RESUMO
Este artigo tem por objetivo desenvolver um estudo acerca da construção e do desenvolvimento do Parlamento do Mercosul (Parlasul), tendo por base uma metodologia de aproximação inicial ao tema do Mercosul, para daí em diante partir para uma análise mais específica da estrutura parlamentar instituída desde o Tratado de Assunção (1991) até o Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul (2005), foco maior do presente trabalho. Embasado também em pesquisa doutrinária, mas principalmente voltado para o estudo de artigos e periódicos encontrados em bases de dados nacionais e internacionais, o presente artigo procura melhor elucidar qual a estrutura, a forma de atuação, as competências, e com maior destaque quais os desafios a que está submetida essa nova estrutura parlamentar traduzida principalmente na figura do Parlamento do Mercosul. Como o próprio título do artigo sugere, procurar-se-á responder se o Parlasul se tornou de fato realidade ou não passa de mito. Resposta essa que demandou análise pormenorizada dos problemas pelos quais passa o parlamento regional, tais como a insuficiência da atuação parlamentar (déficit institucional) e a excessiva influência dos Executivos Nacionais. Por outro lado, demonstrou-se também que alguns desafios já foram vencidos ou minorados pela formação e atuação do Parlasul, por exemplo, por meio do incremento de integração política (democrática) em um órgão eminentemente econômico e de mecanismos de mitigação da insegurança jurídica no bloco. É por isso e pelo fato de ser tratar de um Parlamento muito recente, quando comparado ao Parlamento da União Européia, que se chegou à conclusão de que o foro democrático do Mercosul é uma realidade em construção, não se admitindo defini-lo como mito.
Palavras-chave: Integração econômica. Mercosul. Comissão Parlamentar Conjunta. Parlamento do Mercosul.
LISTA DE SIGLAS
ALADI Associação Latino-Americana de Integração
CCE Comissão de Comércio Exterior
CMC Comissão do Mercado Comum
CPC Comissão Parlamentar Conjunta
FCES Foro Consultivo Econômico-Social
GMC Grupo Mercado Comum
MERCOSUL Mercado comum do Sul
PCPM Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul
PARLASUL Parlamento do Mercado Comum do Sul
PM Parlamento do Mercado Comum do Sul
SAM Secretaria Administrativa do Mercosul
TPR Tribunal Permanente de Revisão
Sumário: 1. Introdução; 2. Mercosul e estrutura parlamentar; 2.1. Breve análise histórica e noções gerais; 2.2. Estrutura institucional; 2.3. Comissão Parlamentar Conjunta; 2.4. Carência parlamentar; 3. O Parlamento do Mercosul; 3.1. Formação do Parlasul; 3.2. Estrutura do Parlasul; 3.3. Competências do Parlasul; 3.4. Mercosul comparado: funcionalidade parlamentar – O parlamento nas experiências européia e andina; 4. Desafios e considerações finais; 4.1. A necessidade de uma maior institucionalização do Parlamento do Mercosul; 4.2. Outros desafios atuais: funcionalidade; 5. Conclusão.
1. INTRODUÇÃO
Esse artigo realiza um estudo acerca da formação da nova estrutura parlamentar, traduzida na figura do Parlamento do Mercosul. Parte-se de um estudo inicial acerca do Mercado Comum do Sul, buscando-se contextualizar a edificação do Parlasul. O estudo parte de uma metodologia inicialmente histórica, analisando-se a importância de Tratados que definiram, em verdade, o modus essendi do Mercosul, e, por conseguinte, do próprio Parlasul, resultado de esforços no sentido de definir uma atividade parlamentar apropriada aos anseios do Mercado Comum do Sul, ou seja, ao processo de integração não somente econômica, mas social, cultural, política, etc.
Procedendo-se a tal análise, historicamente o Mercosul baseou-se na tendência de integração e cooperação na América do Sul, a partir de meados do século XX, mais especificamente a partir da década de 1980. A observação cronológica será aprofundada no decorrer do artigo, tendo por norte o cerne do trabalho que é, justamente, a formação do Parlamento do Mercosul como instrumento substitutivo da Comissão Parlamentar Conjunta, a partir do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul (2005).
Além de tal protocolo, outros serão destacados, demonstrando sua devida importância, principalmente no que diz respeito às alterações na estrutura parlamentar, tanto por alterações no modo de organização e da importância dos órgãos, como por meio da própria criação de novas instituições, voltadas ao assessoramento dos órgãos consultivos. E não somente meros órgãos consultivos, mas também órgãos que, a princípio, não deveriam estar em segundo plano, mas que efetivamente ocupam tal posição. A Comissão Parlamentar Conjunta, como será mais bem analisado, caracteriza-se órgão imprescindível no processo de integração do Cone Sul, embora tenha ficado de lado, resultando, inclusive, numa herança parlamentar carente ao Parlasul, que em projeto busca-se alterar.
Analisar-se-á a estrutura institucional estabelecida desde o Tratado de Assunção (1991), consolidada e aprimorada pelo Protocolo de Ouro Preto (1994), com a posterior criação do Parlamento do Mercosul. No que concerne ao Parlamento, conquanto aprovado desde 2005, discute-se ainda seu processo de incorporação e consolidação, de modo que o presente trabalho se destine justamente à análise de sua efetiva existência e atuação como Parlamento, inclusive a partir de comparativo com outras estruturas que possuem similar projeto, como o caso do Parlamento Europeu e da Comunidade Andina.
Entrar-se-á mais afundo no plano do Parlasul, trazendo suas principais características, no que diz respeito à forma de atividade, à estrutura, à organização, às competências, etc. As pesquisas, sem tirar o devido valor da doutrina, em artigos, periódicos, jornais disponíveis on-line nacionais e internacionais foram de extrema importância para uma pesquisa atualizada e focada nos desafios e imbróglios acerca do extenso tema.
2. O MERCOSUL
2.1. BREVE ANÁLISE HITÓRICA E NOÇÕES GERAIS
Especialmente a partir da década de 1980, inicia-se uma tendência de aproximação, principalmente entre Argentina e Brasil, com vistas, a priori, à integração econômica, como se nota com a Declaração de Foz do Iguaçu; e a Ata de Integração Argentino-Brasileira (que estabelece o Programa de Integração e Cooperação entre Argentina e Brasil). Ainda no final da década de 80, viria a ser estabelecida a Ata da Alvorada, a partir da qual o Paraguai se mostra disposto à integração regional; e, especialmente, o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento entre Argentina e Brasil.
A proposta do Mercosul começa a se fortalecer nesse contexto de aproximação e integração Sul-americana, e em 26 de março de 1991, Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai firmam o Tratado de Assunção, instituindo o Mercosul e estabelecendo sua estrutura institucional básica.
Em 1994, na cidade de Ouro Preto, foi firmado o Protocolo de Ouro Preto, que consolidou e aprimorou a estrutura institucional definida em 1991. Em 2002, o Mercosul passa por nova reformulação por meio do Protocolo de Olivos, criando o Tribunal Permanente de Revisão (TPR) do Mercosul, com o escopo de controlar a legalidade das decisões arbitrais.
No ano de 2005, é aprovado o Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, alterando-se novamente a estrutura institucional do bloco, instituindo o Parlamento do Mercosul, tema da análise do presente trabalho.
Historicamente, desenvolveu-se o Mercosul (Mercado Comum do Sul) como um amplo projeto de integração entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. Envolve dimensões econômicas, políticas, sociais e culturais, o que se pode inferir da diversidade de órgãos que ora o compõem, os quais cuidam de temas tão variados. Os quatro Estados Partes que conformam o Mercosul comungam de valores que encontra expressão em suas sociedades democráticas, pluralistas, defensoras das liberdades fundamentais; dos direitos humanos; da proteção do meio ambiente e do desenvolvimento sustentável; assim como seu compromisso com a consolidação da democracia; a segurança jurídica; o combate à pobreza e o desenvolvimento econômico e social com equidade. No aspecto econômico, o Mercosul assume, hoje, o caráter de União Aduaneira, mas seu fim último é constituir-se em verdadeiro Mercado Comum, seguindo os objetivos estabelecidos no Tratado de Assunção, por meio do qual o bloco foi fundado, em 1991.
Seus Estados Partes são Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, que ratificaram o Tratado de Assunção em 26 de março de 1991. Contudo, um quinto membro está em processo de adesão e se tornará membro pleno uma vez que esteja em vigor o Protocolo de Adesão da República Bolivariana da Venezuela ao Mercosul. A aprovação da Venezuela, que desde 2006 pretende participar da união aduaneira, foi atestada por Argentina, Brasil e Uruguai, restando, mais especificamente, a adesão do Congresso paraguaio.
Além dos Estados Partes, o Mercosul possui Estados associados, quais sejam: Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e Peru. Sua existência justifica-se em função do compromisso do Mercosul com o aprofundamento do processo de integração regional e pela importância de desenvolver e intensificar as relações com os países membros da Associação Latino-Americana de Integração (ALADI). Nesse sentido, apenas países membros da ALADI podem associar-se ao Mercosul, desde que celebrem Acordos de Livre Comércio com o bloco. Além disso, Estados que desejem se associar devem aderir ao Protocolo de Ushuaia sobre Compromisso Democrático no Mercosul, Bolívia e Chile e à Declaração Presidencial sobre Compromisso Democrático no Mercosul. Os Estados Associados podem participar, na qualidade de convidados, das reuniões dos órgãos da estrutura institucional do Mercosul para tratar temas de interesse comum, mas sem direito a voto.
Na verdade, a idéia do Mercosul foi em grande parte embasada nas pretensões e no contexto de formação e desenvolvimento da ALADI. As associações em conjunto representam instrumentos de efetivação do Direito Internacional de desenvolvimento no que tange à América do Sul, especialmente no sentido de que o desenvolvimento de fato só é possível em conjunto e, por conseguinte, amplo.
O Mercosul tem por objetivos, basicamente, o que encontra-se disposto no artigo 1º do Tratado de Assunção. Nesse sentido:
"Artigo 1º - Os Estados Partes decidem constituir em Mercado Comum, que deverá estar estabelecido a 31 de dezembro de 1994, e que denominará Mercado Comum do Sul (MERCOSUL).
Este Mercado Comum implica:
A livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países, através, entre outros, da eliminação dos direitos alfandegários e restrições não-tarifárias à circulação de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente;
O estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoção de uma política comercial comum em relação a terceiros Estados ou agrupamentos de Estados e a coordenação de posições em foros econômico-comerciais regionais e internacionais;
A coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais entre os Estados Partes - de comércio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetária, cambial e de capitais, de serviços, alfandegária, de transportes e comunicações e outras que se acordem, a fim de assegurar condições adequadas de concorrência entre os Estados Partes; e
O compromisso dos Estados Partes de harmonizar suas legislações, nas áreas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integração".
Os idiomas oficiais e de trabalho do Mercosul, em conformidade com o artigo 46 do Protocolo de Ouro Preto, são o espanhol e o português.
2.2. ESTRUTURA INSTITUCIONAL
A estrutura institucional do Mercosul, como visto, foi inicialmente definida a partir do Tratado de Assunção (1991), sendo, posteriormente, modificado pelo Protocolo de Ouro Preto (1994), e, mais contemporaneamente, alterada pelo Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul (2005).
A partir do Tratado de Assunção criou-se basicamente dois órgãos dotados de poder decisório: Conselho do Mercado Comum (CMC) e Grupo Mercado Comum (GMC), sendo criada também uma Comissão Parlamentar Conjunta cujo pretensão era "garantir que os parlamentos nacionais pudessem acompanhar o desenvolvimento do processo de integração" [01]. Criou-se também outro órgão de funções técnicas como o arquivamento de documentos ou a tradução de textos, a Secretaria do Mercosul.
O CMC configura-se órgão supremo do Mercosul composto por Ministros das Relações Exteriores e pelos Ministros de Economia, ou equivalentes, de cada país-membro. Atua na condução política do processo de integração, e, por meio de decisões, atua no sentido de assegurar o cumprimento das prerrogativas do Mercosul. A presidência é rotativa de seis em seis meses, e será ocupada, alfabeticamente, por representante de cada Estado parte.
Na lição de Fernandes de Oliveira, o CMC possui basicamente as seguintes funções:
"controlar o cumprimento do Tratado de Assunção, seus protocolo e acordos; formular políticas e promover ações necessárias à conformação do mercado comum; negociar e firmar acordos com terceiros países, grupos e organizações internacionais; manifestar-se sobre propostas apresentadas pelo GMC; promover reuniões; etc." [02].
Outro órgão decisório é Grupo Mercado Comum (GMC), cuja função é executiva, especialmente controlar o cumprimento do Tratado de Assunção, além de protocolos e outros acordos; propor projetos ao CMC; fixar programas para alcance do Mercado Comum; entre outras.
É formado por quatro titulares e quatro membros por país, entre os quais há representantes dos Ministérios das Relações Exteriores, da Economia, Indústria, Comércio exterior, além dos Bancos Centrais.
Em 1995, com a promulgação do Protocolo de Ouro Preto, uma nova estrutura institucional fora estabelecida, criando-se inclusive novo órgão decisório a Comissão de Comércio Exterior (CCE). É integrada por quatro membros titulares e quatro alternos por cada Estado-membro, sendo coordenada pelo Ministério das Relações Exteriores. Tem por funções basicamente:
"velar pela aplicação dos instrumentos de política comercial comum acordados pelos países-membros [...]; aplicar a Tarifa Externa Comum [TEC]; propor ao GMC novas normas de natureza comercial e aduaneira; estabelecer comitês [...] para fiscalização das atividades; [...]" [03].
Reúnem-se cerca de uma vez por mês ou ainda quando solicitado, manifestando-se por diretrizes e propostas.
Outros órgãos foram criados com o escopo de auxiliar o CMC, o GMC e a CPC, a saber: a Secretaria Administrativa do Mercosul (SAM), o Foro Consultivo Econômico-Social (FCES) e o Tribunal Permanente de Revisão do Mercosul (TPR). A SAM é o órgão de apoio do Mercosul, responsável pela prestação de serviços, possuindo funções administrativas e técnicas. É composta por um diretor eleito pelo GMC, sendo o restante diretoria integrado por representantes dos Estados membros. O FCES é composto por número igual de representantes dos quatro países membros, atuando na representação dos setores econômicos e sociais; manifesta-se por recomendações ao GMC. O TPR se destina, por sua vez, ao controle da legalidade nas resoluções de controvérsias.
Há que se destacar que no novo contexto institucional, o CMC permaneceu como órgão supremo; o GMC manteve sua função e características. Quanto à Comissão Parlamentar Conjunta, será analisada separadamente no tópico que se segue, em virtude de sua importância para o tema em discussão.
2.3. COMISSÃO PARLAMENTAR CONJUNTA
Instalada em 06 de dezembro de 1991, em Montevidéu, a Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul tem o seu fundamento jurídico no artigo 24 [04] do Tratado de Assunção, e, mais atualmente, passou a ser regida pelos artigos 22 a 27 [05] do Protocolo de Ouro Preto. A princípio, a CPC possuía mero caráter consultivo, sendo o poder decisório exercido pelo GMC e, principalmente, pelo CMC.
A Comissão Parlamentar é, na verdade, uma sucessão de uma Comissão semelhante prevista, inicialmente, no Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento (entre Brasil e Argentina).
Em 1991, a III Reunião dos Parlamentares do Mercosul resultou na Ata de Aprovação do Regimento Interno da Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul. Definiu-se seu caráter consultivo, deliberativo e de formulação de propostas, além de outras atribuições como:
"[...] acompanhar a marcha do processo de integração regional e informar os Congressos Nacionais a esse respeito; emitir recomendações sobre a condução do processo de integração aos órgãos institucionais do Mercosul; realizar os estudos necessários à harmonização das legislações dos Estados membros; estabelecer subcomissões." [06].
E complementa: "À comissão cabe também, na qualidade de instância parlamentar da integração, enunciar princípios e pautas de conteúdo político a serem observados no decorrer do processo" [07].
Mais especificamente acerca do novo contexto institucional ainda antes, porém, de 2005, no que tange à Comissão Parlamentar Conjunta, esta foi elevada à categoria de órgão, cuja função principal é "representar e fortalecer o espaço parlamentar no processo de integração, com vistas à futura instalação do Parlamento do Mercosul" (Regulamento Interno da Comissão Parlamentar Conjunta de 1998).
Quanto à composição do órgão em questão, ficou definido, no artigo II do regimento da Comissão Parlamentar Conjunta, que:
"A Comissão será integrada por até sessenta e quatro (64) parlamentares de ambas as câmaras; até dezesseis (16) de cada Estado Parte, e igual número de suplentes, que serão designados pelos respectivos Parlamentos nacionais, de acordo com seus procedimentos internos. A duração do mandato de seus integrantes será determinada pelos respectivos Parlamentos, desde que este não seja inferior a dois anos, com o intuito de favorecer a necessária continuidade. A Comissão só poderá ser integrada por parlamentares no exercício do seu mandato.".
A partir do Protocolo de Ouro Preto a CPC foi parcialmente fortalecida, em virtude na necessidade da GMC se pronunciar acerca de suas recomendações e propostas. Contudo, mesmo após a consolidação da Comissão através do Protocolo de Ouro Preto, não se faz possível afirmar uma mudança significativa. Mantinha-se a precariedade do poder da Comissão Parlamentar no contexto da estrutura institucional e decisória.
Em seu projeto ideal a Comissão assumiria uma postura de fato voltada à ampla integração, com atuação além de meros acordos comerciais. Não se pode dizer que tal Comissão praticou o que lhe era planejado. Em regra, sua atuação "[...] restringiu-se às determinações e indefinições impostas pelo Tratado de Assunção, sem questionar ou pressionar por uma ampliação de seu papel dentro da integração ou de seu poder no processo decisório" [08]. Quer dizer, a Comissão Parlamentar Conjunta não influenciou decisivamente em nenhuma negociação, no que tange ao desenvolvimento e à integração, inclusive pós-1995, em que foi, pelo menos no papel, fortalecida.
No dizer de Fernandes de Oliveira, a Comissão se tornou "um órgão mais discursivo do que ativo, que não conseguiu definir para si uma agenda de intervenção efetiva nos processos de integração econômica" (2003, p. 101). Tentou-se ainda recorrer à criação de subcomissões determinadas pela matéria, de modo a efetivar a participação da CPC, cujos objetivos seriam "preparar os trabalhos que subsidiem as decisões e propostas a serem enviadas pela CPC" [09].
De acordo com o artigo 5º do Regulamento Interno da CPC, cada subcomissão seria composta por 2 parlamentares de cada país e seus suplentes. As reuniões parlamentares devem ocorrer em cada país-membro (art. 6º), podendo ser ordinárias – em datas determinadas – ou extraordinárias – mediante convocação especial – (art. 7º). As decisões serão tomadas por consenso (art. 13), e serão expedidas através de recomendações (art.s 14 e 15). Formar-se-á uma mesa diretora come 4 representantes de cada Estado, escolhendo-se dentre eles um Presidente e um Vice (art. 16). Caberá ao presidente da CPC, de acordo com o art. 19:
Ao Presidente da Comissão compete: a) dirigir e ordenar os trabalhos da Comissão; b) representar a Comissão; c) dar conhecimento à Comissão de toda a matéria recebida; d) designar relatores mediante proposta das delegações parlamentares, para as matérias a serem discutidas; e) instituir grupos de estudo para o exame de temas apontados pela Comissão; f) resolver as questões de ordem; g) convocar as reuniões da Mesa Diretora e da Comissão e presidi-las;
h) assinar as atas, recomendações e demais documentos da Comissão; i) gestionar doações, contratos de assistência técnica e outros sistemas de cooperação, gratuitamente, ante organismos públicos ou privados, nacionais e internacionais; e j) praticar todos os atos necessários ao bom desempenho das atividades da Comissão.
2.4. CARÊNCIA PARLAMENTAR
Dessarte, a partir do capítulo anterior fica nítida a insuficiência da CPC no processo de integração. Nesse sentido, Florêncio e Araújo sintetizam bem a idéia ao definir que referida a carência deve-se a que:
"[...] seus órgãos decisórios não têm características supranacionais. Todas as decisões tomadas no âmbito do Mercosul são tomadas pelos governos nacionais, que estão sujeitos ao controle de seus respectivos Parlamentos nacionais. Não há necessidade de um Parlamento comunitário porque não há executivo comunitário. Já a Comissão das Comunidades Européia não é responsável frente aos Parlamentos nacionais dos países membros. Se não houvesse Parlamento Europeu, a Comissão não estaria sujeita a nenhum controle externo" [10].
No que tange à insuficiência parlamentar referida, acrescenta Fernandes Oliveira que o desequilíbrio é razão direta dessa carência, especialmente porque "[...] o ‘Poder Legislativo’ não possui capacidade de iniciativa tornando-se mero órgão de consulta e auxílio" [11]. E acrescenta, esse desequilíbrio "[...] cria um paradoxo, em que esta última [CPC], ao ser órgão de representação política dos Legislativos nacionais no Mercosul, fica obstruída de exercer essa mesma representação" [12]. Estabelece-se, pois, uma estrutura institucional centralizadora, sem a efetiva figura parlamentar da CPC.
Passar-se-á a analisar o papel do novo Parlamento do Mercosul, idealizado em 2005, a partir do Protocolo Constitutivo de Parlamento do Mercosul. A priori, será feita uma análise da forma como o Parlamento do Mercosul se estrutura, compõe, além de quais suas competências. Após tal análise prosseguir-se-á ao cerne e as conclusões do presente trabalho. Procurar-se-á responder se, nesse novo contexto, configura-se uma figura parlamentar mais forte. Ou seja, pode-se dizer que se tornou o Parlamento do Mercosul uma realidade, ou será simplesmente mito? Temos agora de fato uma estrutura parlamentar suficiente e adequada à proposta do Mercosul?