Resumo: O texto pretende demonstrar que a garantia do padrão de qualidade é preceito constitucional, de eficácia plena e que deve ser observado por todos os sistemas de ensino, cabendo ao ente federativo fiscalizar sua observância pelas instituições educacionais que integram o seu sistema, sejam elas públicas ou privadas. No entanto, embora as instituições do segmento privado, notadamente de ensino superior, estejam sendo avaliadas quanto à qualidade do ensino, os entes federativos atuam com tolerância em relação à falta de qualidade nas instituições públicas de ensino. Os órgãos e instâncias de controle externo e social devem ser aparelhados para exercerem a fiscalização do padrão de qualidade, e o Poder Judiciário poderá ser provocado para impor padrão mínimo de qualidade, a qualquer sistema de ensino.
Palavras-chave: Educação. Garantia do padrão de qualidade. Sistemas de ensino.
I-INTRODUÇÃO
Apesar de propalada a necessidade de qualidade da educação, ocorre a ausência de definição legal do que seja esse preceito. Por outro lado, reiterados anúncios da precariedade do ensino público nos níveis mais elementares, contrastam com as constantes avaliações efetuadas pela União sobre instituições particulares de ensino superior e as conseqüências impingidas por não terem atingido o padrão de qualidade. Desta forma, propõe-se neste texto, a partir de pesquisa bibliográfica e revisão de literatura, aprofundar o tema, buscando indicadores de qualidade da educação e os responsáveis por sua fiscalização.
II- DESENVOLVIMENTO
A garantia do padrão de qualidade da educação é princípio constitucional da educação nacional, previsto no artigo 206, inciso VII, da Constituição Federal. Foi replicada na legislação infraconstitucional, no artigo 3º, inciso IX, da Lei de Diretrizes e Bases, entendida como norma fundamental, diretriz, sem natureza de legislação exaustiva, mas que regula todos os sistemas de ensino[i].
Uma vez que a educação é obrigação do Estado e da família, a ser promovida e incentivada em colaboração com a sociedade (Constituição Federal, art. 205), a garantia de seu padrão de qualidade deve ser observada por todos os que exercerem a educação.
Diante do pacto federativo, há coexistência coordenada e descentralizada de sistemas de ensino sob o regime de colaboração recíproca, salientado no artigo 211, §4º, da Constituição Federal, com áreas prioritárias de atuação. Há repartição do poder entre os entes federativos, por meio de competências legalmente definidas, que podem ser privativas, concorrentes e comuns. À União incumbe a organização do sistema federal de ensino e dos Territórios, o financiamento das instituições de ensino públicas federais e o papel redistributivo, supletivo e equalizador com assistência técnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, de forma a garantir um padrão mínimo de qualidade de ensino (CF, art. 211, §1º). Os Estados e o Distrito Federal devem oferecer prioritariamente o ensino médio e fundamental (CF, art. 211, § 3º). Já os Municípios devem atuar prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil[ii] (CF, art. 211, 2º).
O Plano Nacional de Educação (PNE), que expressa a política nacional da educação, com contribuições dos estados e municípios, dos profissionais da área e dos segmentos majoritários da população organizada[iii], visa a dar sintonia ao trabalho de todas essas instâncias públicas, evitando o descompasso entre as administrações públicas, nos âmbitos federal, estadual, distrital e municipal[iv].
A Constituição Federal prevê, no artigo 214, caput e inciso III, como função do plano, a articulação e a definição de diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis e a integração das ações do Poder Público para conduzir, entre outros fins, à melhoria da qualidade do ensino. Foi previsto com duração decenal, estando em tramitação o novo Plano Nacional de Educação, inclusive, com atraso, pois deveria estar em vigência desde 2011.
O anterior Plano Nacional de Educação, Lei nº 10.172, de 9 de janeiro de 2001, apontava a melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis, como um de seus objetivos e prioridades. O projeto do novo Plano Nacional de Educação, Projeto de Lei nº 8.035/2010, com recente substitutivo apresentado[v], que aguarda deliberação na Comissão Especial da Câmara dos Deputados, contempla, como diretriz, a melhoria da qualidade de ensino, em seu artigo 2º, inciso IV[vi].
No entanto, nenhum diploma legal, nem mesmo a Constituição Federal, descrevem claramente o que seja qualidade de educação. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação traz, em seu artigo 4º, referência aos padrões mínimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo ensino-aprendizagem. Para Cury e Ferreira, trata-se de afirmação vaga e sem a consistência necessária para colocar, no âmbito do Poder Judiciário, a discussão referente à qualidade da educação[vii].
Destarte, a compreensão da qualidade, como “modo de ser que afeta a educação como um todo, envolvendo sua estrutura, seu desenvolvimento, seu contexto e o nosso modo de conhecê-la”[viii], tem sido dada em caráter negativo. Entende-se que determinada situação vai de encontro à qualidade de ensino. O ensino não será de qualidade quando e se ocorrerem tais e tais circunstâncias.
A jurisprudência não aponta o que seja qualidade de ensino, apesar de enfrentar diversas situações em que confere direito individual à educação ou principia a lançar decisões que asseguram a educação como direito fundamental social, beneficiando, através do julgamento de ações civis públicas ou outras ações constitucionais, um número indeterminado de sujeitos de direito.
Ao contrário, em pesquisa realizada por Cabral, ficou constada a inexistência de decisões emitidas pelos Tribunais Superiores brasileiros sobre ações pleiteando a qualidade de ensino ou a responsabilização do Poder Executivo pela falta de qualidade, em qualquer nível de ensino[ix].
Como bem apanhado por Cury e Ferreira, o que se discute no Poder Judiciário é a não qualidade, na falta de uma noção precisa de qualidade. Não há uma análise mais ampla no sentido de se discutir uma ação afirmativa que pontue todas essas questões sob o signo de qualidade[x].
Para Cury, não qualidade é a falta de escolas, falta de vagas nas escolas e repetências sucessivas, redundando nas reprovações, seguidas de desencanto, da evasão e do abandono[xi].
A questão terá múltiplas respostas, seguindo valores, experiências e posição social dos sujeitos. Inegavelmente, questões como transporte escolar, merenda, falta de professores, extinção de salas de aula, indiretamente tem uma ligação com a questão da qualidade[xii].
Pode-se então elencar algumas situações que afetam diretamente a qualidade da educação:
a) falta de professores;
b) qualificação de professores, especialmente de docentes preparados para lecionar no ensino fundamental e médio[xiii];
c) desmotivação de professores, em face do piso salarial;
d) alteração constante do quadro de docentes, sob precários regimes contratuais;
e) infraestrutura dos prédios escolares;
f) em que pese o dever do Estado de seu fornecimento (CF, art. 208, inciso VII), material didático-pedagógico insuficiente, inadequado ou sem condições de utilização, inclusive por falta de instalação de rede elétrica nos prédios escolares;
g) aumento no número de alunos por sala[xiv], sem expansão da rede ou melhoria das instalações e equipamentos e até mesmo de aquisição de carteiras escolares;
h) passagem de um sistema de ensino de elite para um sistema de ensino de massas, que implica aumento quantitativo de professores e alunos e dificuldade em trabalhar com grupo de alunos não homogeneizados e com perfil sociocultural diverso[xv].
Pinto também traça parâmetros mínimos, de modo que qualquer juiz possa avaliar diretamente a situação de determinado sistema de ensino. Ante a importância do pronunciamento, transcrevem-se os parâmetros considerados pelo autor[xvi]:
Tamanho: considera-se que as escolas não devem nem ser muito grandes (o que dificulta as práticas de socialização e aumenta a indisciplina), mas, ao mesmo tempo, devem ter um número de alunos que permita à maioria dos professores lecionar em apenas uma escola;
Instalações: assegurando-se salas ambientes (bibliotecas, laboratórios, etc.), espaços de alimentação, lazer e de prática desportiva, com dotação orçamentária para uma manutenção adequada.
Recursos Didáticos: em qualidade e quantidade, aqui incluídas as tecnologias de comunicação e informação, garantidos os recursos para a manutenção dos equipamentos;
Razão alunos: turma que garanta uma relação mais próxima entre os professores e seus alunos;
Remuneração do pessoal: assegurar um piso salarial nacionalmente unificado, associado ao grau de formação dos trabalhadores da educação e um plano de ascensão na carreira que estimule a permanência na profissão;
Formação: dotação anual de recursos financeiros para a formação continuada de todos os profissionais da escola;
Jornada de trabalho: definição de jornada semanal de 40 horas, com 20% da mesma, no caso de professores destinados a atividades de planejamento, avaliação e reuniões com os pais, cumpridas nas escolas. No caso das creches (0 a 3 anos), optou-se pela jornada padrão de 30 horas semanais para os professores, também com 20% para atividades complementares;
Jornada dos alunos: fixação de uma jornada mínima de 10 horas/dia, no caso das creches, cuja média nacional já é superior a 8 horas/dia) e de 5 horas/dias, nas demais etapas (cuja média nacional é um pouco acima de 4 horas/dia);
Projetos especiais da escola: garantia de um repasse mínimo de recursos para que as escolas possam desenvolver atividades próprias previstas em seu projeto pedagógico;
Gestão democrática: entende-se que a gestão democrática envolve uma série de aspectos que não possuem, necessariamente, um impacto monetário no custo alunos, mas é evidente que quando se propicia a jornada exclusiva do professor em uma escola, o tempo remunerado para atividades extraclasse, a proximidade da escola das residências dos alunos, um menor número de alunos/turma e de alunos/escola, todas estas medidas facilitam muito (embora não assegurem) a construção de relações mais democráticas em sala de aula e na escola.
No dizer de Trigueiro, “os melhores cursos são, cada vez mais, os que possuem um bom somatório de bons professores, bons currículos e infra-estrutura adequada, sobretudo em termos de equipamentos de pesquisa” [xvii].
De outra banda, interferem no aprendizado as condições físicas dos alunos, decorrentes da precária alimentação e estado de saúde. Se não afetam a qualidade da educação, enquanto oferta, comprometem-na enquanto resultado de todo o esforço desenvolvido para seu alcance.
Para Cabral, compete aos Municípios e ao Estado promover o ensino fundamental de qualidade, o Município como responsável pelas séries iniciais do ensino fundamental e o Estado pelas demais séries (sexta a nona). A União deve garantir o padrão mínimo de qualidade do ensino e, em caso de oferta irregular por falta de qualidade do ensino fundamental, responde judicialmente de forma concorrente, solidária, com o Estado ou Município, dependendo da série em que se promova a deficiência na qualidade educacional[xviii].
Cabe a cada ente federativo investir na melhoria da educação na etapa de ensino que desenvolve. Diz-se que o mais oneroso seria o ensino superior. Inclusive, na lição de Sousa, o Brasil é o país da América Latina que possui a mais elevada despesa anual por discente nas Instituições de Ensino Superior (IES) públicas[xix]. Também como demonstram os registros históricos, tal nível de ensino sempre esteve a cargo predominante da União. Somente com a retração dos investimentos federais é que principiaram as universidades estaduais e municipais, as últimas em número bem reduzido.
A qualidade da educação no nível superior (e nos demais níveis) passa pela qualificação de seus docentes. Nas instituições de ensino superior públicas estão, os professores com maior titulação ou melhores currículos do que no setor privado, mas no ensino privado está a maior agilidade, tendo este segmento se tornado responsável pela dinâmica da educação superior, por desenvolver corretamente seus cursos, por deter agilidade nas referidas correções curriculares e por flexibilizar suas práticas pedagógicas[xx]. Conforme Gomes, a rede privada de ensino superior é a responsável pelos novos profissionais, com currículos mais atuais e perfis mais adequados às necessidades da sociedade[xxi].
Não pode a universidade deixar de investir na extensão e na pesquisa, sob pena de comprometer não só sua natureza jurídica como também sua finalidade. Nos termos do artigo 207 da Constituição Federal, há indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão em relação às universidades. É bom destacar que universidades são instituições pluridisciplinares que formam pessoas em nível superior, atuam em pesquisas, atividades de extensão, trabalhando o conhecimento humano[xxii], como emerge do próprio conceito de universidade, encontrado no artigo 52, caput, da Lei de Diretrizes e Bases. Os profissionais que prepara para o mercado de trabalho, inclusive os novos professores do ensino fundamental e médio, estarão aquém de suas potencialidades e exigências do próprio mercado de trabalho, se não houver esse investimento.
De outro lado, como alerta Sousa, é um paradoxo falar em educação superior desvinculada do sistema social e da educação em geral[xxiii]. Não se pode deixar de reconhecer a seletividade na progressão da vida escolar, ainda que devam ser buscados o acesso, a permanência e o sucesso na vida escolar. Como está hoje – e esteve por muito tempo – há sensível diminuição entre número de ingressos no ensino fundamental e os que efetivamente concluem o ensino médio.
Quando se passa esse quantitativo para o ensino superior, então, a redução é mais sensível. O Brasil é o país da América Latina que possui a menor taxa bruta de escolarização no ensino superior, segundo Sousa[xxiv]. Tanto que o ensino superior brasileiro já foi considerado voltado às elites, como salientou Morosini, com um alto grau de privatização e dependente do governo central, embora diversificado em instituições públicas e privadas[xxv].
No entanto, ocorrem modificações nesse panorama, seja pelo sistema de cotas, declarado constitucional pelo Supremo Tribunal Federal, em recente julgamento[xxvi], mas criticado por Ranieri, citado por Gomes (2011) pela produção de efeito antissocial em virtude de prováveis repetências e dificuldades dos discentes favorecidos no acompanhamento dos cursos, contrariedade a princípios constitucionais, como a igualdade, por favorecer pessoas mediante critérios discriminatórios, da impessoalidade, pelo favorecimento injustificável a certos grupos sociais e até da eficiência, pela demora na formação do aluno, inerente ao seu déficit de aprendizagem[xxvii], seja por financiamentos do governo federal, que permitem o ingresso no ensino superior a classes que antes eram inviabilizadas de tal nível de educação, como, por exemplo, através do Programa Universidade Para Todos (PROUNI), regido pela Lei nº 11.096, de 13 de janeiro de 2005, cuja finalidade é conceder bolsas de estudo integrais e parciais para discentes de cursos de graduação e sequenciais de formação específica, em instituições privadas de ensino superior, com ou sem fins lucrativos, preenchidos os demais requisitos da lei e do ato administrativo normativo regulador.
Sem o melhor preparo do profissional da educação, que ocorre no ensino superior, os níveis de educação infantil, fundamental e médio podem ressentir-se da qualidade da educação. Isto justifica o esforço da União e seus investimentos nas universidades e instituições de ensino superior públicas. Só que se perde muito nesse caminho, aguardando que o futuro profissional chegue a esse nível de ensino, adequadamente preparado na base ou nas primeiras letras, historicamente deixadas sob a responsabilidade dos poderes provinciais[xxviii], titulares de impostos de menor valor[xxix], atualmente representados pelo Estado e Municípios.
São notórias as deficiências dos graus anteriores, tanto em número de analfabetos como de analfabetos funcionais, ou seja, aqueles que não conseguem utilizar a leitura e a escrita na vida cotidiana[xxx]. Como asseveram Cury e Ferreira, “um aluno que deixa o ensino fundamental sem o conhecimento básico das disciplinas ministradas, sem saber ler e escrever adequadamente, não se desenvolveu plenamente e pode ter comprometido a sua qualificação para o trabalho”[xxxi].
Os recursos para os investimentos têm sido liberados pela União através do repasse do Fundeb e programas como Nacional de Transporte Escolar (PNATE), Caminhos da Escola e tantos outros. Contudo, a fiscalização não está par e par no acompanhamento da aplicação ou desvio de recursos.
Noticia-se a fiscalização da União em estabelecimentos de ensino superior, com limitação na abertura de cursos e de vagas ou início de processo de supervisão àqueles com resultado insatisfatório, a partir da assinatura de um termo de saneamento das deficiências, sobretudo quando seus alunos não atingem o mínimo em avaliações, como o Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (Enade)[xxxii] ou a infraestrutura não está adequada. A avaliação da qualidade do ensino ofertado pelo setor privado é prevista no artigo 209, inciso II, da Constituição Federal e no artigo 7º, inciso II, da Lei de Diretrizes e Bases.
Diz-se que há um novo modelo de atuação do Estado, baseado no controle e no contrato, onde a intervenção mediante controle é favorecida na Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996[xxxiii]. Isto em relação ao segmento privado, notadamente o ensino superior desenvolvido por este setor. Sobretudo para as Instituições de Ensino Superior (IES) privadas, a manutenção do padrão de qualidade é um comando constitucional que procura ser ressaltado e respeitado, sem qualquer exceção[xxxiv]. No entanto, não é o que ocorre no segmento público.
Quando a garantia da qualidade da educação notoriamente está sendo descumprida, como ocorre nos graus inferiores e públicos, há tolerância por aquele que detém o monopólio da validade dos certificados e diplomas, detentor exclusivo da autorização de funcionamento de instituições e estabelecimentos escolares, titular das diretrizes e bases da educação nacional[xxxv].
Entretanto, para Barreto, “o governo federal deve contribuir para sanar as extremas diferenças encontradas nos índices de escolarização das distintas regiões do país, que vêm se mantendo inalteradas por décadas, reforma após reforma educativa”[xxxvi].
Permissão de quase quinze anos (de 2007 até 2021) para que o resultado nacional do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) atinja a nota 6, patamar educacional da média de proficiência dos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), organização internacional e intergovernamental que agrupa os países mais industrializados da economia do mercado[xxxvii], tais como Alemanha, Canadá, Estados Unidos, Suécia, Finlândia, Coréia do Sul, Japão, Uruguai, México e Rússia. Previsão de aumento de parcos índices decimais nos resultados, a cada dois anos, comemorados como resultados excelentes[xxxviii]. Permissão para salas de aula com risco à incolumidade dos alunos[xxxix]. Completa diferença entre o ensino do campo e da zona urbana, com falta de energia elétrica, a implicar a diminuição ou impossibilidade de utilização dos recursos didáticos e modernos como a internet[xl].
Poder-se-ia dizer que a responsabilidade é dos Municípios ou do Estado nesse nível de ensino. Porém, o Plano Nacional de Educação diz claramente em suas diretrizes que a educação é um todo integrado, de sorte que o que ocorre num determinado nível repercute nos demais. E embora haja tendência no moderno federalismo de se atribuir necessidades básicas da população à menor esfera de governo, dentro de um modelo de colaboração, o princípio da subsidiariedade não permite o descomprometimento da União, ou mesmo dos Estados, de ação supletiva e redistributiva (CF, art. 211, §1º e LDB, art. 75, caput), de modo a corrigir, progressivamente, as disparidades de acesso e garantir o padrão mínimo de qualidade de ensino[xli].
Por outro lado, se a União é a repassadora dos recursos que centralizou, deveria investir mais na fiscalização dos recursos que destinou, ao menos para os programas federais. É de se repensar a permanência da descentralização ou a possibilidade de maior presença da União no ensino obrigatório[xlii] e até mesmo a possibilidade de um sistema nacional de educação, que alavanque o papel da União no âmbito da educação básica e das redes privadas dos sistemas de ensino[xliii], que não avança, pelo temor da invasão indébita da autonomia dos entes federativos ou perda de autonomia destes[xliv]. Para tanto, inevitável refletir sobre o “projeto de país no qual estão inseridas nossas reflexões sobre educação” e até mesmo se temos um projeto de país[xlv].
O Estado e os Municípios, por sua vez, deveriam adotar o “critério do espelho” e reconhecer suas deficiências, procurando melhorá-las, ao invés de exigirem da iniciativa privada o mundo ideal da educação, enquanto não oferecem o mínimo existencial na escola pública. Deve haver a autorização de funcionamento das escolas privadas tanto quanto de escolas públicas e incumbe a cada sistema de ensino autorizar, credenciar, supervisionar os estabelecimentos e seu sistema de ensino, que abrangem as instituições mantidas pela iniciativa privada e pela iniciativa pública(LDB, arts. 10, inc. IV e 11, inc. IV). Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios também devem assegurar o padrão mínimo de qualidade no setor público, procedendo à avaliação de qualidade no âmbito integral de seus sistemas de ensino, não somente do segmento particular (CF, art. 209, inciso II).
Nesse sentido, os Conselhos Municipais de Educação e os Conselhos Estaduais de Educação, como órgãos colegiados com poder deliberativo e normativo, devem ter mais independência em relação ao Poder Executivo, para atuar de forma mais incisiva frente à melhoria da qualidade da educação. A começar pelas exigências de infraestrutura adequada nos prédios escolares e de construção de escolas e creches, bem como de acesso de professores concursados à rede pública de ensino.
Como direito fundamental social, inclusive, como primeiro direito social a ser mencionado pela Constituição Federal, em seu artigo 6º, caput, a educação enfrenta objeções de ordem orçamentária e de reserva do possível. Porém, o dia a dia demonstra que as questões econômicas que pesam sobre a educação dão-se muito mais pela indevida aplicação do que pela falta de recursos. Estes estão na lei orçamentária, alocadas em questões não prioritárias, que a comunidade e o Poder Legislativo deveriam ter impugnado, já que são corresponsáveis pela educação. A indevida aplicação dá-se, em pontuais vezes, pela inabilidade do gestor, mas em sua maioria pela improbidade e pelo desvio, que seriam reduzidos se a fiscalização prevista nas instituições públicas fosse desenvolvida com a mesma eficiência e tempestividade que nas instituições privadas. Isso implica em melhor aparelhamento e capacitação dos órgãos estaduais, incluindo Tribunal de Contas e Ministério Público, e dos órgãos municipais, como controladorias e colegiados de controle social, especialmente Conselhos Municipais do Fundeb, de Educação (CME) e de Alimentação Escolar (CAE), para acompanhar a educação básica.
Não há como dissociar a qualidade da educação, assim, de sua gestão democrática, que passa por instâncias de deliberação e efetiva e tempestiva fiscalização, com a culminância de uma eventual atuação do Poder Judiciário, que deve se pronunciar quando o Estado-administrador não estiver cumprindo plenamente o seu papel, mas com diminuição considerável do tempo do julgamento de conflito de interesses que lhe foi apresentado, para que seja, efetivamente, o “guardião das promessas constitucionais”[xlvi].