RESUMO: O presente artigo busca analisar o mecanismo da Desvinculação das Receitas da União (DRU), cuja validade foi prorrogada pela Emenda Constitucional nº. 68, de 21 de dezembro de 2011, e suas efetivas implicações no orçamento público, em uma abordagem crítica à luz dos preceitos constitucionais, analisando a compatibilidade daquele instituto com o ordenamento jurídico atual, sobretudo considerando a contemporânea tendência de maior rigidez da peça orçamentária.
Palavras-chave: orçamento público; receita orçamentária; princípio da não afetação da receita; desvinculação das receitas da União; emenda constitucional nº. 68/2011.
SUMÁRIO: 1. Introdução – 2. Da Não Afetação da Receita Orçamentária – 2.1. Do Princípio da Não Vinculação de Receitas – 2.2. Das Espécies Tributárias Abrangidas – 3. Da Desvinculação das Receitas da União (DRU) – 3.1. Da Origem do Instituto – 3.2. Da Regulamentação da DRU à luz do Art. 76 do ADCT e da EC Nº. 68/2011 – 3.3. Das Implicações da DRU no Orçamento – 3.4. A DRU como Mecanismo Político para Livre Alocação de Recursos – 4. Conclusão.
1. INTRODUÇÃO
O orçamento brasileiro vem evoluindo como instrumento de planejamento do Estado, de forma que é perceptível se observar um fenômeno de expressiva redução no grau de discricionariedade alocativa dos recursos. Atualmente, há diversas restrições no uso das receitas, tanto em decorrência das transferências constitucionais, quanto pelo aumento das vinculações de receitas, reduzindo-se o montante das receitas com livre disponibilidade.
Contrapondo-se ao fenômeno da perda de flexibilidade orçamentária, surge, então, o instituto da Desvinculação de Receitas da União, a chamada "DRU", tendo novamente sua validade prorrogada, dessa vez até o exercício de 2015, conferida pela recente Emenda Constitucional nº. 68/2011. A DRU nasce com o objetivo de ampliar os recursos livres da União, buscando recuperar, em parte, certa margem de liberdade do gestor.
A cada nova prorrogação da DRU, renovam-se os debates acerca da sua juridicidade e conveniência. A rigor, a discussão acadêmica possui como pano de fundo eterna discussão no âmbito das finanças públicas: conferir maior vinculação ao orçamento com redução da discricionariedade administrativa, havendo o risco de se provocar engessamento estatal, ou abrir possibilidade para maior flexibilidade na apliacação dos recursos públicos, com o consequente risco de inefetividade das políticas públicas e desvio de recursos?
Na verdade, existem várias manobras através das quais, mesmo havendo vinculação de parte da receita, o governo consegue diminuir a relativa rigidez orçamentária, seja quando se subestima receitas permitindo a obtenção de superávits, seja pelo contingenciamento de dotações retardando a execução de despesas, seja pela transferência de despesas pelo mecanismo dos restos a pagar, ou ainda, seja pelo mecanismo da Desvinculação das Receitas da União, instituto ao qual nos propomos a analisar.
Para a discussão do presente tema, inicialmente são tecidas considerações a respeito do princípio da não vinculação de receitas orçamentárias e suas exceções à luz do art. 167, IV, da Lei Maior, passando-se, na sequência, à análise da Desvinculação das Receitas da União (DRU), nos termos do art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, alterado pela Emenda Constitucional nº. 68/2011, observando as implicações do instituto no orçamento e sua compatibilidade com os demais preceitos constitucionais.
2. DA NÃO AFETAÇÃO DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA
2.1. DO PRINCÍPIO DA NÃO VINCULAÇÃO DE RECEITAS
Princípios são as idéias de um sistema normativo, ao qual dão sentido lógico e harmonioso, estabelecendo os fundamentos para sua interpretação e aplicação. São, portanto, enunciações normativas que condicionam e orientam a compreensão do ordenamento jurídico no seu conjunto. Vejamos a definição de Kiyoshi Harada [1], invocando a expressiva doutrina de Celso Antônio Bandeira de Melo:
"Princípios de direito são normas munidas do mais alto grau de abstração, que permeiam o sistema jurídico como um todo. São mais do que meras regras jurídicas. Encarnam valores fundamentais da sociedade, servem como fontes subsidiárias do Direito e conferem critérios de interpretação de normas e regras jurídicas em geral. Celso Antonio Bandeira de Melo define o princípio jurídico como "mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para a sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico".” (HARADA, 1995).
Na universalidade dos princípios jurídicos, temos os chamados princípios orçamentários, que são diretrizes específicas relacionadas ao direito financeiro, norteadoras da elaboração, execução, avaliação e controle dos orçamentos públicos. Embora alguns dos princípios orçamentários possam ser extraídos do próprio texto constitucional, outra parte deles encontra-se dispersa na legislação infraconstitucional, alguns presentes na Lei nº. 4320/64, que dispõe sobre as normas gerais de direito financeiro, e outros constantes na Lei Complementar nº. 101/2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal [2].
Dentre os princípios orçamentários, temos o chamado princípio da não afetação, ou não vinculação, da receita orçamentária. Por tal postulado, impede-se que o legislador vincule receitas públicas a determinadas despesas, órgãos ou fundos. Sua previsão encontra-se expressa no art. 167, IV, da Carta Magna, in verbis:
"Art. 167. São vedados: (...) IV: A vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)”
A moderna acepção de orçamento deixa de considerá-lo como instrumento meramente contábil, passando a funcionar, em essência, como peça de intervenção política e econômica do Estado. Adquire o caráter, portanto, de programa de governo, consubstanciando o planejamento e o plano de ação estatal. Com efeito, sendo a decisão de gastar eminentemente política, não se faz possível vincular totalmente as receitas de modo a retirar a liberdade do gestor, o qual possui competência para aplicar os recursos conforme sejam prioritárias as ações sociais, sempre adstrito aos objetivos e metas do Estado.
Na elaboração da proposta orçamentária, o Executivo define as prioridades que devem ser atendidas por meio da aplicação dos recursos, resguardados os objetivos traçados no plano de Governo. A escolha do objetivo da despesa envolve, assim, um ato político, que se funda em convicções e aspirações resultantes da colisão entre os interesses dos grupos de poder. Nesse contexto, embora os recursos públicos estejam vinculadas ao planejamento orçamentário, não se pode, a partir daí, retirar a capacidade de eleição do administrador público, de forma a reprimir por completo a sua liberdade gerencial na aplicação dos recursos.
Exatamente por tal razão, decorre a existência do princípio da não vinculação da receita orçamentária, o qual estabelece uma margem para aplicação dos recursos públicos sem a afetação destes a destinos certos, mantendo certa folga de discricionariedade ao gestor público. Vejamos, nesse enfoque, esclarecedora lição de Régis Fernandes de Oliveira:
"O salutar princípio significa que não pode haver mutilação das verbas públicas. O Estado deve ter disponibilidade da massa de dinheiro arrecadado, destinando-o a quem quiser, dentro dos parâmetros que ele próprio elege como objetivos preferenciais. Não se pode colocar o Estado dentro de uma camisa de força, minguando seus recursos, para que os objetivos traçados não fiquem ou não venham ser frustrados. Deve haver disponibilidade para agir." (OLIVEIRA, 2011)
2.2. DAS ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS ABRANGIDAS
O art. 167, IV, da CF/88 dispõe, em sua parte inicial, nos seguintes termos: “é vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa...”. Daí se conclui que o princípio da não afetação da receita aplica-se à esfera exclusiva dos impostos. Ou seja, à luz do precitado dispisitivo constitucional, somente a receita de impostos está abrangida no princípio da não vinculação de receitas.
A propósito, vale salientar que, por vezes, costuma-se elevar o princípio da não afetação das receitas orçamentárias a nível mais amplo, consignado que por tal postulado resultaria que nenhuma parcela da receita deveria ser afetada. Sob esse prisma, embora o art. 167, IV, da CF/88 traga o princípio da não vinculação de receitas exclusivamente para os impostos, pode-se-ia dizer, seguramente, que as contribuições sociais, que já nascem afetadas a algum gasto específico, bem como eventual outra espécie tributária que já tenha sua receita vinculada, estariam representando, no campo do ideário político, óbices ao princípio orçamentário da não-afetação das receitas públicas.
Contudo, repita-se, o princípio da não vinculação de receitas, estabelecido no art. 167, IV, da Constituição Federal, está jungido à espécie tributária específica dos impostos. Aos demais tributos, portanto, é plenamente possível haver vinculação da receita, até porque imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica [3], as demais espécies, de certa forma, tem atividade vinculada. Aliás, eventual destinação ou afetação dos recursos não retira a natureza tributária da espécie. A propósito, vejamos ressalva na renomada doutrina de Ricardo Lobo Torres:
"Não se deve confundir, entretanto, a destinação pública do tributo com a destinação específica em favor de órgãos, fundos ou despesas, que não lhe desnatura o conceito, como proclama o art. 4º do CTN." (TORRES, 2011)
O art. 4º, II, do CTN, revela que a natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevante para qualificá-la a destinação legal do produto da sua arrecadação [4]. A rigor, com o avento da CF/88, o dispositivo foi parcialmente superado, sobretudo após o reconhecimento dos empréstimos compulsórios e das contribuições sociais como espécies tributárias. Hoje, não se admite mais a concepção de que apenas o fato gerador, em sentido estrito, define a espécie tributária. Os critérios definidores da natureza jurídica do tributo foram ampliados, sendo necessário igualmente aferir a vinculação ou não a uma atividade estatal (por exemplo, taxas e contribuições de melhoria), a restituição ou não do valor pago (por exemplo, empréstimos compulsórios), bem como a destinação ou não do produto da arrecadação (por exemplo, as contribuições, por excelência). Logo, a destinação legal do produto da arrecadação do tributo, além de ser uma realidade no atual ordenamento jurídico, é critério que define a natureza tributária.
Embora os impostos não tenham qualquer atividade vinculada e estejam protegidos pelo princípio da não afetação das receitas, há casos, contudo, em que será possível, excepcionalmente, haver vinculação da receita de impostos. O próprio art. 167, IV, da Constituição Federal, no momento em que estabelece o princípio da não afetação, vem, em complemento, estabelecer exceções a tal mandamento, dispondo nos seguintes termos: “ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º” deste artigo”.
Pelo que se observa do preceito constitucional, então, são exceções ao princípio da não vinculação da receita de impostos: (i) Transferências constitucionais obrigatórias: repartição tributária constitucional dos impostos e destinação de recursos para fundos e programas especiais, nos termos dos arts. 157 a 159; (ii) Áreas prioritárias: destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, consoante deteminam, respectivamente, os arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII,; (iii) Garantias ou contragarantias: valores dados pelos entes federados na realização de operações de crédito por antecipação de receita, bem como vinculação da receita à garantia ou contragarantia para pagamento de eventuais débitos, nos termos, respectivamente, do art. 165, § 8º, e do art. 167, § 4º, CF/88.
A rigor, com tantas afetações, o orçamento resulta em peça que, de fato, até certo ponto vincula o gestor. A respeito, leia-se preciosa lição doutrinária:
"Vê-se, pois, que o legislador constituinte, o primeiro originário e o segundo derivado, elegeram valores que entenderam essenciais e primordiais para a subsistência e o desenvolvimento da sociedade. Já se começa a ver que o legislador, ao estruturar a peça orçamentária, não tem mais a liberdade que possuía. Já está, parcialmente, vinculado. O que era uma atividade discricionária, que ensejava opções ao político na escolha e destinação das verbas, passa a ser vinculada. Não deixa de ser decisão política, uma vez que o constituinte optou por uma solução dentre várias que possuía. Pode não ser a melhor, nem a menos ruim, mas é a solução que deu." (OLIVEIRA, 2011)
3. DA DESVINCULAÇÃO DAS RECEITAS DA UNIÃO (DRU)
3.1. DA ORIGEM DO INSTITUTO
A Desvinculação das Receitas da União (DRU) teve início com a Emenda Constitucional de Revisão nº 1, de 1º de março de 1994, à época da implementação do Plano Real, como medida de estabilização da economia e reserva emergencial, criando-se o Fundo Social de Emergência – FSE. Posteriormente, este foi alterado pela EC nº 10, de 4 de março de 1996, passando a ser denominado Fundo de Estabilização Fiscal - FEF. A intenção era criar um mecanismo temporário de auxílio ao Governo no período inicial de queda da inflação, enquanto as reformas fiscais não fossem aprovadas.
Desde então, esse instrumento foi prorrogado até que, por meio da EC nº 27, de 21 de março de 2000, foi criada a Desvinculação de Receitas da União (DRU), sucedendo aqueles primeiros Fundos (FSE e FEF). Estipulou-se, inicialmente, a desvinculação de 20% da arrecadação de impostos e contribuições sociais da União, no período de 2000 a 2003. A EC nº 42, de 19 de dezembro de 2003, manteve a DRU, prorrogando-a até dezembro de 2007, mas ampliou a sua incidência também para as Contribuições de Intervenção de Domínio Econômico – CIDE's. Mais a frente, com a EC nº 56, de 20 de dezembro de 2007, nova prorrogação com validade até 2011. E por fim, com a recente EC 68/2011, a DRU foi aprovada com vigência prorrogada até o exercício de 2015.
Na verdade, o intento estatal positivado na DRU explica-se porque o excesso de vinculações orçamentárias, de fato, cresceu significativamente ao longo dos anos. Tal ocorrência, resultou no endividamento da União. Tais vinculações, obviamente, passaram a dificultar a capacidade de alocação dos recursos públicos conforme eleição de prioridades pelo administrador público.
Destarte, o princípio da não afetação das receitas orçamentárias, na prática, acabou ficando comprometido com as exceções criadas, sobretudo com a gama de transferências constitucionais. Assim, a União, considerando que no final das contas estava ficando com boa parte das suas receitas vinculadas, criou a Desvinculação das Receitas da União como maneira de se livrar parcialmente dessas vinculações. O objetivo, portanto, é buscar a desafetação de receitas que a União, embora arrecade, delas não disponha livremente. Nesse sentido:
"As vinculações das receitas de impostos têm a desvantagem de engessar o orçamento público, e, se não reservadas à garantia de direitos fundamentais, tornam-se meras políticas públicas constitucionalizadas, como aconteceu com boa parte das despesas com a saúde e a educação nos últimos anos." (TORRES, 2011)
Com o instrumento da DRU, procura-se desonerar receitas, permitindo ao gestor otimizar a alocação dos recursos orçamentários da maneira que melhor parecer ao Estado, ajustando a os gastos às disponibilidades reais. Evita-se, com isso, eventual desequilíbrio na aplicação dos recursos, na medida em que não se permite que o orçamento, por causa do engessamento estatal, possua eventualmente, por um lado, setores com excesso de receitas vinculadas, e por outro lado, áreas apresentando carência de recursos.
3.2. DA REGULAMENTAÇÃO DA DRU À LUZ DO ART. 76 DO ADCT E DA EC Nº. 68/2011
Nos termos do art. 76 do ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias), a Desvinculação de Receitas da União é o mecanismo que desvincula recursos de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico do orçamento. Com a DRU, passam a ser desvinculados de órgão, fundo ou despesa, 20% da arrecadação da União. Vejamos o teor do aludido dispositivo:
Art. 76. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2015, 20% (vinte por cento) da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011).
§ 1° O disposto no caput não reduzirá a base de cálculo das transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios, na forma do § 5º do art. 153, do inciso I do art. 157, dos incisos I e II do art. 158 e das alíneas a, b e d do inciso I e do inciso II do art. 159 da Constituição Federal, nem a base de cálculo das destinações a que se refere a alínea c do inciso I do art. 159 da Constituição Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011).
§ 2° Excetua-se da desvinculação de que trata o caput a arrecadação da contribuição social do salário-educação a que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011).
§ 3° Para efeito do cálculo dos recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituição Federal, o percentual referido no caput será nulo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011).
Daí pode-se extrair algumas características marcantes da DRU. Em priemiro, não inclui todas as espécies tributárias, mas apenas os impostos, as contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico. Segundo, a desvinculação da receita desses tributos está adstrita tão somente aos recursos da União. Terceiros, o valor desvinculado é parcial, aplicando-se a alíquota de 20% (vinte por cento) sobre a sua base. Quarto, o instituto é temporário, tendo validade até o ano de 2015. Sintetizando, das vinculações relacionadas à União referentes aos seus impostos, contribuições sociais e CIDE's, desvincula-se 20% para livre alocação. Contudo, nos termos dos §§ 1º a 3º do art. 76 do ADCT, essa regra não se aplica às seguintes hipóteses:
a) o § 5º do art. 153 da CF/88, que se refere à transferência constitucional do IOF sobre ouro da União para Estados e Municípios: "Art. 153, § 5º - O ouro, quando definido em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial, sujeita-se exclusivamente à incidência do imposto de que trata o inciso V do "caput" deste artigo, devido na operação de origem; a alíquota mínima será de um por cento, assegurada a transferência do montante da arrecadação nos seguintes termos: I - trinta por cento para o Estado, o Distrito Federal ou o Território, conforme a origem; II - setenta por cento para o Município de origem".
b) o inciso I do art. 157 da CF/88, que diz respeito à transferência constitucional do IR da União para Estados: "Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal: I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem".
c) o inciso I do art. 158 da CF/88, concernente à transferência constitucional do IR da União para os Municípios: "Art. 158. Pertencem aos Municípios: I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem".
c) o inciso II do art. 158 da CF/88, que se refere à transferência constitucional do ITR da União para os Municípios: "Art. 158. Pertencem aos Municípios: II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III".
d) o inciso I do art. 159 da CF/88, referente à transferência constitucional do IR e IPI da União para fundos especiais: "Art. 159. A União entregará: I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte forma: a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal; b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios; c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer; d) um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano".
e) o inciso II do art. 159 da CF/88, que diz respeito à transferência constitucional do IPI da União para Estados: "Art. 159. A União entregará: II - do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados, dez por cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados".
f) o § 5º do art. 212 concernente à arrecadação da contribuição social do salário-educação: "Art. 212, § 5º A educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da lei".
Vale ressaltar, por fim, que a Emenda Constitucional nº. 59/2009 acrescentou o § 3º ao art. 76 do ADCT para reduzir, anualmente, a partir do exercício de 2009, o percentual da DRU incidente sobre os recursos destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da CF/88, dispndo no seguinte sentido: "Para efeito do cálculo dos recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituição, o percentual referido no caput deste artigo será de 12,5 % (doze inteiros e cinco décimos por cento) no exercício de 2009, 5% (cinco por cento) no exercício de 2010, e nulo no exercício de 2011". Agora, com a EC 68/2011, nova alteração nos dispositivo, passando o §3° do art. 76 do ADCT a prever, para fins de cálculo da DRU, a desnecessidade de exclusão dos recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituição Federal.
Em suma, fazendo um apanhado do exposto: a regra geral é a observância do princípio da não vinculação da receita de impostos, porém, em algumas situações excepcionais abre-se a possibilidade da vinculação daqueles, à luz do art. 167, IV, da CF/88, contudo, por meio da DRU, nos termos do art. 76 do ADCT, a União fica desvinculada de 20% do montante dos seus impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, salvo as hipóteses previstas nos arts. 153, § 5º; 157, I; 158, I e II; 159, I, a a d, e II; art. 212 e § 5º, da CF/88, as quais são excluídas da base de cálculo para fins de DRU.
3.3. DAS IMPLICAÇÕES DA DRU NO ORÇAMENTO
Como já se sabe, o objetivo da DRU é proporcionar o aumento dos recursos de livre alocação. De fato, com tal mecanismo, passam a ser desvinculados 20% da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico. Essa é, então, a implicação no orçamento causada pela DRU: diminuição da vinculação de recitas e aumento da livre aplicação dos recursos. A intenção maior, portanto, é desafetar receitas, permitindo ao governante o reexame das políticas públicas prioritárias em cada exercício, buscando a otimização na alocação dos recursos orçamentários.
Todavia, ao mesmo tempo em que o art. 76 do ADCT tratou de desvincular parcela das receitas da União, os seus parágrafos seguintes trouxeram uma vasta lista de exceções. Ao fim e ao cabo, o valor efetivamente desvinculado não é tão grande como se vislumbra, o que significa dizer, portanto, que o impacto da DRU no orçamento é amortecido pela exclusão destas exceções no cálculo da sua base. Vejamos.
Em primeiro plano, no que se refere aos impostos, é importante notar que esses recursos já são de livre alocação. Ou seja, quando se fala que a DRU incidirá sobre a arrecadação de impostos, tem-se que, como os impostos, na verdade, já são desafetados por essência, a desvinculação, nesse ponto, resultará efeito tão somente naquelas exceções ao princípio da não vinculação dos impostos. Em outros termos, no que se refere aos impostos, trata-se a DRU de exceção da exceção: a regra é o princípio da não vinculação da receita de impostos; a exceção são as ressalvas constitucionais do art. 167, IV, da CF/88; sobre estas exceções, incide a DRU, voltando 20% da arrecadação à regra original de não vinculação de impostos.
Nesse sentido, no que tange às exceções ao princípio da não vinulação, aonde a DRU vai, de fato, ter algum efeito em relação aos impostos, vimos que o art. 167, IV, CF/88 trata de regulá-las. Fazendo um paralelo entre as exceções deste dispositivo e as ressalvas do art. 76 do ADCT, concluiremos que, para fins de efeitos práticos, a DRU causa pequena implicação nos impostos, sobretudo porque o cálculo das transferências tributárias constitucionais da União, a exemplo da destinação de recursos para os fundos de participação, estão livres da subtração de 20%, não sendo afetados pela DRU, e o restante já é desvinculado por natureza.
Já no que se refere às contribuições, aqui a desvinculação efetivamente aumenta os recursos de livre alocação. A parcela de 20% das contribuições sociais e das contribuições de intervenção no domínio econômico passam a poder ser alocadas em qualquer despesa. Esse, na verdade, é o principal efeito da DRU: desafetar parte dos recursos das contribuições sociais e econômicas.
No que tange às contribuições sociais, relembre-se que, nos termos dos arts. 149 e 195 da CF/88, esta espécie tributária engloba as contribuições gerais e as contribuições para a seguridade social. Além disso, há ainda as chamadas contribuições especiais, que enblobam as contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDE's) e as contribuições de interesse das categorias profissionais (corporativas). De todas essas espécies de contribuições, a DRU aplica-se, nos termos do art. 76 do ADCT, às contribuições sociais e de intervenção no domínio econômica [5].
A rigor, o maior peso das contribuições sociais está vinculado à seguridade social. Eis, então, o efeito de maior magnitude da DRU: desafetar recursos de contribuições sociais e econômicas e, mais do que isso, transferir recursos do orçamento da seguridade social para o orçamento fiscal da União, já que os recursos passam a poder ser alocados em qualquer despesa. Importa destacar, contudo, que embora o art. 76 do ADCT não traga exceção expressa para as contribuições da seguridade social, as leis de diretrizes orçamentárias têm ressalvado a necessária observância ao disposto do art. 167, XI, da CF/88, que estabelece a necessária utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de seguridade social para a realização de despesas afetas ao regime de previdência social [6].
Assim, por ser vedada a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de seguridade social para despesas não correlacionadas, os recursos desvinculados, embora passem a ter livre alocação, acabam sendo redirecionados ao orçamento da seguridade social, de forma que a DRU, na prática, não gera impacto significativo nesse ponto, ante as ressalvas normalmente contidas nas leis de diretrizes orçamentárias. Além disso, vale destacar também que nos termos do §2º do art. 76 do ADCT, excluiu-se da base da DRU o salário-educação, que é espécie de contribuição social destinada ao financiamento do ensino fundamental público.
Portanto, a despeito da regra encampada no art. 76 do ADCT prever o mecanismo da DRU, uma parte das destinações permanece preservada. Primeiro, porque no caso dos impostos, a desvinculação não repercute de maneira tão significativa, já que são espécies de tributo essencialmente desvinculados. Segundo, porque a exceções constitucionais a essa regra, em grande parte, foram retiradas do cálculo da DRU, sobretudo as transferências constitucionais e destinação a fundos especiais. Terceiro, quanto às contribuições, a retirada das verbas para a educação e a previdência social da base da DRU diminui consideravelmente o seu montante. Por tudo isso, o efeito da DRU no orçamento é amortecido.
3.4. A DRU COMO MECANISMO POLÍTICO PARA LIVRE ALOCAÇÃO DE RECURSOS
O mecanismo da DRU está inserido em uma discussão no âmbito das finanças públicas que parece não ter fim, referente a maior vinculação ao orçamento com redução da discricionariedade administrativa, contrapondo-se à maior flexibilidade orçamentária na apliacação dos recursos públicos. Na medida em que se defende a rígida vinculação das receitas, pode-se acabar provocando o engessamento estatal. Ao revés, ao se primar pela flexibilidade exacerbada, deixa-se margem para desvios aos reais objetivos sociais.
Assim, de um lado, estão aqueles que se posicionam contra a desvinculação, defendendo o aumento dos gastos sociais e o atrelamento das receitas a estes. De outro lado, aqueles que pensam ser necessária a desvinculação, com o argumento de que seria imprescindível para preservar a autonomia da gestão. Embora tenhamos uma inclinação para o maior rigor da peça orçamentária, de modo que fique mais vinculado o gestor no uso do dinheiro pùblico, abstrairemos as relevantes discussões no campo da ciência das finanças, para inserir-nos especificamente no escopo jurídico desse instituto.
A bem da verdade, existem várias manobras através das quais, mesmo havendo vinculação de parte da receita, o governo consegue diminuir essa rigidez. É o que acontece, por exemplo, quando se subestima receitas, permitindo a obtenção de superávits que conferem suporte para se reprogramar o orçamento, ou ainda, quando há o contingenciamento de dotações, como forma de retardar a execução de despesas, ou até mesmo, na hipótese de transferência de despesas pelo mecanismo dos restos a pagar. Todos estes sao mecanismos sistematicamente utilizados pelos governantes para driblar a vinculação dos recursos.
A DRU é mais um desses espertos mecanismos. A rigor, trata-se de contorno às recomendações previstas na Carta Magna, por meio de manobra realizada via emenda, objetivando dar uma folga maior de flexibilidade à alocação aos recursos públicos da União. Enquanto na criação dos antigos FSE e FEF foram estipulados objetivos, referentes a estabilização da economia e reserva emergencial, na DRU nenhuma finalidade foi estabelecida para a destinação dos 20% da receita desafetada, sendo, de fato, simples desoneração da União, sob a alegativa de que a estrutura fiscal, com a vinculação a despesas obrigatórias, reduziria expressivamente os recursos livres do Estado.
A despeito de sabermos que certa parte das receitas alcançadas na desvinculação acabam não gerando efetivo impacto orçamentário, haja vista as próprias ressalvas feitas nos parágrafos do art. 76 do ADCT, é de se observar, contudo, que o mecanismo da DRU é espécie anômala ao ordenamento jurídico brasileiro, que escapa aos reais objetivos e princípios constitucionais. Em que pese as consideráveis razões acerca da necessidade da implantação da DRU, tal mecanismo não se sustenta do ponto de vista jurídico, a não ser que se entenda a Constituição Federal e o Ato das Disposições Constitucionais Transsitórias como uma concha de retalhos que pode ser emendada e manipulada a qualquer momento.
Pelo que vimos, os efeitos financeiros da DRU recaem, majoritariamente, sobre as receitas de contribuições. Nesse ponto, podemos notar um gradativo crescimento dessa espécie tributária, justamente porque, para o governo federal, esse tributo tem a vantagem da não repartição das receitas com os demais entes da Federação. Ou seja, tratam-se de tributos cuja “fatia do bolo” direciona-se exclusivamente à União. A rigor, a criação sistemática de contribuições no nosso ordenamento jurídico já foi, de certo modo, manobra com fins de acumular maior parcela de recursos aos cofres da União, mas com a desvantagem de estarem afetas a finalidades específicas. Agora, com o mecanismo da DRU, utiliza-se novamente de manobra política para retirar a afetação dessas espécies tributárias.
Não precisa muito esforço para se perceber que a DRU é obra do famoso "jeitinho brasileiro", conhecido aliado dos grupos de poder, tão sutilmente aplicado à política brasileira e que, novamente, teima em entrar em cena. Primeiro, criam-se contribuições cuja receita não é objeto de repartição tributária; depois, retiram-se 20% das receitas de impostos e contribuições sociais e econômicas para livre alocação da União; agora, prorroga-se novamente esse instituto, que se iniciou temporariamente em 1994, dessa vez para ter validade até 2015; posteriormente, quem sabe, deixará de ser temporário e adotar-se-á como desvinculação permanente.
Repita-se que não se está retirando a importância do debate acerca de necessidade da União obter mais recursos para serem aplicados conforme sejam prioritárias as políticas públicas. De fato, as necessidades públicas são dinâmicas, flutuam no tempo, razão pela qual vincular a aplicação das despesas a setores pré-estabelecidos, sem maior folga para otimização gerencial, é tema preocupante e que merece reflexão. A administração financeira e orçamentária do governo federal fica, indubitavelmente, mais comprometida sem os recursos provenientes da DRU. Contudo, os fins não justificam os meios. Não pode a União valer-se de manobra anômala como artifício para minguar a afetação dos recursos públicos e obter a livre alocação de receitas à revelia dos preceitos constitucionais.
O que garante, por exemplo, que futura emenda não possa aumentar o percentual da DRU para 30% (trinta por cento)? Ou ainda, para 50% (cinquenta por cento)? O que garante que não venha a haver nova prorrogação prolongando a validade até 2020, ou 2030, ou então, vire instituto permanente? Como garantir que nova alteração não abra espaço para incluir no cálculo da DRU parcela de transferências obrigatórias? Se hoje Estados e Município não estão sendo praticamente afetados com a DRU, o que garante não vir a sê-lo em um futuro breve? Há segurança jurídica efetiva a impedir tais manobras? Não raro, percebe-se que forças políticas e econômicas se sobrepõem aos valores jurídicos. A Desvinculação de Receitas da União é, pois, mais um típico exemplo dessa realidade.