HARMONIZAÇÃO DO DIREITO TRIBUTÁRIO NO MERCOSUL
Distinção entre coordenação, harmonização e uniformização
O Tratado de Assunção vislumbra a coordenação e a harmonização, não se referindo a uniformização e, com acerto, pois, este método nem mesmo a União Européia vislumbra para um futuro próximo.
Temos que a coordenação já ocorre em alguns setores, principalmente da política. Infelizmente não podemos falar o mesmo com respeito às legislações, dentre elas, a tributária. Esta caracteriza-se pelos inúmeros transtornos político-econômicos.
De qualquer forma a coordenação envolve mais as negociações e o comprometimento em tratarem de determinado assunto, do que, efetivamente realizarem trabalhos direcionados a promoverem transformações no âmbito da integração. Daí seu pouco valor.
A harmonização por sua vez é muito mais profunda. Sua utilização leva a aproximação das diversas legislações. Podendo chegar a uniformização, porém, dependendo muito mais da vontade política do que dos interesses nacionais existentes.
A aproximação de que se trata não é geral, devendo ocorrer, assim como o Tratado de Assunção coloca, apenas com as áreas de interesse para a consecução dos objetivos do Tratado, dente eles, o mais importante, a constituição de um Mercado Comum. Dar prioridade as legislações mais importantes, vai de encontro com a importância do Direito Tributário ao processo integracionista.
Para o futuro, distante, diga-se de passagem, a harmonização é o caminho para a uniformização e, esta é uma das características principais da integração tipo confederação, a qual, não passa de hipótese na atualidade.
A importância da harmonização tributária em um processo de integração
Em decorrência da harmonização se apresentar como meio para se alcançar objetivos elencados no Tratado de Assunção, devemos estabelecer quais matérias necessitam ser harmonizadas. Inicialmente, o Tratado de Assunção em seu corpo já coloca declara que assuntos tributários são estratégicos para tal empreitada. Indo mais além, podemos destacar que os assuntos tributários são vitais para qualquer processo de integração.
O Jornal Gazeta Mercantil, criou o Fórum de Líderes Empresariais do Mercosul, este, em estudos periódicos vem alertando sobre a necessidade de alguns assuntos serem tratados de forma mais direta pelos governos e pela sociedade como um todo, dando, ênfase, é claro, aos empresários.
Com efeito, quanto aos impostos alfandegários, a par da finalidade arrecadatória, cada vez menos relevante no atual contexto de liberação da economia, sobressai a função extrafiscal, consistente na sua manipulação à guisa de instrumento de intervenção estatal na economia, que se torna mais ou menos permeável a produtos estrangeiros dependendo das alíquotas fixadas.
A harmonização dos impostos indiretos sobre o consumo, cujo ônus econômico é transferido para o consumidor final por meio de mecanismos dos preços, via a impedir distorções na livre concorrência entre produtos e serviços provenientes de todos os países integrados. Consiste, fundamentalmente, na decisão sobre qual país, o da origem ou o do destino das operações intra-regionais de circulação de mercadorias e serviços, deterá a potestade exclusiva de tributar o consumo, bem como no compromisso recíproco de não-discriminação, que garante aos bens importados de outro país tratamento idêntico ao dispensado aos similares nacionais.
Métodos de harmonização aplicáveis no Mercosul
Para se cumprir com o organograma do Tratado de Assunção, a realização de coordenação de políticas tributárias se faria necessária para, pelo menos, treinar e preparar os respectivos países. Concomitantemente, procederíamos à harmonização. Infelizmente desde a implantação do Tratado de Assunção, nem mesmo as coordenações foram utilizadas ou bem utilizadas. Em decorrência do atual estágio do Mercosul entendo que o melhor procedimento seria a utilização da harmonização.
A harmonização das legislações tributárias não é tarefa fácil. As mesmas circunstâncias que a tornam inadiável fazem dela um campo de disputas ferrenhas, que se traduzem na negativa dos Estados envolvidos em transigir sobre assunto tão próximo à noção de soberania quanto é a tributação e, principalmente, a abrir mão de uma parcela de sua arrecadação.
Por isso mesmo deve obedecer aos princípios que regem a integração do Mercosul, quais sejam, o da gradualidade e o da flexibilidade. É por certo um processo lento, em que iremos adentrar em outras temáticas do tema integracionista, como a hierarquia dos tratados internacionais, a postura constitucional frente à integração e a opção pela intergovernabilidade ou supranacionalidade. Depreende-se deste contexto que dias mais controvertidos ao Mercosul estão por vir.
Da análise comparativa que fizemos anteriormente percebemos que as diferenças são poucas, estando o maior problema na superação da ganância e na transposição dos obstáculos constitucionais brasileiros. O Imposto sobre o Valor Agregado é o que maior facilidade apresenta para a implantação da harmonização tributária. Primeiro por ser sobre o consumo, segundo pelo fato das semelhanças se concentrarem nesta espécie.
Ordem jurídica nacional X Ordem jurídica internacional - Os tratados
O conflito entre lei interna e o tratado deveria resolver-se a favor da norma especial (o tratado), excepcionalmente a norma geral (lei interna), em que deveria ser indiferente o fato da norma interna ser anterior ou posterior ao tratado.
As divergências são de duas ordens, primeiro sobre o aspecto das teorias que explicam a superioridade ou não dos tratados internacionais; segundo sobre a divergência existente na Constituição Federal (artigo 5º, parágrafo 2º, combinado com o artigo 150) e o artigo 98 do Código Tributário Nacional.
A primeira situação é apresentada pelas teorias monistas e dualistas. A teoria monista tem como representante maior Hans Kelsen, este defende que todo sistema jurídico tem fundamento no direito internacional, portanto, este prevalece, estando acima das Cartas Magnas. Para os adeptos da teoria dualista (maioria, inclusive o judiciário brasileiro, contrariando a maior parte da doutrina) o tratado internacional não prevalece sobre a ordem interna, estando à mercê das normas internas mesmo que posteriores ao tratado – criando insegurança jurídica.
Entendemos que em decorrência do princípio do pacta sunt servanda o tratado internacional deve ser respeitado, pois, do contrário, que os países não sentem para negociar. Pois de pouco valeria a celebração de um tratado se suas disposições pudessem ser legitimamente modificadas por ação direta e unilateral de um dos Estados pactuantes, sem a obediência aos mecanismos próprios da denúncia.
Para que o entendimento da matéria transcorresse como a maior parte da doutrina quer, ou seja, respeitando-se o tratado internacional como superior a qualquer disposição nacional, precisaríamos reformar a Constituição Federal. Uma vez que esta é a norma maior e não dispôs de outra maneira a não ser no sentido de desprestigiar os tratados internacionais.
Nesse momento entramos na velha discussão a cerca da soberania (absoluta ou partilhada). Entendemos que já estamos lhe dando com a soberania partilhada, precisamos apenas assumirmos esta postura com seriedade, mesmo porque, já estamos inseridos em um processo de integração e, portanto, não há que se falar em soberania absoluta.
Dente os países integrantes do Mercosul, Brasil e Uruguai são os que mais dificultam a implantação do Direito Comunitário, pois não fazem referência à supranacionalidade e nem mesmo a uma ordem jurídica comunitária.
A solução compreende duas vertentes: o amadurecimento políticos e integracionista e a reforma constitucional, a qual, aliás, abrangeria todos os aspectos dos aspectos tributários nacionais, para o Brasil aspectos constitucionais tributários, além de rever os conceitos de soberania.
PROBLEMAS CONJUNTURAIS DA MATÉRIA
Abordagem político-econômica da matéria
Não pretendemos em uma monografia jurídica nos delongarmos nos aspectos político-econômico da matéria, porém, mesmo que se negue o discurso, não podemos ignorar que a roda viva de um processo integracionista é o seu benefício econômico. Mesmo que a União Européia tenha alterado a expressão de Comunidade Econômica Européia para União Européia não se nega nos corredores europeus a ênfase econômica da integração no velho continente. Além do que, a própria Carta das Nações Unidas coloca que o desenvolvimento dos países terá fundamento na cooperação econômica.
O Mercosul, principalmente em decorrência do potencial consumidor que se apresenta em seus Estados-partes, representa um dos maiores mercados consumidores, além do que, apresenta toda a matéria-prima necessária para a produção de vários bens de capital, veja-se, por exemplo, que o Brasil possui a futura maior riqueza do mundo: a água.
Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, além dos associados, possuem uma rede de acordos no âmbito da ALADI, o que facilita o intercâmbio de empresas que venham se instalar em qualquer um dos integrantes do bloco. Temos ainda os acordos na futura ALCA e os já existentes com a União Européia. De qualquer forma, os principais parceiros do Mercosul são os países que compõem o NAFTA, "(...) basta considerar que, em 1993, 50% das exportações americanas para a América do Sul se concentraram nos países do MERCOSUL." (14)
Utilizando-se da linguagem econômica técnica podemos apresentar o Mercosul como uma área (países sócios) de 12 milhões de quilômetros quadrados; com 200 milhões de habitantes; 70% da superfície total da América do Sul; 64% de sua população; 60% de seu produto interno bruto; abraçou em 1993, 18% do comércio exterior mundial; nos primeiros anos de surgimento o comércio entre os países membros duplicou; e, nos últimos anos o Mercosul tem representado para seus parceiros um incremento econômico de 10% para o Brasil, 23% para a Argentina, 35% para o Paraguai e de 43% para o Uruguai. (15)
É necessário termos consciência de que o Mercosul corresponde a um projeto sério e irreversível frente às conquistas acumuladas. Não estamos diante de um bloco apenas com fins econômicos, mas também sociais e políticos. Tivemos amostra disso nos últimos meses com os acontecimentos do Peru e do Paraguai. O Brasil, mesmo não sendo o Peru parte integrante do Mercosul, defendeu categoricamente a não-intervenção americana em território peruano, afastando a retaliação. Da mesma forma, com o Paraguai, onde a diplomacia brasileira teve grande importância no caso do ex-general Oviedo, em nome da democracia. Isso demonstra que os demais aspectos não podem ser ignorados, mesmo que importância maior seja dada ao aspecto jurídico.
O projeto de reforma tributária
Os projetos de reforma tributária são tantos que uma das preocupações que vem a tona é quanto a possibilidade de transcorrermos sobre o assunto e nos perdermos diante das modificações que são apresentadas. Contudo, a essência da matéria permanece a mesma, não ficando o trabalho defasado e muito menos perdendo sua importância na conjuntura da integração. Aliás, quando se fala em integração mostramos ser a matéria tributária elemento essencial para o progresso da integração. E, a matéria tributária, com ênfase no Brasil necessita ser reformada, até mesmo para prestigiar o produto nacional no contexto internacional.
Os objetivos gerais das reformas fiscais apresentadas até o presente momento são o de promover a justiça fiscal, a eficácia tributária, a redução da carga tributária nominal, a simplificação tributária, o fortalecimento federativo, o fomento econômico e a competitividade externa. Iremos observar que a justificativa desses objetivos são integradores, ou seja, um necessita do outro para se fazer realizar.
A promoção da justiça fiscal apresenta-se como o aumento da isonomia entre os contribuintes - assalariados, profissionais liberais e pessoas jurídicas - e a redução do custo da política monetária para aumentar os gastos com educação e saúde.
A eficácia tributária corresponde a reduzir a sonegação, fazendo com que o Direito Tributário alcance sua realização, através da racionalização e simplificação da arrecadação e da gestão dos recursos.
Para se reduzir a carga tributária nominal, defende-se o aumento do universo de contribuintes com a simultânea redução de alíquotas.
Juntamente com o objetivo anterior, a simplificação tributária o complementa a partir do momento que defende a tão profanada redução da quantidade de impostos e contribuições especiais, tornando cada vez mais racional e transparente a administração tributária.
Com o fortalecimento do federalismo teremos por encerrado a guerra tributária entre os entes políticos, fortalecendo esse princípio e afastando as disputas estaduais. Exemplo dessas são os entraves políticos e jurídicos entre os estados da Bahia, de São Paulo, do Paraná, de Santa Catarina e do Rio Grande do Sul. Não podemos nos esquecer que independente das discussões a cerca do princípio do federalismo, precisamos ter em mente que temos uma só moeda, uma só reserva cambial e, que por isso, precisamos contar com um equilíbrio orçamentário dos estados e, principalmente, da União, que, aliás, é de onde vem o equilíbrio da moeda e da reserva cambial.
O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços ao fundir-se com o Imposto sobre Produtos Industrializados, gerando um único imposto nacional sobre o consumo (já abordamos anteriormente o IVA), em respeito ao princípio do federalismo, deveria ser feita sua repartição com base no Produto Interno Bruto, porém, em sua razão direta. A fim de se evitar má distribuição dos recursos, apresentou-se a idéia de que nenhum Estado receberia menos do que a média anual de ICMS e do IPI. Ocorrendo diferença esta deve ser transposta pelo pagamento da diferença através de um fundo mantido pela União, Estados e Municípios, os quais contribuiriam também de forma direta.
Percebe-se que os projetos se preocupam em descentralizar a administração dos recursos em nome de sua melhor aplicação. Entendemos, porém, que qualquer política fiscal que se apresente e que não apoie a autonomia e importância dos municípios não deve ser tida como produtora de resultados satisfatórios, isso porque, aos municípios tudo é mais fácil pelo fato serem os entes políticos mais próximos da realidade de cada contribuinte.
Dentro da reforma, como vimos em capítulo anterior, o IVA demonstra ser, externamente, a solução para o Mercosul, principalmente para o Brasil pelo menos para se harmonizar com a política fiscal de seus companheiros. De resto, deve o governo brasileiro incrementar as exportações através de incentivos e apoios.
A Política Tributária Comum - Argentina e Brasil
Todo processo de coordenação de políticas tem como custo uma limitação de soberania das partes envolvidas. É evidente que se for estabelecida é porque os benefícios que dela resultam sobrepujam as limitações por ela imposta. Essa limitação de soberania, que no campo tributário definiremos como perda parcial dos poderes tributários, ocorre tanto em um processo de coordenação interna entre o Governo Federal e os Estados, como no âmbito de um processo de integração regional no qual participam vários Estados soberanos.
No caso do Mercosul potencializam-se dificuldades em matéria tributária para alcançar uma harmonização efetiva. Os dois principais países do bloco regional - Argentina e Brasil - somam as complexidades próprias da harmonização entre países, aquelas emergentes da necessidade da coordenação intra-país, isto é, nos casos em que tanto o Governo Federal quanto os Estados possuem a faculdade de tributação próprias, o que torna mais complexo o processo de negociação dentro de uma área regional. Soma-se a isso o diferente grau de compromisso e interesse pelo processo de integração dos Estados do Brasil e das Províncias da Argentina o que acrescenta sua cota de dificuldades. É evidente o interesse das Províncias do litoral argentino assim como o dos Estados do sudoeste, porém, existe a mesma motivação nas Províncias do sul argentino e do nordeste brasileiro no processo de integração? Estariam igualmente motivados para aceitar uma limitação do seu poder tributário em ambas as circunstâncias?
Ponderaremos os questionamentos com base em alguns propósitos que devem ser perseguidos pelos dois principais sócios:
a) evitar a dupla tributação de um mesmo produto - correndo a aplicação das normas de competência de cada país sem qualquer limitação possivelmente ocorrerá este fenômeno tributário;
b) evitar a não-tributação, portanto, o contrário do mencionado acima, um produto não sendo tributado por nenhum dos países, acarretando perda de recursos fiscais por parte dos países;
c) alteração das condições de concorrência que regem as relações econômicas dentro do bloco. (16)
As diferenças em matéria tributária entre Argentina e Brasil são inúmeras, e, o pior é que nosso país não representa um modelo a ser seguido, vejamos porque:
a) durante a última década a carga tributária Argentina manteve-se relativamente constante, enquanto a brasileira cresceu em mais de sete pontos em relação ao Produto Interno Bruto;
b) a maior parte dos impostos arrecadados na Argentina é proveniente do IVA (elemento essencial à harmonização) - 35%, sendo que o que é arrecadado é partilhado entre as províncias através do sistema de co-participação, já no Brasil o imposto mais representativo é o ICMS - 25%;
c) especificamente com respeito ao IVA, na Argentina este imposto abrange quase a totalidade dos bens e, devido às reformas implementadas a partir de 1999, também os serviços aplicados em ambos os casos sobre a base do princípio do destino;
d) observam-se distorções principalmente nas exportações do setor das pequenas e médias empresas que têm a opção de se considerar isentas das obrigações de contribuintes, o que poderia interromper o processo de compensação de débitos contra créditos para as empresas compradoras de bens produzidos por elas mesmas;
e) o tratamento aos investimentos de capital, apesar da lei do IVA obedecer ao princípio do consumo pelo qual se admite a dedução dos créditos correspondentes às compras desses bens no primeiro ano de compra os considera, por outro lado, como saldo técnico que só pode ser compensado contra outros créditos a favor do contribuinte, mas que não são passíveis de devolução.
Para chegarmos a tão necessária harmonização do direito tributário precisaríamos que os principais parceiros do Mercosul:
a) reconhecessem as limitações mútuas, as quais, correspondem a barreiras naturais e de difícil remoção, impondo sobre o processo de harmonização entre os países o federalismo fiscal;
b) reconhecer que a integração econômica requer ampla cooperação entre as partes da forma mais abrangente possível;
c) aceitação de regras do jogo claras e transparentes fundamentais para que as partes se sentem à mesa comum de negociação;
d) reconhecer a necessidade de poder flexibilizar o processo em função das limitações muitas vezes encontradas a curto prazo pelos países e que requer esse elemento para poder superar as situações a curto prazo, neste sentido, deve-se partir da convicção de que a integração é um processo de aproximação progressivo, em direção do qual devem ser orientadas as políticas dos países.
Vale observar que o êxito da integração é medido pela capacidade do processo em superar os interesses nacionais e em consagrar a conveniência do interesse da região como unidade. Conhecendo as dificuldade que isso implica, consideramos conveniente avançar no processo de harmonização da política tributária, elaborando propostas analisadas e avaliadas para que sirvam no futuro para o fortalecimento da área de integração.
Consideramos que no curto período de vida do Mercosul, os avanços em muitas áreas superaram as expectativas iniciais, tanto em rapidez quanto em lentidão e que, no momento, estamos em uma etapa de desafios futuros em que os resultados esperados podem não ser tão generosos quanto no passado, mas compreensíveis no conjunto do processo. Para avançar nessa direção, defendemos que o caminho mais adequado nos parece ser a continuação do diálogo, já aberto com vistas à harmonização das políticas econômicas e, entre elas, a tributária.