Lei n. 6.830, de 22 de setembro de 1980.
Art. 1º - A execução judicial para cobrança da Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e respectivas autarquias será regida por esta Lei e, subsidiariamente, pelo Código de Processo Civil.
Antes do exame da legislação, impõe-se a análise da súmula 239-STF (“decisão que declara indevida a cobrança do imposto em determinado exercício não faz coisa julgada em relação aos posteriores”). A melhor interpretação dessa súmula está contida no seguinte precedente:
“1. A Súmula 239/STF, segundo a qual ‘decisão que declara indevida a cobrança do imposto em determinado exercício, não faz coisa julgada em relação aos posteriores’, aplica-se tão-somente no plano do direito tributário formal porque são independentes os lançamentos em cada exercício financeiro. Não se aplica, entretanto, se a decisão tratou da relação de direito material, declarando a inexistência de relação jurídico-tributária.2. A coisa julgada afastando a cobrança do tributo produz efeitos até que sobrevenha legislação a estabelecer nova relação jurídico-tributária” (STJ, REsp 731.250/PE, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 17.04.2007, DJ 30.04.2007 p. 301).
Nos termos da súmula 189-STJ, não é necessária a intervenção do Ministério Público.
Estão excluídas do polo ativo as empresas públicas e as sociedades de economia mista (STJ, REsp 813.662/RJ, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 24.10.2006).
Os Conselhos de Classe também devem seguir o rito desta lei, com a única exceção da OAB que está submetida ao CPC (posição atual do STJ). A propósito:
“1. A Ordem dos Advogados do Brasil - OAB é uma autarquia sui generis e, por conseguinte, diferencia-se das demais entidades que fiscalizam as profissões.2. ‘O título executivo extrajudicial, referido no art. 46, parágrafo único, da Lei n. 8.906/94, deve ser exigido em execução disciplinada pelo Código de Processo Civil, não sendo possível a execução fiscal regida pela Lei n. 6.830/80’ (EREsp n. 503.252/SC, relator Ministro Castro Meira) (STJ, REsp 447.124/SC, Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, SEGUNDA TURMA, julgado em 04.05.2006, DJ 28.06.2006 p. 230).
Se a execução fiscal for contra a Fazenda Pública, adotar-se-á o rito do art. 730 do CPC (nesse sentido: súmula 58 do TRF4 e STJ, REsp 1180697/MG, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/08/2010, DJe 26/08/2010).
Dívidas com o FGTS são cobradas pela Caixa Econômica Federal pelo rito desta lei, perante a Justiça Federal, mesmo após a EC n 45/04. Nesse sentido:
CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA - EXECUÇÃO FISCAL - COBRANÇA PROMOVIDA PELA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL - DÍVIDA DE FGTS - RELAÇÃO JURÍDICA EXISTENTE ENTRE O FGTS E O EMPREGADOR POSSUI NATUREZA ESTATUTÁRIA, DECORRENTE DE LEI - COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL.1. A relação jurídica que se estabelece entre o FGTS e o empregador, da qual decorre a obrigação de recolhimento de contribuições para referido Fundo, tem natureza estatutária, decorrente da lei, e não contratual. Ela decorre da lei, e não da relação de trabalho.2. O art. 114, inciso I, da CF/1988, alterado pela Emenda Constitucional n. 45/04, não contempla hipótese de execução fiscal promovida pela CEF ante empresa devedora de FGTS, haja vista que o vínculo entre devedor e credor forma negócio jurídico sem os atributos existentes na relação de trabalho.Conflito de competência conhecido para declarar competente o Juízo Federal da 3ª Vara de Franca, o suscitado.(STJ, CC 67.558/SP, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 23/09/2009, DJe 01/10/2009)
Por ser lei especial, as novas regras do CPC somente se aplicam em caso de omissão. Pode-se, com isso, aplicar o CPC para afastar a regra do efeito suspensivo dos embargos. Com a novel regra do CPC, para a concessão de efeito suspensivo aos embargos, deverão estar presentes os seguintes requisitos: segurança do juízo, relevância da fundamentação jurídica, manifesta possibilidade de grave dano de difícil ou incerta reparação.
PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. POSSIBILIDADE DE SE CONFERIR EFEITO SUSPENSIVO AOS EMBARGOS OPOSTOS. ART. 739-A DO CPC. APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA. VERIFICAÇÃO DOS REQUISITOS. PERIGO DE DANO. NECESSIDADE. 1. A orientação das Turmas que integram a Primeira Seção desta Corte é firme no sentido de que a regra contida no art. 739-A do CPC (introduzido pela Lei 11.382/2006) é aplicável em sede de execução fiscal. 2. Os embargos à execução, apresentados após a vigência da Lei 11.382/2006, não tem efeito suspensivo automático, mas somente mediante requerimento do devedor e atendidos os pressupostos do art.739-A, § 1º, do CPC. 3. Recurso especial provido. (STJ, REsp 1267751/SE, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/09/2011, DJe 14/09/2011)
Art. 2º - Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
§ 1º - Qualquer valor, cuja cobrança seja atribuída por lei às entidades de que trata o artigo 1º, será considerado Dívida Ativa da Fazenda Pública.
§ 2º - A Dívida Ativa da Fazenda Pública, compreendendo a tributária e a não tributária, abrange atualização monetária, juros e multa de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato.
§ 3º - A inscrição, que se constitui no ato de controle administrativo da legalidade, será feita pelo órgão competente para apurar a liquidez e certeza do crédito e suspenderá a prescrição, para todos os efeitos de direito, por 180 dias, ou até a distribuição da execução fiscal, se esta ocorrer antes de findo aquele prazo.
§ 4º - A Dívida Ativa da União será apurada e inscrita na Procuradoria da Fazenda Nacional.
§ 5º - O Termo de Inscrição de Dívida Ativa deverá conter:
I - o nome do devedor, dos co-responsáveis e, sempre que conhecido, o domicílio ou residência de um e de outros;
II - o valor originário da dívida, bem como o termo inicial e a forma de calcular os juros de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato;
III - a origem, a natureza e o fundamento legal ou contratual da dívida;
IV - a indicação, se for o caso, de estar a dívida sujeita à atualização monetária, bem como o respectivo fundamento legal e o termo inicial para o cálculo;
V - a data e o número da inscrição, no Registro de Dívida Ativa; e
VI - o número do processo administrativo ou do auto de infração, se neles estiver apurado o valor da dívida.
§ 6º - A Certidão de Dívida Ativa conterá os mesmos elementos do Termo de Inscrição e será autenticada pela autoridade competente.
§ 7º - O Termo de Inscrição e a Certidão de Dívida Ativa poderão ser preparados e numerados por processo manual, mecânico ou eletrônico.
§ 8º - Até a decisão de primeira instância, a Certidão de Dívida Ativa poderá ser emendada ou substituída, assegurada ao executado a devolução do prazo para embargos.
§ 9º - O prazo para a cobrança das contribuições previdenciárias continua a ser o estabelecido no artigo 144 da Lei nº 3.807, de 26 de agosto de 1960.
Antes de tudo, é preciso verificar se a dívida executada tem origem em tributo ou não (e.g., FGTS, na forma da súmula 353-STJ), fato esse que definirá a nãoaplicação, nos casos de dívidas oriundas de tributo, da suspensão da prescrição pelo prazo de 180 dias. É que, por força do art. 146, III, b, da CF/88, somente Lei Complementar pode regular a prescrição (só o CTN, portanto).
No art. 39, § 2º, da Lei 4.320/64, cujo rol não é exaustivo (“qualquer valor”, § 1º), temos a seguinte descrição de crédito não-tributário: “(...)multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais”.
Da inscrição decorre o tríplice efeito: 1) efeito contábil – facilita o controle da arrecadação e faculta que o débito, se não foi liquidado no exercício seguinte, conste da próxima previsão orçamentária como receita a realizar; 2) efeito jurídico-material – abre à Fazenda Pública a possibilidade de criar um título executivo extrajudicial (a certidão) e reveste o crédito inscrito dos privilégios assegurados à Dívida Ativa; e 3) efeito jurídico-processual – autoriza a utilização do procedimento específico previsto na lei, que só admite como causa de pedir a Dívida Ativa, isto é, o crédito inscrito como tal.
Constituição do crédito não é sinônimo de inscrição. Américo Luis Martins da Silva expõe: “A nosso ver... para ser considerada dívida ativa, exige-se que, no mínimo, o crédito a favor da Fazenda Pública esteja regularmente inscrito na repartição administrativa e esgotado o prazo para pagamento. Daí conclui-se que a expressão ‘crédito’ não pode ser considerada sinônima da expressão ‘dívida ativa’” (SILVA, Américo Luís Martins da.Execução da dívida ativa da fazenda pública. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001).
Segundo Araken de Assis, “a forma de apurar os créditos não-tributários fica à inteira discrição das leis administrativas”(ASSIS, Araken de. Manual do Processo de Execução. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001).
Analisando qual o tipo de controle de legalidade exercido pelo Procurador da Fazenda, Cid H. de Queiros expõe: “no interesse não só da Fazenda Pública, mas sobretudo dos próprios administrados, deve o Procurador, muito embora sem apreciar o mérito da cobrança, nem, tampouco, rever as decisões finais dos órgãos ou autoridades competentes, examinar detidamente: se houve notificação ou intimação regular do devedor; se estão indicados os fundamentos legais do auto de infração; se foi formalizada a decisão; se esta foi prolatada pela autoridade competente e se indica os dispositivos legais em que está fundamentada; se os recursos acaso interpostos foram apreciados e julgados; se estão indicados os fundamentos legais das penalidades aplicadas, etc.” (QUEIRQZ, Cid Heráclito. A Nova Lei das Execuções Fiscais. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Imprensa Nacional, 1981).
Como já adiantado, a suspensão (e não interrupção) de 180 dias ocorre somente para os créditos não-tributários (TRF4, AC 2002.71.09.001959-4, Primeira Turma, Relator Vivian Josete Pantaleão Caminha, publicado em 17/04/2007).
Segundo Américo Luis Martins da Silva, “...a inscrição efetivada por órgão incompetente é nula de pleno direito. Nula também o será, por conseqüência, a certidão da dívida ativa e a execução fiscal. Todavia, a nulidade da inscrição não implica a extinção da obrigação tributária ou não tributária, salvo atingida pela decadência ou prescrição” (obra citada).
Para o jurista Leandro Paulsen, “os Procuradores da Fazenda efetuam o controle da legalidade do lançamento que constituiu o crédito tributário e, não havendo qualquer irregularidade, efetuam a inscrição em dívida ativa. Se vislumbrarem vícios formais ou qualquer ilegalidade ou imprecisão que seja, devem devolver o processo administrativo para correção”(PAULSEN, Leandro. Direito Processual Tributário. Porto Alegre: Editora Livraria do Advogado, 2012).
Questão bastante discutida na jurisprudência é acerca da ausência do interesse processual (art. 267, VI, do CPC) nas execuções fiscais de valores irrisórios, cujo custo pela cobrança em juízo (pela movimentação da máquina judiciária) é superior ao resultado final a ser alcançado. Após recente manifestação do STF sobre o tema, o entendimento que tem prevalecido é de que o juiz não pode substituir o credor na avaliação do seu interesse de agir. E mais: a) extinção do processo sem julgamento de mérito, pelo valor irrisório, fere o art. 5º, XXXV, da CF/88 (“a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”); b) como não há “execução administrativa”, a execução fiscal, com a realização de atos expropriatórios e sob a “reserva de jurisdição”, é a única forma da satisfação do crédito da Fazenda Pública; c) em muitos casos (IPTU, multas do INMETRO e do IBAMA, anuidades dos Conselhos de Classe), os valores são baixos, fato que inviabilizaria o recebimento desses créditos; d) há situações, ainda, que a execução fiscal é destinada a cobrança de multa, quando, então, o caráter pedagógico é preponderante em relação ao arrecadatório; e) pela falta de amparo legal para a extinção do feito.Nesse sentido:
STF:
TRIBUTÁRIO. PROCESSO CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. MUNICÍPIO. VALOR DIMINUTO. INTERESSE DE AGIR. SENTENÇA DE EXTINÇÃO ANULADA. APLICAÇÃO DA ORIENTAÇÃO AOS DEMAIS RECURSOS FUNDADOS EM IDÊNTICA CONTROVÉRSIA. (...) 4. Não é dado aos entes políticos valerem-se de sanções políticas contra os contribuintes inadimplentes, cabendo-lhes, isto sim, proceder ao lançamento, inscrição e cobrança judicial de seus créditos, de modo que o interesse processual para o ajuizamento de execução está presente. 5. Negar ao Município a possibilidade de executar seus créditos de pequeno valor sob o fundamento da falta de interesse econômico viola o direito de acesso à justiça. 6. Sentença de extinção anulada. 7. Orientação a ser aplicada aos recursos idênticos, conforme o disposto no art. 543-B, § 3º, do CPC. (STF, RE 591033, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em 17/11/2010, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-038 DIVULG 24-02-2011 PUBLIC 25-02-2011 EMENT VOL-02471-01 PP-00175)
STJ:
TRIBUTÁRIO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. EXECUÇÃO FISCAL. VALOR BAIXO OU IRRISÓRIO. INTERESSE DE AGIR. EXISTÊNCIA.EXTINÇÃO DO FEITO SEM APRECIAÇÃO DO MÉRITO. IMPOSSIBILIDADE.PRECEDENTES DO STJ. RECURSO PROVIDO.1. "É entendimento do STJ que o valor irrisório do crédito cobrado por meio de execução fiscal não autoriza que a autoridade judicial decrete, de imediato, a extinção do feito por ausência de interesse de agir, sendo viável o arquivamento, sem baixa na distribuição" (AgRg no RMS 31.308/SP, Segunda Turma, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe 29/4/10).2. Recurso ordinário provido para determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem para que aprecie o mérito do mandado de segurança.(STJ, RMS 33.236/SP, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 11/10/2011, DJe 20/10/2011)
Um dos requisitos do “termo de inscrição de dívida ativa” é conter o nome do devedor e dos co-responsáveis. Por isso, a inclusão ou não do nome co-devedor (geralmente o sócio) na CDA gera diferentes efeitos para jurisprudência do STJ. Isso porque a Corte Superior entende que, se o nome do sócio consta na CDA, é dele o ônus da prova quanto à ocorrência ou não das irregularidades do art. 135 do CTN:
PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. REDIRECIONAMENTO. RESPONSABILIDADE DO SÓCIO CUJO NOME CONSTA DA CDA. INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA.ENTENDIMENTO FIRMADO EM RECURSO REPETITIVO (ART. 543-C DO CPC). RESP PARADIGMA 1.104.900/ES. RETORNO DOS AUTOS. NECESSIDADE. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. MULTA.1. No julgamento dos EREsp 702.232/RS, de relatoria do Min. Castro Meira, a Primeira Seção firmou entendimento de que o ônus da prova quanto à ocorrência das irregularidades previstas no art. 135 do CTN - "excesso de poder", "infração da lei" ou "infração do contrato social ou estatutos" - incumbirá à Fazenda ou ao contribuinte, a depender do título executivo (CDA).2. Se o nome do sócio não consta da CDA e a execução fiscal foi proposta somente contra a pessoa jurídica, ônus da prova caberá ao Fisco.3. Caso o nome do sócio conste da CDA como corresponsável tributário, caberá a ele demonstrar a inexistência dos requisitos do art. 135 do CTN, tanto no caso de execução fiscal proposta apenas em relação à sociedade empresária e posteriormente redirecionada para o sócio-gerente, quanto no caso de execução proposta contra ambos.4. A Primeira Seção do STJ, no julgamento do REsp 1.104.900/ES, relatoria da Ministra Denise Arruda, submetido ao regime dos recursos repetitivos (art. 543-C do CPC), reiterou o entendimento de que a presunção de liquidez e certeza do título executivo faz com que, nos casos em que o nome do sócio conte da CDA, o ônus da prova seja transferido ao gestor da sociedade. (...) (STJ, AgRg no AREsp 8.282/RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/02/2012, DJe 13/02/2012)
Não é requisito da execução fiscal a apresentação da planilha de débito (nesse sentido: TRF4, AC 2005.72.14.000136-4, Segunda Turma, Relator Leandro Paulsen, publicado em 01/11/2006).
Outra questão tormentosa é saber quais são os efeitos do não-preenchimento dos requisitos deste dispositivo (e do art. 202 do CTN): (I) nulidade condicionada à comprovação do prejuízo (vício meramente formal); ou (II) presunção absoluta (para gozar do privilégio da presunção de liquidez e certeza, exige-se o preenchimento inafastável de todos os requisitos). Há julgados em ambos os sentidos no STJ.
(...) 3. Os requisitos legais para a validade da CDA não possuem cunho formal, mas essencial, visando permitir a correta identificação, por parte do devedor, do exato objeto da execução, com todas as suas partes constitutivas (principal e acessórias), com os respectivos fundamentos legais, de modo que possa garantir, amplamente, a via de defesa.4. É inadmissível o excesso de tolerância por parte do juízo com relação à ilegalidade do título executivo, eis que o exeqüente já goza de tantos privilégios para a execução de seus créditos, que não pode descumprir os requisitos legais para a sua cobrança” (STJ, REsp 807.030/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21.02.2006, DJ 13.03.2006 p. 228).
“(...) I - Os requisitos legais para a regularidade da certidão de dívida ativa elencados no artigo 2º, §§ 5º e 6º, da Lei nº 6.830/80 servem ao exercício da ampla defesa. Desse modo, a inexatidão ou eventual irregularidade constante do referido título somente implica sua nulidade quando privarem o executado da completa compreensão da dívida cobrada. Precedentes análogos: AgRg no REsp nº 782075/MG, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, DJ de 06.03.2006; REsp nº 660895/PR, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, DJ de 28.11.2005; REsp nº 660623/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, DJ de DJ 16.05.2005; REsp nº 485743/ES.II - Na hipótese, as decisões de primeiro e de segundo graus deixaram claro que a irregularidade quanto ao valor original do título não importa qualquer prejuízo à executada, pois a importância correta pode ser obtida a partir do montante atualizado. Ademais, consta expressamente na CDA número do processo administrativo que precedeu a cobrança, o qual permite aferir a correção dos cálculos efetuados pelo fisco” (REsp 893.541/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 12.12.2006, DJ 08.03.2007).
(...) III - Tendo o Tribunal "a quo" declarado, de ofício, a nulidade da CDA, somente em razão da falta de indicação temporal da origem do tributo, culminou por afrontar o artigo 202, III do CTN, aplicando-o com excesso de rigorismo formal” (STJ, REsp 827.325/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16.05.2006, DJ 01.06.2006 p. 169).
Para o STJ, faz-se necessário que haja na CDA a discriminação do valor por cada exercício financeiro cobrado, sob pena de gerar a nulidade por cerceamento de defesa.
(...) 2. A CDA é título formal, cujos elementos devem estar bem delineados para não impedir a defesa do executado.3. Hipótese dos autos em que a CDA deixou de discriminar os valores do IPTU cobrado por exercício, bem como os juros e a multa, o que prejudica a defesa do executado, que se vê tolhido de questionar as importâncias e a forma de cálculo” (STJ, REsp 815.739/RS, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 14.03.2006, DJ 09.05.2006 p. 208).
É possível decretar, segundo o STJ, a nulidade da CDA de ofício (REsp 856.871/RJ, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 26.09.2006, DJ 09.10.2006 p. 269;REsp 1190217/BA, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/11/2011, DJe 22/11/2011).
É entendimento da jurisprudência do STJ (e majoritária da doutrina) de que a substituição da CDA, prevista no § 8º(“até a decisão de primeira instancia”), poderá ocorrer até a sentença dos embargos à execução, e não da sentença da ação de execução. Por isso, desde que antes desse marco final, o juiz não pode extinguir a execução por vício formal ou material da CDA, sem antes oportunizar a emenda.
(...) 2. Antes de prolatada a sentença nos embargos do devedor, deve ser oferecida oportunidade à exeqüente para substituição ou emenda da Certidão de Dívida Ativa, a fim de sanar as deficiências verificadas (STJ, EREsp 839.824/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 28.02.2007, DJ 19.03.2007 p. 282).
Com a substituição da CDA, poderá ocorrer a necessidade de aumento ou redução da penhora.
A substituição da CDA, entretanto, não gera honorários em favor do executado, apenas a reabertura do prazo dos embargos à execução (STJ, REsp 826.648/RJ, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 21.09.2006; STJ, AgRg no REsp 960.087/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/06/2008, DJe 19/06/2008). O tema, entretanto, não é tranquilo, havendo precedentes em sentido contrário nos Tribunais locais.
O art. 203 do CTN, de forma mais restrita, diz que a emenda dos embargos somente poderá versar sobre a “parte modificada”. Por isso, há forte dissenso doutrinário sobre o assunto. Uma corrente entende que deve prevalecer a previsão ampla desta lei; outra, sustenta a aplicação limitada do CTN (ao menos nos créditos de natureza tributária).