importância, pois a incidência tributária muitas vezes não reflete exação por parte da Administração Pública, servindo apenas como ponto de partida), o seu estado de conservação e segurança (que são elementos relativos, devendo ser computados na formação do preço do ponto de vista da deterioração e da estabilidade) e as medidas econômicas corretivas (são aquelas que operam sobre a compensação indenizatória, resguardado o expropriado da demora e outros fenômenos incidentes no processo, desde o momento em que se baixa o ato declaratório). Assevera o autor que tais elementos não devem ser apreciados isoladamente, pois juntos, somados, integrados, dão o conteúdo da indenização.

Como é possível observar, a indenização expropriatória é resultado da soma de elementos que devem ser considerados de forma integrada.

A seguir, far-se-á uma breve explanação a respeito dos principais elementos que compõem o quantum indenizatório na desapropriação de imóvel rural para fins de reforma agrária.

2.3.1.1.Avaliação da propriedade rural

Segundo Whitaker (1946 apud PRADO, 2007, p. 72), quando da avaliação da coisa, esta deve ser considerada em seu estado atual, ou seja:

[...] com todas as qualidades que lhe são inerentes, bem como seu valor para efeitos fiscais, o preço de sua aquisição e rendimento, sua situação, estado de conservação e segurança, o valor venal dos imóveis nas mesmas condições e vizinhança, nas transações dos últimos cinco anos, a valorização ou depreciação da área remanescente à desapropriação.

O mesmo autor ainda afirma que "não são computadas vantagens hipotecárias, mas somente as utilidades certas" (WHITAKER apud PRADO, 2007, p. 72).

A propriedade rural, portanto, é avaliada por suas qualidades, riquezas naturais e plantações, levando-se em consideração também as benfeitorias e acessórios existentes, bem como a situação do imóvel relativamente aos pontos de comércio.

Esse é o entendimento de Meirelles (1999, p. 555), o qual sustenta que na avaliação do imóvel rural devem ser levados em conta, além dos fatores valorizantes de ordem geral:

[...] a destinação normal da propriedade; a classificação e utilização das terras; as áreas de matas, pastagens e culturas; as atividades agrárias, pastoris ou extrativas que se realizam na gleba; as benfeitorias; a distância das terras aos centros urbanos; os meios de comunicação e transporte que servem o imóvel; as demais utilidades e potencialidades do bem expropriado.

Pode-se dizer, portanto, que a avaliação da propriedade rural deve englobar tudo o que for suscetível de avaliação e que possa se reduzir a dinheiro.

Esse também é o entendimento de Lintz (1957, p. 92):

A produtividade, qual, em se tratando de terras, sua qualidade agronômica; a topografia do terreno; a qualidade do solo e da água; o regime de chuvas; os prejuízos diretos e indiretos da expropriação; a estrutura e embelezamento; os resultados possíveis da obra exproprianda como fator de progresso e valorização da zona; os meios de comunicação e distância de grandes centros, etc.

Como visto, quando se trata de imóvel rural, existem diversas situações que devem ser analisadas quando da apuração do seu real valor para fins de indenização.

2.3.1.2.Convicção do Juiz

Sabe-se que cabe ao Juiz a aplicação das leis ao caso concreto. Assim, lhe é garantido o direito de firmar livremente sua convicção relativamente à indenização, tendo em vista as provas carreadas aos autos do processo expropriatório (PRADO, 2007, p. 81).

Dentre as provas que deverão fazer parte do processo, pode-se dizer que a prova pericial é a mais importante, porém, não é obrigatória sua acolhida pelo magistrado.

Nesse sentido, já decidiu o TRF da 1ª Região:

Em ação de desapropriação, não está o magistrado adstrito aos laudos periciais, podendo, a teor do disposto no parágrafo 1º do art. 12 da LC 76/93, valer-se de outros meios objetivos de convencimento. Assim, deve ser mantido o valor da oferta, que se mostra compatível com a indenização fixada em outro processo expropriatório evolvendo área melhor situada (BRASIL. 1999.).

Assim, ao prolatar a sentença, o juiz deve considerar outros aspectos dignos de ponderação, além daqueles elementos apontados na legislação que trata do assunto.

2.3.1.3.Benfeitorias

Prevê o artigo 12 da Lei n. 8.629,93, retro transcrito, que na indenização expropriatória deve-se incluir o valor das benfeitorias indenizáveis.

Segundo Cretella Júnior (1980, p. 134), "benfeitorias são as modificações que se introduzem no bem para conservá-lo, melhorá-lo ou embelezá-lo".

Mendes (1992, p. 73) entende que as benfeitorias existentes no momento em que se inicia o processo desapropriatório, sejam elas necessárias, úteis ou voluptuárias, devem ser indenizadas, eis que integram o valor do próprio bem.

Já as benfeitorias que forem feitas após o início da expropriação, somente poderão ser indenizadas se realizadas com autorização do expropriante – Estado (PRADO, 2007, p. 128).

2.3.2.Indenização principal e acessórios

Consoante já referido anteriormente, a indenização em casos de desapropriação deve ser a mais completa possível, a fim de cobrir todo o dano decorrente do ato do poder público. Assim, a indenização deve englobar o principal e os acessórios (HARADA, 2007, p. 134).

O principal corresponde ao valor efetivo do bem expropriado, avaliado de acordo com os elementos já mencionados em item anterior. Já os acessórios se traduzem no pagamento da verba honorária, no reembolso de despesas e custas processuais e na incidência de juros moratórios e juros compensatórios (HARADA, 2007, p. 134).

2.3.2.1.Verba honorária

Os honorários advocatícios devem ser contemplados como parcela da indenização expropriatória. Se o valor da indenização for superior ao preço oferecido pelo Estado, a sentença deverá condenar o expropriante ao pagamento de honorários advocatícios sobre o valor da diferença (HARADA, 2007, p. 136).

2.3.2.2.Custas e despesas processuais

O artigo 30 do Decreto-lei n. 3.365/41 determina que:

Art. 30 As custas serão pagas pelo autor se o réu aceitar o preço oferecido; em caso contrário, pelo vencido, ou em proporção na forma da lei.

Santos (1982, p. 110) entende que:

[...] para que se cumpra o princípio da justa indenização, imposto pelo ordenamento constitucional, integram a indenização, não só o valor da terra nua, de suas benfeitorias e acessões, como também outras condenações acessórias, no intuito de garantir ao proprietário expropriado aquela perfeita e completa reposição patrimonial, objetivo último da ação expropriatória. Por isso é que o quantum indenizatório deve abranger toda e qualquer despesa efetuada pelo expropriado, feita em defesa de seus direitos ameaçados pelo processo expropriatório, desde que reconhecidos os seus pleitos, na sentença final.

Segundo França (1978, p. 92) as despesas processuais são aquelas relativas aos atos que se praticam no processo, tais como viagens necessárias, honorários do perito e do assistente técnico, diárias de testemunhas e despesas com publicação de editais.

Para Fernandes, citado por Prado (2007, p. 162):

[...] as despesas que o proprietário tiver para o levantamento do preço, comprovadamente feitas para obter certidões negativas de ônus reais e com a publicação de editais para conhecimento de possíveis interessados, correm por conta do Poder Público. Tais providências resultam do processo expropriatório e têm por objetivo garantir a este que o pagamento não se fará a pessoa errada. Além disso, a indenização deixaria de ser justa, caso fosse desfalcada para cobrir tais despesas. Mas o bom senso deve prevalecer, não se devendo atribuir ao expropriante, por exemplo, despesas que se fizerem para regularizar seu domínio.

Com base na aplicação subsidiária do art. 19 do Código de Processo Civil, cabe às partes prover as despesas dos atos que realizarem ou requererem no processo, antecipando-lhes o pagamento.

2.3.2.3.Juros moratórios

Como visto, a desapropriação autoriza ao proprietário a indenização prévia e justa. Assim, se houver demora no pagamento da indenização são devidos juros moratórios.

Espera-se que no momento do encerramento do processo expropriatório, o expropriante (Estado) cumpra de imediato com o dever de indenizar o expropriado pela perda do bem. Todavia, em muitos casos, o pagamento demora anos para ser efetivado. (MROGINSKI, 2008).

Por tal fato, incidem os juros moratórios, como uma forma de penalidade pelo atraso no cumprimento da obrigação.

2.3.2.4.Juros Compensatórios

Os juros compensatórios são devidos pelo expropriante ao expropriado a título de compensação pela perda antecipada da posse.

Segundo Prado (2007, p. 149) os juros compensatórios:

[...] incidem quando há imissão antecipada do expropriante na posse do bem, sendo devidos tão logo se caracterize a perda do uso do objeto. Segundo a Súmula 164 do STF, no processo de desapropriação, são eles devidos desde a antecipada imissão na posse, ordenada pelo juiz, por motivos de urgência. Em igual sentido se tem a Súmula 113 do STJ. Pela Súmula 69 do STJ, na desapropriação direta os juros compensatórios são devidos desde a antecipada imissão na posse e, na desapropriação indireta, a partir da efetiva ocupação do imóvel.

No caso de desapropriação de imóvel rural para fins de reforma agrária, ou seja, imóvel rural improdutivo, a incidência de juros compensatórios, objeto central do presente trabalho, é matéria que envolve posições jurisprudenciais e doutrinárias divergentes.

Isso ocorre, tendo em vista que os juros compensatórios se destinam a compensação do proprietário pelo que possa vir a ganhar ou pelo que deixou de ganhar com o imóvel desapropriado. Porém, no caso em análise, o imóvel não esta produzindo ou gerando lucro.

No item subseqüente, far-se-á uma análise dos diversos entendimentos jurisprudenciais e correntes doutrinárias que estudam essa hipótese específica.

2.3.3.A possibilidade de incidência de juros compensatórios na indenização de imóvel rural improdutivo

Di Pietro (1999, p. 162) ensina que os juros compensatórios representam o pagamento pelo uso da propriedade alheia. É uma forma de compensar o expropriado pela perda antecipada da posse, ou seja, tais juros serão devidos sempre que o expropriante tiver a posse do imóvel rural antes do pagamento da devida e justa indenização.

2.3.3.1.Percentual dos juros compensatórios e base de cálculo

De acordo com a Súmula n. 618 do STF, na desapropriação, direta ou indireta, a taxa de juros compensatórios é de 12% ao ano.

Entretanto, segundo o artigo 15-A do Decreto-Lei n. 3.365/1941, com a redação dada pela Medida Provisória n. 2.183-56, de 24.08.2001, havendo divergência entre o preço ofertado em juízo e o valor do bem, fixado na sentença, incidem juros compensatórios de 6% ao ano sobre a diferença, a contar da imissão na posse, vedado o cálculo de juros compostos.

Eis o teor do referido dispositivo legal:

Art. 15-A No caso de imissão prévia na posse, na desapropriação por necessidade ou utilidade pública e interesse social, inclusive para fins de reforma agrária, havendo divergência entre o preço ofertado em juízo e o valor do bem, fixado na sentença, expressos em termos reais, incidirão juros compensatórios de até seis por cento ao ano sobre o valor da diferença eventualmente apurada, a contar da imissão na posse, vedado o cálculo de juros compostos.

§ 1º Os juros compensatórios destinam-se, apenas, a compensar a perda de renda comprovadamente sofrida pelo proprietário.

§ 2º Não serão devidos juros compensatórios quando o imóvel possuir graus de utilização da terra e de eficiência na exploração iguais a zero.

§ 3º O disposto no caput deste artigo aplica-se também às ações ordinárias de indenização por apossamento administrativo ou desapropriação indireta, bem assim às ações que visem a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público, em especial aqueles destinados à proteção ambiental, incidindo juros sobre o valor fixado na sentença.

§ 4º Nas ações referidas no § 3º, não está o Poder Público onerado por juros compensatórios relativos a período anterior à aquisição da propriedade ou posse titulada pelo autor da ação.

Segundo o artigo supra transcrito, somente serão devidos juros compensatórios quando o imóvel rural objeto de desapropriação for devidamente utilizado para produzir renda ao proprietário, ou seja, imóveis improdutivos não podem sofrer incidência de juros compensatórios.

Ocorre, porém, que o Supremo Tribunal Federal, na ADIn n. 2.332-2, intentada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, em medida cautelar, suspendeu a eficácia do art. 15-A acima transcrito.

Eis a ementa do mencionado acórdão:

Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 1º da Medida Provisória n. 2.027-43, de 27 de setembro de 2000, na parte que altera o Decreto-Lei n. 3.365, de 21 de junho de 1941, introduzindo o artigo 15-A, com seus parágrafos, e alterando a redação do parágrafo primeiro do artigo 27.

- Esta Corte já firmou entendimento de que é excepcional o controle judicial dos requisitos da urgência e da relevância de Medida Provisória, só sendo esse controle admitido quando falta de um deles se apresente objetivamente, o que, no caso, não ocorre.

- Relevância da argüição de inconstitucionalidade da expressão "de até seis por cento ao ano" no "caput" do artigo 15-A em causa em face do enunciado da súmula 618 desta Corte.

- Quanto à base de cálculo dos juros compensatórios contida também no "caput" desse artigo 15-A, para que não fira o princípio constitucional do prévio e justo preço, deve-se dar a ela interpretação conforme a Constituição, para se ter como constitucional o entendimento de que essa base de cálculo será a diferença eventualmente apurada entre 80% do preço ofertado em juízo e o valor do bem fixado na sentença.

- Relevância da argüição de inconstitucionalidade dos parágrafos 1º e 2º do mesmo artigo 15-A, com fundamento em ofensa ao princípio constitucional da prévia e justa indenização.

- A única conseqüência normativa relevante da remissão, feita pelo § 3º do aludido artigo 15-A está na fixação dos juros no percentual de 6% ao ano, o que já foi decidido a respeito dessa taxa de juros.

- Relevância da argüição de inconstitucionalidade do parágrafo 1º do artigo 27 em sua nova redação, no tocante à expressão "não podendo os honorários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cinqüenta e um mil reais)".

Deferiu-se em parte o pedido de liminar, para suspender, no "caput"do artigo 15-A do Decreto-Lei n. 3.365, de 21 de junho de 1941, introduzido pelo artigo 1º da Medida Provisória n. 2.027-43, de 27 de setembro de 2000, e suas sucessivas reedições, a eficácia da expressão "de até seis por cento ao ano"; para dar ao final desse "caput" interpretação conforme a Constituição no sentido de que a base de cálculo dos juros compensatórios será a diferença eventualmente apurada entre 80% do preço ofertado em juízo e o valor do bem fixado na sentença; e para suspender os parágrafos 1º e 2º e 4º do mesmo artigo 15-A e a expressão "não podendo os honorários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cinqüenta e um mil reais)" do parágrafo 1º do artigo 27 em sua nova redação (BRASIL. 2004).

Assim, até que o STF julgue definitivamente a questão de mérito da ADIn mencionada, prevalece o percentual de 12% ao ano, consagrados na jurisprudência.

Já quanto a base de cálculo dos juros compensatórios, entende Di Pietro (1999, p. 162) que esta deve ser a diferença entre a oferta inicial do expropriante e o valor da indenização.

Diversamente, Ferraz (1978, p. 74) defende a idéia de que os juros compensatórios devem incidir sobre o total da condenação, sobre a real e final expressão do valor do bem expropriado, eis que, a posse do bem é usurpada antecipadamente do proprietário, e a parcela depositada para fins de imissão não cobre os prejuízos concernentes a lucros cessantes.

Embora haja discussão doutrinária sobre a base de cálculo dos juros compensatórios, conforme é possível observar do acórdão retro transcrito (ADIn n. 2.332-2 ) o Supremo Tribunal Federal já se manifestou a respeito, entendendo que os juros compensatórios devem incidir sobre a diferença entre os 80% do valor depositado em juízo pelo Poder Público para fins de imissão na posse e o valor fixado na decisão final do processo.

A razão de tal entendimento decorre do fato de que o expropriado pode levantar 80% do valor depositado no feito no início do processo expropriatório, ou seja, estando tal valor a disposição do mesmo, não há motivos para que incidam juros sobre essa parcela da indenização.

Nesse mesmo sentido já se manifestou o Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO RECURSO ESPECIAL. DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA. JUROS COMPENSATÓRIOS. VALOR DA INDENIZAÇÃO IGUAL AO DA OFERTA INICIAL. INCIDÊNCIA APENAS SOBRE A QUANTIA QUE FICA INDISPONÍVEL PARA O EXPROPRIADO.

1. Os juros compensatórios remuneram o capital que deixou de ser pago no momento da imissão provisória na posse, devendo incidir sobre a diferença eventualmente apurada entre oitenta por cento (80%) do preço ofertado em juízo – percentual máximo passível de levantamento, nos termos do art. 33, § 2º, do Decreto-Lei 3.365/41 – e o valor do bem fixado na sentença, conforme decidido pela Corte Suprema no julgamento da MC na ADI 2.332-2/DF, pois é essa a quantia que fica efetivamente indisponível para o expropriado.

2. Hipótese em que a indenização fixada corresponde, exatamente, ao valor ofertado no início do feito expropriatório, ou seja, não há nenhuma diferença entre a condenação final e o valor inicialmente ofertado.

3. Ocorre, no entanto, segundo a lição de José Carlos de Moraes Salles (in "A Desapropriação à Luz da Doutrina e da Jurisprudência", 4ª ed., rev., atual. e ampl. - São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000, pág. 609), que "(...) não há nenhuma razão que justifique a não-incidência dos juros compensatórios sobre os 20% restantes da oferta, que não puderam ser levantados pelo expropriando e que continuaram depositados à ordem do Juízo. Sobre estes últimos, o expropriando nada usufruiu pelo simples fato de que não pôde levantá-los. "

[...] (BRASIL. 2009 (a) – destacou-se)

Como visto, de acordo com o acórdão supra transcrito, os juros compensatórios devem incidir sobre valor da indenização ainda não recebido pelo expropriado.

No mesmo sentido:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. DESAPROPRIAÇÃO DIRETA. JUROS COMPENSATÓRIOS. BASE DE CÁLCULO. MP 1.577/97. INTELIGÊNCIA DA SÚMULA 114/STJ.

1. A causa determinante dos juros compensatórios é a perda da posse, e, por conseguinte, da fruição do bem, antes do pagamento da prévia e justa indenização em dinheiro. É por isso que o termo inicial de sua incidência é a imissão do expropriante na posse do imóvel. Ocorre que, com relação à parcela ofertada pelo expropriante e passível de levantamento imediato pelo expropriado (Decreto-lei 3.365/41, art. 33), não se configura o pressuposto da privação do uso da propriedade (substituída, nesse caso, pela indenização imediata), não havendo, com relação a essa parcela, justificativa para a incidência dos juros compensatórios.

2. Recurso especial provido. (BRASIL. 2004 (a) – destacou-se)

Dessa forma, a base de cálculo dos juros compensatórios deve ser o valor da indenização que o desapropriado não efetuou o levantamento imediato.

Este entendimento já era manifestado pela Corte Superior de Justiça anos atrás, conforme é possível ver da ementa abaixo transcrita:

ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. DEPÓSITO COMPLEMENTAR. JUROS MORATÓRIOS E COMPENSATÓRIOS. OS JUROS SÓ INCIDEM SOBRE O VALOR DA INDENIZAÇÃO AINDA NÃO RECEBIDA PELO EXPROPRIADO, DE MODO QUE A OFERTA INICIAL ESTÁ, DESDE LOGO, EXCLUÍDA DA RESPECTIVA BASE DE CÁLCULO. HAVENDO, MAIS TARDE, DEPÓSITO COMPLEMENTAR PARA EFEITOS DE IMISSÃO DE POSSE, O MONTANTE DA INDENIZAÇÃO NÃO COBERTO PELA OFERTA INICIAL VENCE JUROS ATÉ ESSA DATA, E A PARTIR DAÍ, O MONTANTE DO DEPÓSITO COMPLEMENTAR TAMBÉM JÁ NÃO ESTÁ SUJEITO A JUROS, QUE POSSAM A INCIDIR SÓ SOBRE O REMANESCENTE DA INDENIZAÇÃO DEVIDA. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E PROVIDO. (BRASIL. 1998 – destacou-se)

Assim, até o presente momento, a taxa de juros compensatórios a ser incluída no valor da justa indenização corresponde ao percentual de 12% ao ano e deve ter como base de cálculo diferença eventualmente apurada entre oitenta por cento (80%) do preço ofertado em juízo (valor máximo passível de levantamento) e o valor do bem fixado na sentença (quantia efetivamente indisponível ao expropriado).

2.3.3.2. Entendimento jurisprudencial sobre a incidência de juros compensatórios na justa indenização pela desapropriação de imóvel rural improdutivo

Os Ministros do Superior Tribunal de Justiça têm apresentado decisões divergentes a respeito do tema em comento.

Confira-se a ementa do acórdão proferido pela Egrégia 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça, por maioria, vencidos os Ministros Teori Albino Zavascki e José Delgado, nos autos dos Embargos de Divergência em Recurso Especial n. 453.823/MA:

ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DIVEGÊNCIA. DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA. JUROS COMPENSATÓRIOS. INCIDÊNCIA.

1. É irrelevante o fato de o imóvel ser ou não produtivo para a fixação dos juros compensatórios na desapropriação, vez que estes são devidos tendo em vista a perda antecipada da posse que implica na diminuição da garantia da prévia indenização constitucionalmente assegurada.

2. Na desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, a indenização é feita em títulos públicos resgatáveis em até 20 anos, afastando-se, portanto, da regra geral que estabelece indenização em dinheiro, o que representa nítida feição sancionatória do expropriado. O afastamento dos juros compensatórios representaria dupla apenação.

3. Embora a Constituição da República, na desapropriação para fins de reforma agrária, tenha afastado a recomposição em dinheiro do patrimônio do titular do imóvel desapropriado, manteve o critério da justa indenização, que só se fará presente mediante a reparação de todos os prejuízos experimentados pelo administrado, incluindo os juros compensatórios.

4. Embargos de divergência improvidos. (BRASIL. 2004 (b) – destacou-se)

No voto vencedor do acórdão supra transcrito, o Ministro Castro Meira assim explica a questão:

Na desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, a indenização é feita em títulos públicos resgatáveis em até 20 anos. Afasta-se, portanto, da regra geral que estabelece indenização em dinheiro, o que representa nítida feição sancionatória do expropriado. A exclusão dos juros compensatórios do valor a ser indenizado representaria dupla punição.

Mesmo no caso de o imóvel não cumprir a sua função social – fato este que o torna passível de desapropriação para fins de reforma agrária – não se pode afirmar de antemão que era improdutivo, pois a função social da propriedade rural exige o cumprimento simultâneo dos itens previstos nos incisos do artigo 186 da Constituição Federal [...]

Ademais, é incontestável que, mesmo sendo o imóvel pouco produtivo ou improdutivo, existia uma expectativa de renda. Poderia, v.g., ser aproveitado a qualquer momento de forma racional e adequada, ou até ser vendido com o recebimento do seu valor à vista. Assim, "é irrelevante o fato de o imóvel ser ou não produtivo para a fixação dos juros compensatórios na desapropriação, vez que estes são devidos tendo em vista a perda antecipada da posse que implica na diminuição da garantia da prévia indenização constitucionalmente assegurada" (AGREsp n. 426.336/PR, Rel. Min. Paulo Medina, DJ de 02.12.2002).

O simples fato de tratar-se de desapropriação para fins de reforma agrária, ainda que improdutivo o imóvel, não afasta o requisito da justa indenização [...]

A Constituição da República, na desapropriação para fins de reforma agrária, embora tenha afastado a recomposição em dinheiro do patrimônio do titular do imóvel desapropriado, manteve, como dito, o critério da justa indenização, que só se fará presente mediante a reparação de todos os prejuízos experimentados pelo administrado, incluindo os juros compensatórios.

Como visto, para o Ministro Castro Meira, os juros compensatórios correspondem a uma indenização pela perda antecipada da posse, sendo que o fato de o imóvel ser improdutivo não afasta a obrigatoriedade de ser paga uma indenização justa pelo Estado. E nessa indenização justa devem estar incluídos os juros compensatórios.

Entretanto, no mesmo acórdão, o Ministro Teori Albino Zavascki proferiu voto divergente, no que foi acompanhado pelo Ministro José Delgado, entendendo que:

A solução da controvérsia passa pela análise da finalidade dos juros compensatórios: eles se destinam a compensar a perda da posse, tanto que são devidos a partir da imissão do expropriante no bem. Nesse sentido, o RE 320.947/SC, Min. Ilmar Galvão, DJ de 17/03/2003. Portanto, essa espécie de juros visa a compensar o expropriado pela perda da posse do imóvel antes do pagamento da prévia e justa indenização em dinheiro (no caso dos autos, da imissão de títulos da dívida agrária). Seriam uma espécie de "lucros cessantes prefixados", apresentando natureza indenizatória, por objetivar o ressarcimento do expropriado do prejuízo ocasionado pelo Poder Público, em face da perda antecipada da posse.

Na presente hipótese, desapropriação para fins de reforma agrária, em que o imóvel é declaradamente improdutivo, ou seja, não gera diretamente qualquer riqueza para os proprietários, não há que se cogitar da aplicação dos juros compensatórios, pois inexistem lucros cessantes ou perdas com a desapropriação aptos a gerar indenização. Admitir o contrário é permitir a ocorrência de locupletamento ilícito pelo desapropriado, que, com a expropriação, além de ser indenizado pela perda da propriedade, também receberia pela atividade produtiva que, no momento da desapropriação, não era exercida. Afirmar que o proprietário da área poderia a qualquer tempo torná-la lucrativa significa juízo de probabilidade que não se coaduna com o instituto da desapropriação, que considera as características do bem no momento da expedição do decreto expropriatório.

Para o Ministro Teori Albino Zavascki, a improdutividade do imóvel rural desapropriado deve afastar a incidência de juros compensatórios, eis que o expropriado não deixou de auferir lucros e nem teve perdas com a desapropriação.

Nesse mesmo sentido, colhe-se a seguinte decisão:

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. INEXISTÊNCIA DE DECIÇÕES CONFLITANTES. NÃO CONHECIMENTO. ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. PARQUE ESTADUAL DE JACUPIRANGA. JUROS COMPENSATÓRIOS. IMÓVEL RECONHECIDAMENTE INSUSCETÍVEL DE EXPLORAÇÃO ECONÔMICA. DESCABIMENTO.

[...]

2. Segundo orientação assentada na 1ª Seção do STJ, os juros compensatórios são devidos mesmo quando o imóvel desapropriado for improdutivo, justificando-se a imposição pela frustração da "expectativa de renda", considerando a possibilidade do imóvel "ser aproveitado a qualquer momento de forma racional e adequada, ou até ser vendido com o recebimento do seu valor à vista" (EResp 108.896, Relator para o acórdão. Min. Castro Meira, DJ de 17.05.2004).

3. Todavia, no caso, o acórdão embargado deixou assentado que parte do imóvel expropriado, além de nunca ter sido explorada economicamente, é insuscetível de exploração no futuro, seja em razão de anteriores limitações impostas por lei, seja em decorrência de suas características geográficas e topográficas. Sendo assim, não há como justificar a incidência de juros compensatórios. Admitir o contrário seria permitir a ocorrência de locupletamento ilícito pelo desapropriado, que, com a expropriação, além de ser indenizado pela limitação administrativa, também receberia pela atividade produtiva que jamais poderia ser exercida. Precedente da 1ª Seção: EResp 122.114/SP, Min. Teori Albino Zavascki, DJ 17.12.2004.

4. Embargos de divergência parcialmente reconhecidos, e, neste ponto, providos. (BRASIL. 2006 – destacou-se)

Não obstante o entendimento no sentido de que não devem ser incluídos na indenização os juros compensatórios quando o imóvel rural for improdutivo, já manifestado em alguns acórdãos, as recentes decisões proferidas pelo Superior Tribunal de Justiça têm entendido que a produtividade ou não da terra desapropriada seria irrelevante, tendo em vista que o objetivo dos juros compensatórios é justamente compensar o expropriado pela perda antecipada da posse.

Confira-se o seguinte julgado:

ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. REFORMA AGRÁRIA. JUROS COMPENSATÓRIOS. IMPRODUTIVIDADE DE IMÓVEL. IRRELEVÂNCIA. ALÍQUOTA. CUMULAÇÃO COM JUROS MORATÓRIOS. POSSIBILIDADE. BASE DE CÁLCULO. DIFERENÇA ENTRE 80% DO DEPÓSITO E O VALOR FIXADO NO ACÓRDÃO.

1.Os juros compensatórios independem da produtividade do imóvel, pois decorrem da perda antecipada da posse, e podem ser cumulados com os moratórios (Súmula 12/STJ). Sua alíquota é de 12% ao ano, em regra, nos termos da Súmula 618/STF e incidem a partir da imissão na posse. No entanto, nas hipóteses em que a imissão ocorreu após a P 1.557, de 11.6.1997, os juros são de 6% ao ano, até a publicação da liminar concedida na ADIN 2.332/DF (13.9.2001).

[...] (BRASIL. 2009 (b)).

Como visto, o entendimento dominante no Superior Tribunal de Justiça, embora haja eventuais divergências, é de que os juros compensatórios devem ser incluidos no valor da indenização mesmo quando se tratar de desapropriação de imóvel rural para fins de reforma agrária, ou seja, imóvel que não cumpre a sua função social.

É o que se verifica também das ementas infra transcritas:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA. BENFEITORIAS. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC NÃO CARACTERIZADA. JUSTA INDENIZAÇÃO. SÚMULA 7/STJ. JUROS COMPENSATÓRIOS. IMÓVEL IMPRODUTIVO. INCIDÊNCIA. ART. 15-A DO DECRETO-LEI 3.365/41. PERCENTUAL. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. OBSERVÂNCIA DOS LIMITES PERCENTUAIS ESTABELECIDOS PELO ART. 27, § 1º DO DL 3.365/41.

[...]

4. É pacífico no STJ o entendimento de que os juros compensatórios são devidos independentemente de se tratar de imóvel improdutivo, pela perda antecipada da posse antes da justa indenização.

[...] (BRASIL. 2009 (c)).

DESAPROPRIAÇÃO. REFORMA AGRÁRIA. JUROS COMPENSATÓRIOS. IMÓVEL IMPRODUTIVO. CABIMENTO. PRECEDENTES. ANCIANIDADE DAS OCUPAÇÕES. VALOR DE MERCADO. DEPRECIAÇÃO. ARTIGO 12, IV, DA LEI 8.629/93. PRECEDENTES.

[...]

II – Esta eg. Corte de Justiça já firmou entendimento no sentido de que os juros compensatórios são devidos mesmo quando o imóvel desapropriado seja improdutivo, pois estão fundados no desapossamento do imóvel. Precedentes: REsp n. 982.983/MT, Rel. Min. José Delgado, DJ de 10.04.2008, AgRg no REsp n. 885.180/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Dj de 17.04.2008.

[...] (BRASIL. 2009 (d))

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. INTERESSE SOCIAL. REFORMA AGRÁRIA. JUSTA INDENIZAÇÃO. SÚMULA 07. JUROS COMPENSATÓRIOS. PERCENTUAL. MANADAO TRANSLATIVO DE DOMÍNIO. NECESSIDADE DO TRÂNSITO EM JULGADO. HONORÁRIOS. ART. 27, § 1º, DO DECRETO-LEI 3.365/41.

[...]

3. Os juros compensatórios destinam-se a compensar o que o desapropriado deixou de ganhar com a perda antecipada do imóvel, ressarcir o impedimento de uso e gozo econômico do bem, ou o que deixou de lucrar, motivo pelo qual incidem a partir da imissão na posse do imóvel expropriado, consoante o disposto no verbete sumular n. 69 desta Corte ("Na desapropriação direta, os juros compensatórios são devidos desde a antecipada imissão na posse e, na desapropriação indireta, a partir da efetiva ocupação do imóvel).

4. Os juros compensatórios são devidos mesmo quando o imóvel desapropriado for improdutivo, justificando-se a imposição pela frustração da "expectativa de renda", considerando a possibilidade do imóvel "ser aproveitado a qualquer momento de forma racional e adequada, ou até ser vendido com o recebimento do seu valor à vista" (Eresp 453.823/MA, relator para o acórdão Min. Castro Meira, DJ de 17.05.2004).

[...] (BRASIL. 2009 (e))

Diante disso, é possível concluir que os juros compensatórios são devidos no percentual de 12% ao ano, mesmo quando se tratar de desapropriação de imóvel rural para fins de reforma agrária (imóvel rural que não cumpre sua função social), tendo em vista que tais juros destinam-se a compensar o desapropriado pela perda antecipada da posse.