Sumário: 1. Prolegômenos; 2. O art. 148 da Lei 8.213/91; 2.1. Aeronauta; 2.2. Jornalista profissional; 2.3. Jogador profissional de futebol; 3. O art. 149 da Lei 8.213/91; 3.1. Ex-combatente; 3.2. Ferroviário: complementação de benefício previdenciário; 4. Art. 150 da Lei 8.213/91 e sua revogação. Aposentadoria especial/excepcional de anistiado; 5. Seringueiro: benefício de pensão mensal vitalícia do "soldado da borracha"; 6. Ex-SASSE; 7. Empregados da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT: complementação de benefício previdenciário; 8. Juízes classistas temporários da Justiça do Trabalho e juízes da Justiça Eleitoral nomeados na forma do art. 119, II, e art. 120, §1º, III, da CF/88; 9. Pensões especiais; 9.1. Síndrome da Talidomida; 9.2. Hemodiálise de Caruaru; 9.3. Acidente nuclear com o césio 137 em Goiânia; 9.4. Portadores de hanseníase; 9.5. Pensões especiais de efeitos concretos; 10. Epílogo.
1. Prolegômenos
No Estado do Bem-Estar Social ou Welfare State (aqui compreendido como mobilização do aparelho de Estado a fim de viabilizar medidas orientadas diretamente ao bem-estar de sua população) brasileiro, a seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, a fim de garantir os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social (art. 194, caput, da CF/88), podendo ser considerada, em última análise, uma das estruturas que permite a concretização dos objetivos fundamentais da República positivados no art. 3º, da CF/88, entre os quais construir uma sociedade justa e solidária e promover o bem de todos.
A previdência social, enquanto subsistema da seguridade social que viabiliza meios de manutenção diante de algumas contingências da vida, é composta pelo regime geral de previdência social - RGPS (Lei 8.213/91) e pelos regimes próprios de previdêcia social dos servidores públicos civis (Lei 8.112/90) e dos militares (Lei 6.880/80). Há, entretanto, os benefícios especiais a esses regimes de previdência (na legislação previdenciária do RGPS são denominados "benefícios de legislação especial" - vide, ilustrativamente, o art. 189 do Decreto 3.048/99 - RPS), que foram criados para conceder prerrogativas a algumas categorias profissionais (ex: jornalista profissional, jogador de futebol, aeronauta, juiz classista e ferroviário), bem como para atender a demandas sociais ou individuais de projeção social geradas por fatos extraordinários de repercussão nacional (ex: a ditadura militar, a Segunda Guerra Mundial, o isolamento sistemático dos portadores de hanseníase, o acidente com césio 137 em Goiânia e as deficiências físicas provocadas pelo uso do medicamento conhecido como Talidomida).
Esses benefícios especiais, que transitam entre o direito previdenciário e o direito administrativo, representam pouco na pletora de ações judiciais que pululam nos tribunais, especialmente da Justiça Federal e particularmente dos Juizados Especiais Federais. Nem por isso vamos deixá-los passar em brancas nuvens. Pelo contrário: vamos abordá-los aqui, sob a perspectiva legislativa e jurisprudencial, a fim de permitir uma visão panorâmica desses beneficios, com as linhas gerais de algumas teses e interpretações relacionadas a eles, até porque não se pode olvidar a importância histórica de muitos (ex: a pensão especial concedida pela Lei 11.520/07 aos portadores de hanseníase e a sucessiva ampliação da anistia política), polêmicas antigas (ex: sobre a lei que rege a reversão da pensão especial de ex-combatente e sobre o direito do beneficiário que possuiu complementação de aposentadoria pleitear a revisão de seu benefício previdenciário) e, finalmente, polêmicas recentes (ex: a concessão de anistia política post mortem a Carlos Lamarca em julho de 2007).
2. O art. 148 da Lei 8.213/91
O art. 148 da Lei 8.213/91 tinha a seguinte redação originária: "Reger-se-á pela respectiva legislação específica a aposentadoria do aeronauta, do jornalista profissional, do ex-combatente e do jogador profissional de futebol, até que sejam revistas pelo Congresso Nacional". A MP 1.523/96, convertida na Lei 9.528/97, revogou o mencionado artigo e as legislações específicas (art. 15), de modo que estes benefícios previdenciários especiais deixaram de existir, submetendo-se, a partir da referida medida provisória, às regras da Lei 8.213/91, vale dizer, foram incluídos no regime geral de previdência social - RGPS, exceto aqueles referentes ao ex-combatente, os quais continuam ressalvados no art. 149 da Lei 8.213/91 e serão analisados no tópico seguinte.
De se registrar, outrossim, a garantia do direito adquirido em relação aos benefícios revogados. Desse modo, convém seu estudo, seja porque, ainda hoje, poderá ser requerido um desses benefícios especiais ou a conversão de benefícios comuns do RGPS em um desses benefícios especiais, bem assim porque há benefícios desta natureza em manutenção no INSS.
2.1. Aeronauta
Aeronauta é o profissional que, habilitado pelo Ministério da Aeronáutica, exerce função remunerada a bordo de aeronave civil nacional, por exemplo: comandante, co-piloto, mecânico de vôo, navegador, radioperador de vôo e comissário. Também é considerado aeronauta quem exerce as referidas atividades a bordo de aeronave estrangeira em virtude de contrato de trabalho regido pelas leis brasileiras.
A aposentadoria especial de aeronauta regia-se, num primeiro momento, exclusivamente pela Lei 3.501/58, que previa duas espécies no seu art. 4º: [i] por invalidez, à razão de 1/30 por ano de serviço, com o mínimo de 70% de salário de benefício, satisfeito o período de carência de 12 meses consecutivos de contribuições; e [ii] por tempo de serviço, com mais de 25 anos de serviço e desde que haja o segurado completado 45 anos de idade, com remuneração equivalente a tantas trigésimas quintas partes do salário, até 35, quantos forem os anos de serviço, valendo salientar que o requisito da idade mínima foi revogado tacitamente pela Lei 4.263/63 [01]. O cálculo do salário de benefício estava previsto no art. 5º.
Num segundo momento, o Decreto-lei 158/67, revogando a legislação anterior (art. 7º), dispôs diversamente sobre a matéria, limitando a aposentadoria especial do aeronauta, a ser concedida somente por tempo de serviço ao segurado que, contando no mínimo 45 (quarenta e cinco) anos de idade, tenha completado 25 (vinte e cinco) anos de serviço (art. 3º), de modo que, a partir da sua vigência, a aposentadoria por invalidez do aeronauta passou para o RGPS. O referido decreto-lei inovou também ao tratar do auxílio-doença para o aeronauta (art. 4º). Aqui, quatro considerações. Primeira: em ambos os benefícios se aplicam subsidiariamente as regras gerais do RGPS (art. 1º) vigentes à época da aquisição do direito, inclusive no tocante ao cálculo do salário-de-benefício e carência. Segunda: o art. 148 da Lei 8.213/91 somente ressalvou a aposentadoria especial de aeronauta, de modo que a partir de sua vigência, o auxílio-doença do aeronauta também passou para o RGPS. Terceira: ocorre a perda do direito aos benefícios deste decreto-lei àqueles que, voluntariamente, afastarem-se do vôo por período superior a 2 anos consecutivos (art. 6º). Quarta: a partir da MP 1523/96, convertida na Lei 9.528/97, que revogou o art. 148 da Lei 8.213/91, a aposentadoria do aeronauta finalmente passou para o RGPS, muito embora o art. 190, parágrafo único, do Decreto 3.048/99, disponha, de maneira mais favorável ao segurado, no sentido de que a aposentadoria especial do aeronauta nos moldes do Decreto-lei 158/67 somente foi extinta a partir de 16 de dezembro de 1998, por força da EC 20/98.
Cumpre referir que somente conta como tempo de serviço para efeito de aposentadoria especial de aeronauta: [i] o tempo de efetivo exercício em atividades de vôo prestado contínua ou descontinuamente; e [ii] o tempo de percepção de auxílio-doença ou aposentadoria por invalidez, desde que concedidos como conseqüência da atividade de aeronauta, incluindo o acidente de trabalho e equiparados. Portanto, o tempo de serviço em atividades estranhas ao serviço de vôo, mesmo que enquadradas como atividade especial (insalubres, penosas ou perigosas), não entram na referida contagem. Outrossim, o aeronauta podia requerer, ao invés da aposentadoria especial de aeronauta prevista na legislação específica, a aposentadoria especial prevista no RGPS (atualmente, art. 57 da Lei 8.213/91). Finalmente, o aeronauta podia e pode somar o tempo de serviço prestado como aeronauta, mediante contagem ponderada - pois se tratava de atividade especial (v.g.: código 2.4.3 do Anexo II ao Decreto 83.080/79) -, a outros tempos de serviço para efeito da aposentadoria por tempo de serviço/contribuição do RGPS (art.52 da Lei 8.213/91).
2.2. Jornalista profissional
A aposentadoria especial de jornalista profissional regia-se pela Lei 3.529/59, limitando-se à aposentadoria por tempo de serviço, concedida com remuneração integral àqueles que completassem 30 anos de exercício em atividades de jornalista profissional (art. 1º), com prévio registro no órgão regional do Ministério do Trabalho, quando provisionados (leia-se: que exerciam a profissão mediante relação de emprego antes da regulamentação da profissão ou em cidades onde não existisse curso de jornalismo), ou no órgão de classe, quando autônomo (art. 3º; vide também art. 4º do Decreto-lei 972/69). Outrossim, não pode servir de termo inicial do cômputo do prazo previsto no art. 1º, da Lei 3.529/59, o registro a que alude o seu art. 3º, bastando sua efetivação a qualquer tempo para contar o tempo de serviço desde o seu efetivo início para fins de aposentadoria especial de jornalista [02].
As atividades de jornalista são as seguintes: busca ou documentação de informações inclusive fotograficamente; redação de matéria a ser publicada, contenha ou não comentários; revisão de matéria quando já composta tipograficamente; ilustração por desenho ou por outro meio de que for publicado; recepção radiotelegráfica e telefônica de noticiário nas redações de empresas jornalísticas; organização e conservação cultural e técnica do arquivo redatorial; e organização, orientação e direção de todos esses trabalhos e serviços [03] (art. 2º; vide também arts. 2º e 6º do Decreto-lei 972/69).
A partir da MP 1.523/96, convertida na Lei 9.528/97, que revogou o art. 148 da Lei 8.213/91 e a Lei 3.529/59, a aposentadoria do jornalista profissional finalmente passou para o RGPS, o que é corroborado pelo art. 190, caput, do Decreto 3.048/99. Desse modo, se o jornalista iniciou seu trabalho antes da referida medida provisória, mas não preencheu os requisitos necessários para a aposentadoria especial nos termos da legislação específica, esse tempo de serviço é contado sem qualquer índice de conversão (leia-se: sem contagem ponderada) para efeito da aposentadoria regida pela Lei 8.213/91 [04]. De outra parte, considerando que o estatuto legal da aposentação é o vigente ao tempo da aquisição do direito subjetivo ao benefício, na hipótese de o jornalista ter preenchido todos os requisitos necessários à aposentadoria especial antes da MP 1.523/96 e eventualmente o INSS ter concedido aposentadoria comum nos termos da Lei 8.213/91, ele tem direito à conversão da aposentadoria comum em especial, com recálculo da renda mensal inicial, mercê do direito adquirido [05].
2.3. Jogador profissional de futebol
Considera-se jogador profissional de futebol aquele que pratica essa modalidade de esporte com remuneração e vínculo empregatício, em associação desportiva integrada no Sistema Desportivo Nacional, o que pode ser comprovado mediante anotação na CTPS de atleta profissional de futebol ou registro do contrato nas entidades desportivas (vide Lei 6.354/76). Impende salientar que muito embora os jogadores de futebol tenham sido enquadrados como celetistas somente a partir da Lei 6.354/76, já detinham a condição de segurado obrigatório da Previdência Social na vigência da LOPS (Lei 3.807/60), em razão do exercício de atividade remunerada, podendo contar o referido tempo para fins de obtenção de benefícios previdenciários [06].
Este segurado tinha os benefícios previdenciários disciplinados pelas normas do RGPS, inclusive no tocante ao salário-de-benefício, salvo nos casos em que, em virtude do desempenho posterior de atividades de menor remuneração, resultasse salário-de-benefício desvantajoso em relação ao período de atividade como jogador profissional de futebol, quando passava a ser calculado nos termos do art. 1º da Lei 5.939/73 (média ponderada entre o salário-de-contribuição apurado na época do evento, conforme as normas do RGPS, e o salário-de-contribuição correspondente ao período de exercício da atividade de jogador profissional de futebol).
Portanto, os benefícios previdenciários do jogador profissional de futebol diferem dos demais do RGPS tão-somente em relação ao cálculo do salário-de-benefício (base de cálculo da RMI). A partir da MP 1523/96, convertida na Lei 9.528/97, que revogou o art. 148 da Lei 8.213/91 e a Lei 5.939/73, a aposentadoria do jogador profissional de futebol finalmente passou para o RGPS, o que é corroborado pelo art. 190, caput, do Decreto 3.048/99, valendo aqui também o que se disse acima, para o jornalista profissional, a propósito do direito adquirido.
3. O art. 149 da Lei 8.213/91
O art. 149 da Lei 8.213/91, cuja redação original ainda se encontra em vigor, determina que os benefícios previdenciários de ex-combatente e de ferroviário servidor público continuam sendo objeto de legislação específica. Desse modo, as regras a seguir estudadas referentes a estes benefícios especiais são ainda válidas.
3.1. Ex-combatente
Da participação do Brasil na Segunda Guerra Mundial surgiram dois benefícios especiais: ao ex-combatente, ora analisado, e ao seringueiro ou "soldado da borracha", a ser analisado posteriormente. O art. 149 da Lei 8.213/91 estabelece que os benefícios de ex-combatente continuam sendo regidos pela legislação específica. Nesse passo, impende ressaltar que a maioria dos países que entraram em guerra externa deferiram benefícios especiais aos seus ex-combatentes e respectivos dependentes. Assim, o Brasil editou uma série de leis criando benefícios especiais de variadas ordens aos ex-combatentes, tais como prioridade de matrícula dos filhos, facilitação de aquisição de imóvel, acesso a cargos públicos independente de concurso público, prerrogativas no regime de previdência social e pensão especial. Desse modo, convém fazer um apanhado histórico-normativo sobre o tema, limitado ao aspecto previdenciário e à pensão especial.
Inicialmente, foi editada a Lei 288/48, definindo como ex-combatente os servidores públicos civis e militares que tenham servido no teatro de operações da Itália ou cumprido missões de patrulhamento de guerra em qualquer outro teatro de operações definidas pelo Ministério respectivo. Esta lei concedia aos ex-combatentes aposentadoria integral com proventos idênticos aos vencimentos do posto/categoria imediatamente acima, para qual seriam promovidos no momento da aposentação (arts. 1º e 5º). Interessante anotar que esta lei estendeu esse mesmo regime jurídico-previdenciário especial para quem participou da Primeira Guerra Mundial, na Missão Médica que o Brasil enviou à França, em caráter militar, com direito a receber os vencimentos correspondentes ao posto da promoção (art. 6º).
Sobreveio a Lei 1.756/52, que estendia o conceito de ex-combatente ao pessoal da Marinha Mercante Nacional que, a partir de 22 de março de 1941, durante a Segunda Guerra Mundial, tenha participado ao menos de duas viagens na zona de ataques submarinos, bem assim determinava que sua aposentadoria seria calculada com base nos vencimentos do posto ou categoria superior ao do momento (art. 1º) [07].
Depois, foi editada a Lei 2.579/55, concedendo amparo (na forma de aposentadoria ou reforma, nos termos da Lei 288/48) ao ex-combatente da Força Expedicionária Brasileira - FEB, julgado inválido ou incapaz definitivamente para o serviço militar. A razão determinante desse benefício foi amparar aqueles brasileiros que, durante a Segunda Guerra Mundial, integraram a FEB e que, mesmo não mais vinculados à respectiva Força Armada, mereceram especial tratamento na hipótese de serem portadores de doença incapacitante e sem condição de suprir a própria subsistência [08]. O benefício instituído pela Lei 2.579/55 não poderia ser cumulado com qualquer outro provento de reforma ou aposentadoria, cabendo, porém, ao beneficiado pelo art. 5º da Lei 288/48, o direito de opção (art. 3º).
Posteriormente, o art. 30 da Lei 4.242/63 concedeu aos ex-combatentes da Segunda Guerra Mundial, da FEB, da FAB e da Marinha, que participaram ativamente das operações de guerra e se encontravam incapacitados, sem poder prover os próprios meios de subsistência e não percebessem qualquer importância dos cofres públicos, bem como a seus herdeiros, pensão igual à estipulada no art. 26 da Lei 3.765/60, ou seja, pensão correspondente a deixada por segundo-sargento. Esta foi a primeira lei que estabeleceu uma pensão especial ao ex-combatente da Segunda Guerra Mundial, sendo que esse benefício não podia ser cumulado com qualquer benefício previdenciário.
Em seguida, foi editada a Lei 4.297/63, definindo ex-combatente como aquele que tenha servido no teatro de operações da Itália, no período de 1944 - 1945, ou que tenha integrado a Força Aérea Brasileira ou a Marinha de Guerra ou a Marinha Mercante e tendo nestas últimas participado de comboios e patrulhamento. Esta lei concedia ao ex-combatente segurado, após 25 anos de serviço, aposentadoria igual à média dos 12 últimos salários percebidos, desde que haja pelo menos 36 meses de contribuições sobre o salário integral (art. 1º), bem assim ao ex-combatente aposentado reajuste dos seus proventos igual ao salário integral que teria, se permanecesse em atividade (art. 2º).
Por sua vez, a CF/67 tratou da questão no seu art. 178, prevendo aposentadoria integral, aos 25 anos de serviço, para o ex-combatente servidor público e para o ex-combatente vinculado ao RGPS (alíneas "c" e "d", respectivamente, posteriormente deslocadas para o art. 197, alínea "c", por força da EC 1/69), no que foi regulamentada pela Lei 5.315/67 e pela Lei 5.698/71. A definição de ex-combatente foi ampliada, passando então a abranger: [i] todo aquele que tenha participado efetivamente de operações bélicas, na Segunda Guerra Mundial, como integrante da Força do Exército, da Força Expedicionária Brasileira, da Força Aérea Brasileira, da Marinha Mercante, e que, no caso de militar, haja sido licenciado do serviço ativo e com isso retornado à vida civil definitivamente (art. 1º, caput, Lei 5.315/67); [ii] o integrante da Marinha Mercante Nacional que, entre 22 de março de 1941 e 8 de maio de 1945, tenha participado de pelo menos duas viagens em zona de ataques submarinos (art. 2º, caput, da Lei 5.698/71); e [iii] os pilotos civis que, no mesmo período, tenham comprovadamente participado, por solicitação de autoridade militar, de patrulhamento, busca, vigilância, localização de navios torpedeados e assistência aos náufragos (art. 2º, parágrafo único, da Lei 5.698/71).
Em relação ao ex-combatente servidor público, a Lei 5.315/67, que se aplica exclusivamente aos servidores públicos civis (e não aos militares, já que estes não se enquadram no conceito de ex-combatentes), excepciona a aplicação do regime previdenciário próprio, somente no que pertine à aposentadoria com proventos integrais aos 25 anos de tempo de serviço (art. 7º).
Para o ex-combatente vinculado ao RGPS, a Lei 5.698/71 determina a aplicação das regras do RGPS, salvo a redução do tempo para aquisição do direito à aposentadoria por tempo de serviço ou ao abono de permanência em serviço, que passa então a ser de 25 anos, bem assim a RMI do auxílio-doença e da aposentadoria de qualquer espécie, que será igual a 100% do salário-de-benefício (art. 1º). Para aqueles que já estão em benefício, é assegurada a revisão da RMI nestes termos (art. 3º). A propósito do reajuste dos benefícios concedidos a ex-combatentes vinculados ao RGPS, há de se fazer duas distinções. Se o benefício foi concedido após a Lei 5.698/71, é fora de dúvida, considerado o seu art. 1º, que o reajuste observará os índices aplicáveis aos benefícios de prestação continuada da previdência social. Já para os benefícios concedidos na vigência da Lei 1.756/52 ou da Lei 4.297/63, por expressa determinação do art. 2º desta última, o reajuste deve observar a alteração do salário que o segurado estaria recebendo se permanecesse em atividade, até o teto estabelecido no art. 5º da Lei 5.698/71 (10 salários-mínimos), inclusive após a edição do Decreto 2.172/97 que em seu art. 263, §2º, determinou ilegitimamente a aplicação dos índices da previdência social (ilegitimidade que se repetiu no art. 189 do Decreto 3.048/99), até porque decreto não tem virtude jurídica bastante para revogar o art. 2º da Lei 4.297/63 c/c art. 5º da Lei 5.698/71 [09].
A Lei 6.592/78 concedeu outra pensão especial ao ex-combatente, em moldes diversos daquela estabelecida pelo art. 30 da Lei 4.242/63: era devida no valor de dois e meio salários-mínimos e ampliava o conceito de ex-combatente, aplicando o disposto na Lei 5.315/67 que enquadrava como ex-combatente também o pessoal da Marinha Mercante e outros que, embora não tenham ido ao teatro de guerra, participaram de missões de vigilância, segurança e patrulha - o art. 30 da Lei 4.242/63 considerava ex-combatente somente os que participaram ativamente das operações de guerra. Mantinha, porém, o requisito de miserabilidade para a concessão da pensão especial (art. 1º) e a condição de não ser cumulada com quaisquer rendimentos obtidos dos cofres públicos, inclusive benefício previdenciário (art. 2º).
Finalmente, veio a lume o art. 53 do ADCT/88, assegurando ao ex-combatente que efetivamente tenha participado de operações bélicas durante a Segunda Guerra Mundial, nos termos da Lei 5.315/67, os seguintes direitos, no que importa ao presente trabalho: pensão especial correspondente à deixada por segundo-tenente das Forças Armadas, que poderá ser requerida a qualquer tempo, sendo inacumulável com quaisquer rendimentos recebidos dos cofres públicos, exceto os benefícios previdenciários, ressalvado o direito de opção (inc. II) [10]; em caso de morte, pensão à viúva ou companheira ou dependente, de forma proporcional, de valor igual à do inciso anterior (inc. III); e aposentadoria com proventos integrais aos vinte e cinco anos de serviço efetivo, em qualquer regime jurídico previdenciário (inc. V). O parágrafo único enfatiza que a concessão da pensão especial do inciso II substitui, para todos os efeitos legais, qualquer outra pensão já concedida ao ex-combatente. A referida pensão especial foi regulada pela Lei 8.059/90.
Nesse passo, faço cinco observações.
Primeira. Sobre o conceito de ex-combatente, impende salientar que o STJ possuía entendimento firmado no sentido de que, nos termos do art. 1º da Lei 5.315/67, esse conceito somente abrangia aqueles que efetivamente tiveram participação em operações bélicas na Segunda Guerra Mundial, ou seja, aqueles que tenham integrado a Força Expedicionária Brasileira - FEB, servindo no teatro de operações de guerra na Itália, os quais totalizavam pouco mais de 23 mil brasileiros consagrados pelo nome carinhoso de "pracinhas". Posteriormente, o STJ alargou o conceito para abranger também aqueles que tenham efetivamente participado de missões de vigilância e segurança no litoral brasileiro, como integrantes da guarnição de ilhas oceânicas ou de unidades que se deslocaram de suas sedes para o cumprimento dessas missões [11]. Porém, se o ex-militar não participou efetivamente da Segunda Guerra Mundial no teatro de operações da Itália, tampouco cumpriu missões de vigilância e segurança no litoral brasileiro, como integrante da guarnição de ilhas oceânicas ou de unidades que se deslocaram de suas sedes para o cumprimento dessas missões, estando apenas nas fileiras das Forças Armadas quando o Brasil entrou na Segunda Guerra Mundial, ainda que o serviço militar tenha sido prestado em Zona de Guerra, ele não se enquadra no conceito de ex-combatente [12].
Segunda. A aposentadoria com proventos integrais aos 25 anos de serviço, prevista em nosso ordenamento jurídico desde a Lei 4.297/63 e atualmente disposta no art. 53, V, do ADCT/88, se dá em qualquer regime previdenciário (leia-se: RGPS e regimes próprios de servidores públicos), sendo que os proventos integrais são calculados nos termos da legislação previdenciária vigente à época da aquisição do direito à aposentadoria, não guardando necessária correspondência com o valor integral da última remuneração do aposentado na ativa, especialmente no RGPS [13].
Terceira. Existem três pensões especiais de ex-combatente: uma disposta no art. 30 da Lei 4.242/63, que remete à Lei 3.765/60; outra estabelecida na Lei 6.592/78; e a terceira estatuída pelo art. 53, incs. II e III, do ADCT/88, regulada pela Lei 8.059/90. O âmbito de incidência de cada uma delas é a priori diverso mas com pontos de coincidência, assim como é diverso o regime jurídico de cada uma delas, inclusive no que se refere à possibilidade de cumulação com benefício previdenciário (as pensões especiais do art. 30 da Lei 4.242/63 e da Lei 6.592/78 não são cumuláveis com benefícios previdenciários; já a pensão especial do art. 53, incs. II e III, do ADCT/88, permite essa cumulação) e ao valor mensal (a pensão especial do art. 30 da Lei 4.242/63 corresponde à pensão deixada por segundo-sargento; a pensão especial da Lei 6.592/78 corresponde a dois e meio salários-mínimos; e a pensão especial do art. 53, incs. II e III, do ADCT/88 corresponde à pensão deixada por segundo-tenente). Outrossim, o art. 17, da Lei 8.059/90, ressalva que os pensionistas beneficiados pelo art. 30 da Lei 4.242/63, que não se enquadrarem entre os beneficiários da pensão especial de que trata a nova lei, continuarão a receber os benefícios assegurados pelo citado artigo, até que se extingam pela perda do direito. De se registrar ainda que, nos termos do art. 20 da Lei 8.059/90, "Mediante requerimento do interessado, qualquer outra pensão já concedida ao ex-combatente ou dependente que preencha os requisitos poderá ser substituída pela pensão especial de que trata esta lei, para todos os efeitos". Desse modo, a equiparação da pensão de segundo-sargento à de segundo-tenente, bem assim a cumulação da pensão especial com benefício previdenciário, somente é possível se o beneficiário atender aos requisitos exigidos pela Lei 8.059/90, nos termos do seu art. 20, entre eles, sua condição de dependente sob o novo regime [14].
Quarta. Ainda sobre as pensões especiais de ex-combatente, impende salientar que a pensão especial da Lei 6.592/78 era instransferível (art. 2º). Já a pensão especial disposta no art. 30 da Lei 4.242/63 podia ser revertida aos dependentes do ex-combatente arrolados no art. 7º da Lei 3.765/60, que teve sua redação alterada pela Lei 8.216/91 e posteriormente pela MP 2.215-10/2001. Por sua vez, a pensão especial do art. 53, incs. II e III, do ADCT/88, pode ser revertida aos dependentes arrolados no art. 5º da Lei 8.059/90. Uma questão que gera bastante polêmica é sobre a reversão da pensão especial do art. 30 da Lei 4.242/63 para as filhas do ex-combatente, especialmente após a morte da esposa do ex-combatente que vinha até então recebendo essa pensão especial. Sobre o tema, o STF já firmou jurisprudência no sentido de que a lei que rege a reversão é a lei vigente à data da morte do instituidor (ex-combatente), e não a vigente à data da morte do beneficiário (por exemplo, a esposa do ex-combatente) [15]. A propósito, existe inclusive Súmula Administrativa da Advocacia Geral da União que autoriza a não-interposição de recurso judicial contra decisão que deferir reversão à filha, em razão do falecimento de sua genitora, da pensão instituída nos moldes do art. 30 da Lei 4.242/63, em favor do ex-combatente, falecido antes da CF/88, qual seja a Súmula nº 8, editada quando o atual Ministro do Supremo Tribunal Federal GILMAR MENDES era o Advogado-Geral da União. Assim, por exemplo, se a esposa do ex-combatente vinha recebendo pensão especial do art. 30 da Lei 4.242/63, em virtude do óbito de seu marido ocorrido em 1987 (leia-se: quando a redação do art. 7º da Lei 3.765/60 permitia a reversão à filha de qualquer condição), vindo a falecer em 2002 (leia-se: quando a redação do art. 7º da Lei 3.765/60 permitia a reversão somente à filha: [i] inválida; [ii] até 21 anos de idade; ou [iii] até 24 anos de idade, se estudante universitária), a filha maior, casada e não-inválida tem direito de reverter a pensão especial, pois se aplica o art. 7º da Lei 3.765/60 na sua redação vigente em 1987.
Quinta. A propósito da cumulação da pensão especial de ex-combatente estabelecida no art. 53 do ADCT/88, com aposentadoria previdenciária obtida com a redução do tempo de serviço para 25 anos (ou pensão previdenciária originária dessa aposentadoria), muito embora a Administração não reconhecesse aos servidores públicos essa possibilidade, ao argumento de que a aposentadoria de servidor público não se enquadrava no conceito de benefício previdenciário, considerando como tal apenas aqueles concedidos pelo INSS no âmbito do RGPS, o STF rechaçou tal entendimento, firmando jurisprudência segundo a qual o servidor público aposentado no âmbito do regime próprio de previdência tem direito à pensão especial de ex-combatente [16].O referido entendimento do STF, porém, não abrange o militar ou combatente reformado, que não tem direito à pensão especial de ex-combatente. Isso porque o militar estável que se manteve no serviço ativo até a reforma remunerada insere-se no conceito de combatente, que exclui necessariamente o conceito de ex-combatente, restrito àqueles que, engajados temporariamente no serviço militar durante a Segunda Guerra Mundial, retornaram à vida civil no âmbito da iniciativa privada ou do serviço público, nos termos do art. 1º, da Lei 5.315/67 a que remete expressamente o caput do art. 53 do ADCT/88 [17].
3.2. Ferroviário: complementação de benefício previdenciário
O Decreto 4.682/23, conhecido como Lei Elói Chaves (o autor do projeto respectivo), determinou a criação de uma Caixa de Aposentadoria e Pensões para os empregados de cada empresa ferroviária privada (art. 1º). Importante aqui registrar que este decreto é considerado o marco inicial da Previdência Social brasileira propriamente dita, de modo que a classe dos ferroviários foi uma das primeiras a ser amparada pela Previdência Social. Com a Lei 5.109/26, o regime da Lei Elói Chaves foi estendido às estradas de ferro administradas pelo Estado, i.e., aos servidores públicos lato sensu. Sobreveio o Decreto-lei 3.769/41 que instituiu a complementação, a fim de colocar os servidores públicos contribuintes das diversas Caixas dos ferroviários em igualdade de condições com os demais inativos da União (art. 1º).
Com a Lei 3.115/57, foi criada a Rede Ferroviária Federal S/A - RFFSA, uma sociedade de economia mista federal, integrando várias estradas de ferro mantidas pela União ou por autarquias federais. A LOPS (Lei 3.807/60), uniformizando o sistema previdenciário, excluiu de seu âmbito os servidores públicos, ressalvando contudo o direito daqueles que já eram contribuintes do respectivo Instituto de Aposentadorias e Pensões (art. 3º, parágrafo único), de maneira que os ferroviários servidores públicos da RFFSA, a partir da vigência desta lei, passaram a ser regidos pelo RGPS.
Com o advento do Decreto-lei 956/69, ficou estabelecido complementação de aposentadoria aos ferroviários servidores públicos da RFFSA (art. 1º), bem assim que a complementação de pensão devida pela União aos dependentes dos ferroviários servidores públicos, prevista na Lei 3.373/58 (que criou o Plano de Assistência ao funcionário público federal) e estendida aos ferroviários na forma da Lei 4.259/63, seriam mantidas e pagas pelo INPS (atual INSS), por conta da União (art. 5º). Essa complementação seria reajustada pelos mesmos índices aplicáveis aos benefícios do RGPS. Vale salientar que o art. 11 do Decreto-lei 956/69 revogou a Lei 4.259/63, que estendia o Plano de Previdência dos servidores públicos federais, instituído pela Lei 3.373/58, aos ferroviários servidores públicos, de maneira que a partir desse decreto-lei as filhas de ex-ferroviário não tinham mais direito à pensão temporária prevista no art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/58 [18].
Importante referir, neste passo, que com a edição da Lei 6.184/74, os ferroviários servidores públicos da RFFSA puderam optar pelo regime celetista. Portanto, há duas espécies de ferroviários: os regidos pelo estatuto dos servidores públicos e os regidos pela CLT, sendo que a complementação somente se aplicava aos ferroviários não-optantes (i.e., ferroviários estatutários ou servidores públicos), não se aplicando aos ferroviários empregados, ou seja, regidos pela CLT. Assim, o pagamento dos benefícios previdenciários dos ferroviários servidores públicos passou a ser feito pelo INSS (então INPS), com recursos do INSS e, havendo complementação, com recursos da União referentes a esta parcela, mediante informações prestadas pela RFFSA, que era encarregada de receber os requerimentos de complementação.
Sobreveio a Lei 8.186/91, estabelecendo que o valor da complementação da aposentadoria (parcela devida pela União) dos ferroviários servidores públicos admitidos até 31 de outubro de 1969 na RFFSA seria constituída pela diferença entre o valor da aposentadoria paga pelo INSS e o da remuneração do cargo correspondente ao do pessoal em atividade na RFFSA e suas subsidiárias, sendo que o reajustamento desta complementação obedece aos mesmos prazos e condições em que for reajustada a remuneração do ferroviário em atividade, de forma a assegurar a permanente igualdade ou paridade entre eles (art. 2º), sendo que tal paridade deve ser observada também na complementação da pensão (art. 5º) [19]. Esta lei também estendeu a complementação àqueles ferroviários ex-servidores públicos que haviam optado pelo regime celetista (art. 3º).
Posteriormente, a Lei 10.478/2002 estendeu, a partir de 1º de abril de 2002, o direito à complementação de aposentadoria na forma da Lei 8.186/91 (restrita aos ferroviários admitidos pela RFFSA até 31 de outubro de 1969, data de vigência do Decreto-lei 956/69), aos ferroviários admitidos até 21 de maio de 1991, data da vigência da Lei 8.186/91.
Dessa evolução legislativa infere-se que a complementação de aposentadoria é devida aos ferroviários em face da existência, originalmente, de vínculo estatutário entre eles e a União. Com a criação da RFFSA, o regime de trabalho dos funcionários públicos que foram a ela incorporados, passou a ser o celetista. Para compensar, foi possibilitada a complementação das aposentadorias mantidas pelo RGPS. Esta complementação, instituída pelo Decreto-lei 956/69 (com precedente no Decreto-lei 3.769/41), reajustada pelos mesmos índices aplicáveis aos benefícios previdenciários do RGPS e, a partir da Lei 8.186/91, reajustada para manter a paridade entre ativos e inativos, tem pois fundamento na condição de servidores públicos que originalmente ostentavam alguns ferroviários. Assim, o ferroviário contratado pelo regime da CLT, nunca tendo sido sujeito ao regime estatutário, não tem direito à complementação para equiparar os proventos da inatividade com a remuneração que receberia se em atividade estivesse, dada a ausência de norma expressa nesse sentido [20].
A responsabilidade da RFFSA no processo de complementação é simplesmente informar ao INSS a situação funcional e salarial dos ex-ferroviários, como se em atividade estivessem, conforme previsto nas Leis 8.186/91 e 10.478/02. Cabe ao INSS o cálculo e o pagamento dos benefícios. À União, por sua vez, compete a liberação de recursos para que o INSS efetue o pagamento da parte complementar, ou seja, da diferença entre o valor do benefício previdenciário calculado conforme as normas do RGPS e o valor informado pela RFFSA, sempre que este for superior. Assim, nos processos judiciais em que se pretende a complementação de benefício de ferroviário ou a revisão da complementação de benefício concedido a ferroviário e já composto de complementação, devem compor o pólo passivo da lide, na qualidade de litisconsortes necessários, o INSS, a RFFSA e a União [21]. Ocorre que a RFFSA teve sua liquidação encerrada, sendo então declarada extinta por meio da MP 353/2007, convertida na Lei 11.483/2007 que, alterando o art. 118 da Lei 10.233/2001, transferiu da extinta RFFSA para o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a gestão dessa complementação. Logo, a partir da MP 353/2007, somente o INSS e a União, por si e na condição de sucessora da RFFSA, devem figurar no pólo passivo dessas lides [22].
Importante registrar, neste passo, que o beneficiário da complementação tem interesse processual para ajuizar ação contra o INSS pleiteando a revisão do benefício previdenciário, vale dizer, da parcela de seu benefício que é custeada pela própria Autarquia (v.g.: pleitear o reajuste de 39,67% referente ao IRSM de fevereiro de 1994 no benefício previdenciário propriamente dito), pois, ainda que em alguns casos, mesmo com a revisão da parcela do INSS, o valor final do benefício não se altere (e isso ocorre quando o valor do benefício previdenciário revisado é menor que o valor da complementação), tal circunstância não justifica o descumprimento da lei por parte do INSS, descumprimento esse que pode ser questionado validamente pelo beneficiário [23]. Nos casos em que o valor do benefício previdenciário revisado é menor que o valor da complementação, entretanto, o título judicial é exeqüível apenas quanto à obrigação de fazer, porquanto não são apuradas diferenças impagas, tendo em vista que o beneficiário, desde a sua inativação, recebe, por força da lei, proventos iguais aos do pessoal da ativa, ou seja, seu interesse fica limitado à correta definição das parcelas a serem adimplidas pelo INSS e pela União, mas não na execução de diferenças pretéritas, sob pena de resultar pagamento em duplicidade [24]. Outrossim, para ações dessa natureza, somente o INSS tem legitimidade passiva, não sendo o caso de litisconsórcio necessário com a União nem com a extinta RFFSA, que não participam da relação jurídico-previdenciária [25].
A propósito da competência funcional para processo e julgamento das ações judiciais, a despeito de alguma controvérsia sobre se a questão envolve matéria previdenciária ou administrativa, uma vez que a complementação é feita pela União, que desembolsa o valor a ela correspondente, limitando-se o INSS a fazer seu repasse nos contracheques dos aposentados ou pensionistas, tem prevalecido o entendimento de que a matéria é previdenciária, competindo os feitos então às Varas especializadas (nas seções judiciárias em que houver) e às Turmas dos Tribunais que julgam matéria previdenciária, o que é bastante salutar, pois essa matéria é tradicionalmente considerada previdenciária lato sensu, até porque a complementação nada mais é do que um benefício especial concedido a empregado público, e não a servidor público [26].