Poder de polícia ambiental.

1 INTRODUÇÃO

É indiscutível que a temática ambiental alcançou posição central para a Humanidade. Com algumas exceções de discutível legitimidade, é unânime a posição dos países em foros internacionais no sentido da necessidade de introdução emergencial de práticas sustentáveis nos sistemas produtivos, de habitação, enfim, das práticas do mundo em interação com o ambiente.

Ganha relevo nessa discussão a preocupação com o tão propalado aquecimento global. Para o atingimento de tal mister, também é de conhecimento geral, que uma das soluções é a redução das emissões de CO₂.

O Brasil demonstrou que o seu protagonismo não é apenas decorrente dos seus generosos atributos ambientais, mas também de suas posições políticas. Isso porque, foi um dos primeiros países a estabelecer metas próprias de redução de emissões de gases de efeito estufa.

Mais precisamente, a Lei nº 12.187/09 estabeleceu em seu art. 12, o compromisso nacional voluntário de redução da emissão de gases nocivos à camada de ozônio entre 36,1% e 38,9% até 2020.

Uma das grandes ferramentas para se conquistar tal objetivo é a busca de um eficiente incentivo estatal em favor dos particulares na busca por comportamentos sustentáveis. Outra ferramenta, sem prejuízo de outras, inclusive, de cunho sustentável, é a busca de uma eficaz fiscalização e aplicação de sanções administrativas pelo descumprimento das regras de proteção e sustentabilidade ambiental.

Dada a necessidade de proteção ambiental, como visto anteriormente, convém que a aplicação das sanções administrativas seja aplicada com máxima eficácia. Nesse contexto, vale consignar as palavras de Édis Milaré que afirma:

"não custa relembrar que a sanção administrativa, mesmo a pecuniária (multa), não é restauração do direito alheio, individual ou coletivo, mas é pena pela violação de um dever imposto pelo ordenamento administrativo" ^[01]

No presente caso, buscar-se-á demonstrar que as sanções administrativo ambientais fixadas a partir de critérios pautados em unidades de medida comportam a consideração de circunstâncias agravantes. Essas multas também são conhecidas como "multas fechadas". Como se verá adiante, essas multas são fixadas com base em critérios tais como o hectare, que, por sua vez, são associados a valores pecuniários.

2 REGIME JURÍDICO DAS MULTAS AMBIENTAIS

A Constituição Federal, em seu art. 225, estabelece que o meio ambiente é bem de uso comum do povo e sua proteção é de obrigação do poder do público e da coletividade. Confira-se:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

O legislador ordinário, então, no exercício do comando constitucional, também a ele dirigido, editou a Lei nº 9.605/98. Embora conhecida como Lei dos Crimes Ambientais, ela não veicula apenas regras de cunho penal ambiental. Também dimana obrigações de caráter administrativo. Uma das provas disso é o seu art. 70. Tal dispositivo estabelece que toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente será considerada infração administrativa ambiental. Veja-se:

Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.

No afã de minudenciar e conferir previsibilidade aos cidadãos, o Poder Executivo Federal expediu o Decreto nº 6.514 de 23 de julho de 2008 e detalhou as hipóteses em que apenaria administrativamente as pessoas físicas ou jurídicas que violassem as regras de proteção do meio ambiente, como autorizado pelo art. 70 da Lei nº 9.605/98.

O Chefe do Poder Executivo Federal, a seu turno, determinou ao Ibama que detalhasse mais ainda alguns procedimentos administrativos para oferecer aos cidadãos mais certeza ainda das consequências advindas de comportamentos violadores das regras de proteção ambiental, como, em última análise, estabelecido pelo já citado art. 70 da Lei de Crimes Ambientais. Nesse sentido, confira-se o art. 151 do Decreto nº 6.514/2008:

Art. 151.  Os órgãos e entidades ambientais federais competentes estabelecerão, por meio de instrução normativa, os procedimentos administrativos complementares relativos à execução deste Decreto. 

No sistema ambiental federal, um dos órgãos responsáveis pelo exercício do poder de polícia ambiental é o Ibama. A sua lei de criação é clara nesse sentido:

Art. 2º  É criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de: (Redação dada pela Lei nº 11.516, 2007)

I - exercer o poder de polícia ambiental; (Incluído pela Lei nº 11.516, 2007)

II - executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente; e (Incluído pela Lei nº 11.516, 2007)

III - executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade com a legislação ambiental vigente. (Incluído pela Lei nº 11.516, 2007)

Dessa feita, o Ibama expediu a Instrução Normativa nº 14/2009 em cumprimento ao art. 151 do Decreto nº 6.514/2008.

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Basicamente, as sanções administrativas ambientais de cunho pecuniário têm como primeira referência na sua fixação padrões estabelecidos no próprio Decreto nº 6.514/08. Esses padrões orientam o agente federal fiscalizador na fixação da multa e podem consistir em referências de valor mínimo e valor máximo ou unidades atreladas a um determinado valor. Veja-se um exemplo de cada:

Art. 33.  Explorar ou fazer uso comercial de imagem de animal silvestre mantido irregularmente em cativeiro ou em situação de abuso ou maus-tratos:

Multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais). 

Parágrafo único.  O disposto no caput não se aplica ao uso de imagem para fins jornalísticos, informativos, acadêmicos, de pesquisas científicas e educacionais. 

Art. 48.  Impedir ou dificultar a regeneração natural de florestas ou demais formas de vegetação nativa em unidades de conservação ou outras áreas especialmente protegidas, quando couber, área de preservação permanente, reserva legal ou demais locais cuja regeneração tenha sido indicada pela autoridade ambiental competente: (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008).

Multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), por hectare ou fração. (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008).

Parágrafo único.  O disposto no caput não se aplica para o uso permitido das áreas de preservação permanente. (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008).

Além dessa referência para a aplicação da multa, o próprio Decreto nº 6.514/2008 fornece um segundo referencial para a fixação definitiva da multa: critérios complementares para o agravamento e atenuação das sanções administrativas, confira-se:

Art. 4º  O agente autuante, ao lavrar o auto de infração, indicará as sanções estabelecidas neste Decreto, observando: (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008).

I - gravidade dos fatos, tendo em vista os motivos da infração e suas conseqüências para a saúde pública e para o meio ambiente;

II - antecedentes do infrator, quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental; e

III - situação econômica do infrator. 

§ 1º  Para a aplicação do disposto no inciso I, o órgão ou entidade ambiental estabelecerá de forma objetiva critérios complementares para o agravamento e atenuação das sanções administrativas. (Incluído pelo Decreto nº 6.686, de 2008).

§ 2º  As sanções aplicadas pelo agente autuante estarão sujeitas à confirmação pela autoridade julgadora. (Incluído pelo Decreto nº 6.686, de 2008).

Dessa feita, o que se tem é que o Decreto nº 6.514/2008 expressamente estabelece dois referenciais para a fixação definitiva do valor da multa a ser aplicada pelo órgão ambiental federal (Ibama ou ICMBio), quais sejam, os valores especificados para cada tipo administrativo associado aos critérios de agravamento e atenuação das sanções administrativas.

Perceba-se, de logo, que nem a Lei nº 9.605/98, nem o Decreto nº 6.514/2008 estabelecem quaisquer distinções entre as multas "abertas" ou "fechadas" para fins de consideração do segundo referencial fixador do valor das próprias multas.

Fixada a determinação dirigida aos órgãos ambientais federais, o Ibama, em sua esfera de atribuição, regulamentou o §1º do art. 4º do Decreto nº 6.514/2008 citado acima e estabeleceu, na Instrução Normativa nº 14/2009, os critérios complementares para o agravamento e atenuação das sanções administrativas. Veja-se:

Parágrafo único. A aplicação das circunstâncias agravantes e atenuantes não será procedida pelo agente autuante. (acrescido pela IN 27/2009)

Art. 16 São consideradas circunstâncias atenuantes:

I - baixo grau de instrução ou escolaridade do autuado;

II – arrependimento eficaz do infrator, manifestado pela espontânea reparação e contenção do dano, limitação significativa da degradação ambiental causada ou apresentação de denúncia espontânea.

III - comunicação prévia pelo autuado do perigo iminente de degradação ambiental; e

IV - colaboração com a fiscalização, explicitada por não oferecimento de resistência, livre acesso a dependências, instalações e locais de ocorrência da possível infração e pronta apresentação de documentos solicitados.

Art. 17 São circunstâncias que majoram a pena, quando não constituem ou qualificam a infração, ter o agente cometido a infração:

I - para obter vantagem pecuniária;

II - coagindo outrem para a execução material da infração;

III - concorrendo para danos à propriedade alheia;

IV - atingindo áreas sujeitas, por ato do Poder Público, a regime especial de uso;

V - em período de defeso à fauna;

VI - em domingos ou feriados;

VII - à noite;

VIII - em épocas de seca ou inundações;

IX - com o emprego de métodos cruéis no manejo de animais;

X - mediante fraude ou abuso de confiança;

XI - mediante abuso do direito de licença, permissão ou autorização ambiental;

XII - no interesse de pessoa jurídica mantida, total ou parcialmente, por verbas públicas ou beneficiada por incentivos fiscais; e

XIII - facilitada por funcionário público no exercício de suas funções.

XIV – no exercício de atividades econômicas financiadas direta ou indiretamente por verbas públicas;

Art. 18 A autoridade julgadora verificando a existência de circunstâncias atenuantes deverá readequar o valor da multa, minorando-a, considerando os seguintes critérios:

I – em até 25% (vinte e cinco por cento) na hipótese do inciso I do art. 16;

II – em até 50% (cinqüenta por cento) na hipótese do inciso II do art. 16; ou

III – em até 10 % nas hipóteses dos incisos III e IV do art. 16.

§1º Havendo mais de uma circunstância atenuante, a autoridade julgadora deverá aplicar aquela em que o percentual de redução seja maior. (acrescido pela IN 27/2009)

§2º Quando o valor da multa for determinado por uma unidade de medida, sem o estabelecimento de um valor máximo, e a multa aplicada se mostrar desproporcional em relação à gravidade da infração e capacidade econômica do infrator, comprovada nos autos, o reconhecimento das atenuantes poderá implicar na redução da multa para valores aquém do valor unitário multiplicado pelo quantitativo total. (acrescido pela IN 27/2009)

§ 3º Nos casos do § 2º, a multa resultante não poderá ser inferior ao valor fixado na norma sem a multiplicação pela unidade de medida estipulada, sujeitando-se à confirmação da autoridade superior, em recurso de ofício. (acrescido pela IN 27/2009)

§ 4º Quando o valor da multa for determinado fixando-se um valor mínimo e máximo, o reconhecimento das atenuantes não poderá implicar na redução da multa para valores aquém do valor mínimo fixado. (acrescido pela IN 27/2009)

Art. 19 A autoridade julgadora verificando a existência de circunstâncias agravantes deverá readequar o valor da multa, majorando-a, considerando os seguintes critérios:

I – em até 10% para as hipóteses previstas nos incisos II, III, VI e VII do art. 17;

II – em até 20% para as hipóteses previstas nos incisos V, XII e XIV do art. 17;

III – em até 35%, para as hipóteses previstas nos incisos VIII e X do art. 17; e

III – em até 50% para as hipóteses previstas nos incisos I, IV, IX, XI e XIII do art. 17.

§1º. O reconhecimento das agravantes não poderá implicar na aplicação da multa além do limite máximo cominado para a infração. (renumerado pela IN 27/2009)

§2º. Havendo mais de uma circunstância agravante, a autoridade julgadora deverá aplicar aquela em que o percentual de majoração seja maior. (acrescido pela IN 27/2009)

3 DA POSSIBILIDADE DE ENDURECIMENTO DA SANÇÃO ADMINISTRATIVA PECUNIÁRIA PELA APLICAÇÃO DAS AGRAVANTES NAS MULTAS FIXADAS A PARTIR DE CRITÉRIO PAUTADO EM UNIDADES DE MEDIDA

Como se pode observar da leitura dos dispositivos acima transcritos, a Instrução Normativa nº 14/2009 se pronuncia expressamente sobre o cabimento das circunstâncias atenuantes, quando a referência inicial para a fixação da multa é um critério dito "fechado", mas silencia quanto ao cabimento das agravantes nessa mesma hipótese. Para melhor compreensão, repita-se trecho específico da transcrição feita acima:

I – em até 25% (vinte e cinco por cento) na hipótese do inciso I do art. 16;

II – em até 50% (cinqüenta por cento) na hipótese do inciso II do art. 16; ou

III – em até 10 % nas hipóteses dos incisos III e IV do art. 16.

§1º Havendo mais de uma circunstância atenuante, a autoridade julgadora deverá aplicar aquela em que o percentual de redução seja maior. (acrescido pela IN 27/2009)

§2º Quando o valor da multa for determinado por uma unidade de medida, sem o estabelecimento de um valor máximo, e a multa aplicada se mostrar desproporcional em relação à gravidade da infração e capacidade econômica do infrator, comprovada nos autos, o reconhecimento das atenuantes poderá implicar na redução da multa para valores aquém do valor unitário multiplicado pelo quantitativo total. (acrescido pela IN 27/2009)

§ 3º Nos casos do § 2º, a multa resultante não poderá ser inferior ao valor fixado na norma sem a multiplicação pela unidade de medida estipulada, sujeitando-se à confirmação da autoridade superior, em recurso de ofício. (acrescido pela IN 27/2009)

§ 4º Quando o valor da multa for determinado fixando-se um valor mínimo e máximo, o reconhecimento das atenuantes não poderá implicar na redução da multa para valores aquém do valor mínimo fixado. (acrescido pela IN 27/2009)

Art. 19 A autoridade julgadora verificando a existência de circunstâncias agravantes deverá readequar o valor da multa, majorando-a, considerando os seguintes critérios:

I – em até 10% para as hipóteses previstas nos incisos II, III, VI e VII do art. 17;

II – em até 20% para as hipóteses previstas nos incisos V, XII e XIV do art. 17;

III – em até 35%, para as hipóteses previstas nos incisos VIII e X do art. 17; e

III – em até 50% para as hipóteses previstas nos incisos I, IV, IX, XI e XIII do art. 17.

§1º. O reconhecimento das agravantes não poderá implicar na aplicação da multa além do limite máximo cominado para a infração. (renumerado pela IN 27/2009)

§2º. Havendo mais de uma circunstância agravante, a autoridade julgadora deverá aplicar aquela em que o percentual de majoração seja maior. (acrescido pela IN 27/2009)

Esse silêncio da IN nº 14/2009 não pode ser impropriamente interpretado como a impossibilidade de se aplicar circunstâncias agravantes, quando o referencial inicial para a fixação da multa tem natureza de unidade de medida. Se quisesse fixar essa posição, certamente a citada Instrução Normativa não seria omissa quanto a esse aspecto.

Em primeiro lugar, porque se estaria a limitar, impropriamente, o alcance normativo do §1º do art. 4º do Decreto nº 6.514/2008, que não faz essa distinção de aplicar os agravamentos apenas para as multas fixadas a partir de um critério inicial consubstanciado em correspondência entre unidade de medida e valor pecuniário.

Registre-se que o art. 8º do próprio Decreto nº 6.514/2008 incentiva a que as penas tomem por base unidades de medida, o que seria contraditório se não se pudessem fazer incidir as circunstâncias agravantes e atenuantes, posto que o próprio Decreto, em seu §1º do art. 4º, prevê a aplicação de circunstâncias atenuantes e agrantes. Portanto, é induvidoso que o Decreto, também por isso, sinaliza uma vez mais pela possibilidade de aplicação das circunstâncias atenuantes e agravantes nas multas fixadas com critério inicial de natureza de unidade de medida.

E é justamente pela previsão literal contida no Decreto (§1º do art. 4º) no sentido de que o órgão ambiental estabelecerá critérios complementares para a atenuação e agravamento das penalidades e pela conjugação desse dispositivo citado com o o art. 8º do Decreto que se pode afirmar que a conclusão pela incidência de agravantes nas multas orientadas por critérios baseados em unidades de medida não decorre de interpretação analógica e muito menos extensiva.

Uma outra questão que merece esclarecimento é o de que a natureza mesma das multas fixadas por unidades de medida admite a incidência de agravantes e atenuantes. Tanto é assim que o próprio §2º do art. 18 da IN nº 14/2009 – acima transcrito – revela a possibilidade de se aplicar as circunstâncias atenuantes nas multas "fechadas".

Além do mais, o próprio Decreto nº 6.514/2008 estabeleceu uma regra de limitação geral de R$ 50.000.000,00, no sentido de que as multas não podem superar esse valor, confira-se:

Art. 9o  O valor da multa de que trata este Decreto será corrigido, periodicamente, com base nos índices estabelecidos na legislação pertinente, sendo o mínimo de R$ 50,00 (cinqüenta reais) e o máximo de R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais). 

Esse dispositivo somente confirma a ideia de que é possível a aplicação de atenuantes e agravantes, uma vez que esses agravantes encontram limite no valor retro referido e não na unidade de medida utilizada como referência na fixação da multa.

Por fim, a Constituição Federal estabelece os princípios da isonomia material, da proporcionalidade e razoabilidade e da individualização da pena ^[02]. Ou seja, as penas devem ser aplicadas atentando para as circunstâncias presentes ao caso concreto. Esses vetores constitucionais, induvidosamente, abarcam as punições administrativas estatais, razão pela qual a IN nº 14/09 deve ser interpretada em conformidade com a Constituição Federal e não o contrário.

Nesse sentido, vê-se que a IN nº 14/09, como já dito, expressa a possibilidade de atenuação das penas fixadas, a partir de unidades de medida, mas não faz o mesmo para as circunstâncias agravantes. À luz dos princípios constitucionais da individualização da pena, proporcionalidade e razoabilidade e mesmo da isonomia material, vislumbra-se a necessidade de se interpretar o art. 17 da IN nº 14/09 conforme a Constituição para concluir que as circunstâncias agravantes, caso verificadas no caso concreto, devem ser aplicadas indistintamente às multas, independentemente do parâmetro fixado para o estabelecimento de seu valor (unidades de medida ou não).

Atente-se para o fato de que não se está a interpretar a norma punitiva de forma extensiva ou mais prejudicial ao cidadão, mas, antes disso, de interpretar de forma a garantir uniformidade e isonomia material da resposta estatal. Pode-se exemplificar a afirmação com situação na qual dois infratores que, embora tenham incorrido num mesmo tipo infracional, o fizeram por circunstâncias absolutamente diversas. Onde a pacificação social por punições discrepantes?

4 CONCLUSÃO

Nestas breves considerações, buscou-se demonstrar que não há qualquer quebra de legalidade com a aplicação das circunstâncias agravantes e atenuantes previstas no §1º do art. 4º do Decreto nº 6.514/2008 para as multas fixadas a partir de referência calcada em unidade de medida (multas "fechadas").

O receio de que a aplicação das circunstâncias agravantes numa multa que tenha sido estabelecida por critério de unidade de medida possa resultar em sua nulidade, a nosso ver, é antijurídico. Se de ilegalidade se tratasse, o pior cenário seria o da nulidade exclusiva do valor agravante e não da multa completa. Mas, repita-se uma vez mais, tal procedimento é jurídico.

É juridicamente idôneo, porque atende a dispositivos expressos do Decreto nº 6.514/2008 (§1º do art. 4º) e da Constituição Federal.

Além disso, o comando constitucional de proteção ambiental (art. 225 da Constituição) dirigido ao Poder Público e a própria necessidade de redução do desmatamento exigem que os procedimentos de responsabilização ambiental se dêem com máxima efetividade, logicamente, sem nunca desbordar da estrita legalidade.

Acredita-se que a aplicação das circunstâncias agravantes nas multas fechadas é um passo nesse sentido.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

TRENNEPOHL, Curt. Infrações Contra o Meio Ambiente, Multas e Outras Sanções Administrativas, São Paulo: Fórum, 2006.