RESUMO
O presente artigo faz um paralelo entre as contribuições de melhoria e as desapropriações por zona. As duas são formas que o Poder Público dispõe para compensar gastos que tenham sido efetuados com obras públicas. Ambos são utilizados quando há valorização imobiliária dos bens dos particulares. Além de se traçar um paralelo entre os dois, faz-se também uma análise sobre como eles podem ser utilizados pela União, pelos Estados e pelos Municípios em virtude das obras para a Copa do Mundo de 2014. Ao final do trabalho são apresentadas as considerações finais e feitas algumas críticas às isenções fiscais que estão sendo dadas à FIFA em virtude dos eventos que ocorrerão em 2013 e 1014 em nosso país.
Palavras-chave: Contribuição de melhoria. Desapropriação por zona. Copa do Mundo 2014. Isenções.
"Para os pobres, é dura lex, sed lex. A lei é dura, mas é a lei. Para os ricos, é dura lex, sed latex. A lei é dura, mas estica" (Fernando Sabino)
1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho objetiva apontar as principais diferenças e semelhanças entre as contribuições de melhoria e as desapropriações por zona. As primeiras são tributos, portanto, estudadas dentro do Direito Tributário. As outras, menos conhecidas e debatidas nas faculdades de Direito, são espécie de desapropriação e, logo, são estudadas em Direito Administrativo.
O ponto de convergência entre as duas formas de agir do Estado está no enriquecimento que o particular possa vir a ter em face de obras realizadas pelo Poder Público.
Para que se chegue a um entendimento sobre como as contribuições de melhoria e as desapropriações por zona podem ser confundidas, serão apontadas as características principais dos dois institutos. Logo após, far-se-á uma comparação entre os mesmos.
Por fim, antes das considerações finais, analisar-se-á a aplicação prática das contribuições de melhoria e desapropriações por zona frente às obras para a Copa do Mundo de 2014 que estão sendo realizadas em várias capitais estaduais brasileiras.
2 DAS CONTRIBUIÇÕES DE MELHORIA
2.1 Previsão normativa
As contribuições de melhoria encontram previsão constitucional no art. 145, inciso III, da Constituição Federal. De acordo com o dispositivo, cabe à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
Pela simples leitura do artigo, pode-se concluir que qualquer ente pode instituir o referido tributo. Porém, a sua criação está atrelada a realização de uma obra pública.
O Código Tributário Nacional, por sua vez, é bem mais detalhista ao tratar da contribuição de melhoria. Não poderia ser diferente, pois cabe à Constituição Federal apenas estabelecer a competência tributária e não criar as regras específicas de cada um dos tributos.
De acordo com o art. 81 do CTN,
“A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado”.
De acordo com o dispositivo citado, além de ser tributo de competência comum entre os entes federativos, a contribuição de melhoria deve atender a alguns limites. Um seria o chamado limite global, referente ao valor total da obra pública. O segundo é um limite individualizado que não pode ultrapassar a valorização que cada imóvel particular veio a ter.
Outra conclusão que se pode retirar do art. 81 do CTN é a necessidade de valorização imobiliária. Se não houver tal acréscimo ao valor do imóvel do particular, mesmo que a obra tenha sido realizada, não cabe a instituição de contribuição de melhoria[1].
Além do mais, tem de ser realizada uma obra. Um recapeamento de asfalto, por exemplo, trata-se de uma conservação de uma obra anteriormente feita. Deve-se atentar para tal fato, pois vários entes aproveitam-se da falta de conhecimento da população para cobrar indevidamente tal tributo. Neste sentido já se manifestou a nossa Corte Suprema[2].
O art. 82 do CTN estabelece alguns requisitos básicos que a lei instituidora do tributo deve obedecer. Este não é o foco do presente artigo científico. Porém, não podemos deixar de apontar uma característica importante das contribuições de melhoria que é o fato de terem de ser instituídas por lei. No caso, lei ordinária. Portanto, não é necessária a submissão do projeto aos trâmites obrigatórios para leis complementares.
Outro dispositivo legal que cuida do tributo em tela é o Decreto 195 de 24 de fevereiro de 1967. Tal decreto é anterior a Constituição Federal de 1988, mas ainda se aplica à nossa realidade, pois não entra em conflito com o ordenamento atual.
2.2 Da necessidade de realização de obra pública
Como pode se observar nos dispositivos retro citados, há a necessidade de realização de obra pública para que seja criada uma contribuição de melhoria.
Não pode o Poder Público se valer de obras de particulares para cobrar esse tributo dos proprietários de imóveis localizados na região. Essa é uma das discussões em torno das obras para a Copa do Mundo de 2014.
Alguns dos estádios serão construídos por particulares ou cedidos para a exploração de outros por algumas décadas, como é o caso da Arena das Dunas em Natal/RN. Trataremos mais do assunto em tópico apropriado.
Por hora, basta saber que obra de particular não gera motivo para que o ente público institua contribuição de melhoria.
3 DAS DESAPROPRIAÇÕES POR ZONA
3.1 Previsão normativa
A desapropriação por zona é pouco comentada nos bancos das faculdades de Direito. Porém, ela é uma forma de aquisição de propriedade originariamente por parte do Estado.
O instituto encontra previsão legal no Decreto-lei 3.365/41 que cuida das desapropriações por utilidade pública como um todo. O art. 4º traz a seguinte redação:
“A desapropriação poderá abranger a área contígua necessária ao desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se valorizarem extraordinariamente, em conseqüência da realização do serviço. Em qualquer caso, a declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, mencionando-se quais as indispensáveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda”.
Essa desapropriação que abrange as zonas que sofreram valorização de forma extraordinária é a chamada desapropriação por zona ou extensiva.
No Direito Administrativo, aprendemos que as desapropriações atingem, em regra, bens específicos. No entanto, em raras situações, pode haver a desapropriação de áreas circunvizinhas que possam vir a ter alguma valorização imobiliária em virtude da obra que está sendo realizada pelo Poder Público. Esta é a razão da desapropriação por zona também ser chamada de extensiva.
Um ente, para construir uma obra, pode necessitar desapropriar um imóvel e indenizar previamente o seu proprietário nos moldes legais do Direito Administrativo. Porém, pode ocorrer que os imóveis vizinhos venham a sofrer valorização imobiliária por causa da obra que será realizada.
Em tais casos, pode a Administração Pública desapropriar os imóveis de determinada zona para vendê-los posteriormente. Isso evita que haja enriquecimento sem causa por parte dos particulares. Obviamente, estes também terão de ser indenizados, mas não pelo valor que o imóvel terá após a sua desapropriação, mas pelo valor da época da obra.
Neste sentido, tem se posicionado a doutrina:
“É em relação a estas últimas que a lei autoriza a revenda a terceiros, sendo permitido ao expropriante que a venda se faça por valor atualizado , ou seja, pelo valor que passou a ter o bem após a realização da obra. [...] Como o expropriante arrecada valores bem mais elevados do que os que pagou a título de indenização, tem a seu favor uma diferença pecuniária que serve para compensar, total ou parcialmente, o custo da obra”[3].
Dessa forma, a diferença entre o que foi pago a título de indenização e o valor da revenda serve para amortizar os gastos públicos com as obras. Essa é uma semelhança com as contribuições de melhoria que podem ser instituída para compensar os gastos públicos, sem haver desapropriações.
Apesar de serem claras as diferenças entre os dois institutos, não são poucas as críticas feitas às desapropriações por zona – consideradas por muitos inconstitucionais. A polêmica será detalhada no ponto respectivo.
3.2 Da necessidade de realização de obra pública
Da mesma forma que a contribuição de melhoria, seria descabido falar-se em desapropriação por zona em realização de obras de particulares. Quando um particular tiver interesse em construir em determinada área, necessitará seguir as regras do Direito Civil e buscar a aquisição dos imóveis de seu interesse.
Neste ponto, também são cabíveis as críticas referentes às obras para a Copa do Mundo. Algumas capitais realizarão desapropriações em virtude do evento esportivo para o alargamento de rodovias, construção de túneis e, até mesmo, dos estádios. Criticam-se as desapropriações para beneficiar uma competição organizada por uma entidade internacional como a FIFA.
4 DAS SEMELHANÇAS E DIFERENÇAS
4.1 Da forma de compensação dos gastos
O principal ponto de convergência entre os dois institutos é o fato de o Estado cobrar algo do particular por uma valorização de um imóvel deste. Passemos a analisar como isso ocorre.
A valorização imobiliária que advém de obra ou serviço público pode ser de ordem geral ou especial. No primeiro caso, um grupo considerável de pessoas é beneficiado indistintamente. Na especial, por sua vez, apenas um ou alguns identificados ou identificáveis são beneficiados.
A chamada mais-valia ou plus valia (valorização imobiliária do imóvel dos particulares) divide-se em ordinária ou extraordinária. Na primeira, todos os imóveis vizinhos à obra valorizam-se na mesma proporção. Na extraordinária, um ou alguns se valorizam mais que outros sujeitos à mais-valia ordinária.
Quando ocorrer a valorização geral ordinária (quando um grupo é beneficiado pela obra indistintamente obtendo um acréscimo no valor de seus imóveis indistintamente), o Poder Público tem em mão o instrumento legal da contribuição de melhoria. Dessa forma, o instrumento adequado para o Estado se ressarcir do enriquecimento que os particulares venham a ter em virtude das obras por Ele realizadas é a instituição do tributo por meio de lei.
Por outro lado, se houver valorização geral extraordinária, será necessária a desapropriação por zona ou extensiva nos termos do Decreto n. 3.365/1941. Neste caso, ocorre que um grupo foi beneficiado indistintamente, sendo, portanto, geral. Porém, alguns se valorizaram mais do que os outros (extraordinária).
Se, no entanto, ocorrer a valorização específica, o referido decreto prevê em seu art. 27 que o Estado pode abatê-la da indenização a ser paga.
A jurisprudência nacional vinha entendendo pelo não abatimento da mais-valia pelo Estado como regra geral. Segundo o Ministro Castro Meira, no julgamento do Resp. 1.092.010-SC:
“Essa vedação remonta à década de 1950 e visava assegurar que o ônus referente à valorização fosse suportado não só pelo expropriado, mas por todos os beneficiados pelo melhoramento público, além de evitar que o desapropriado ficasse devedor do Poder Público acaso a valorização da parte remanescente fosse maior que o preço da parte desapropriada”.
Ao longo dos anos, essa tendência sofreu evolução jurisprudencial, sendo possível atualmente a compensação nos casos de valorização específica, diante da impossibilidade de repartir o ônus oriundo da valorização.
O objetivo é, diante de valorização exorbitante de uma área, o Estado poder incluí-la no plano de desapropriação. Posteriormente, com a revenda dos imóveis ali abrangidos, socializa-se o benefício a toda coletividade. Dessa forma, evita-se que apenas um ou alguns proprietários venham a ser beneficiados com a extraordinária mais valia – o que seria um enriquecimento sem causa.
Essa é uma das diferenças entre a contribuição de melhoria e a desapropriação por zona. Enquanto, na primeira, a arrecadação é de todos da região em virtude da valorização de seus imóveis, na desapropriação por zona, há a aquisição originária por parte do Poder Público com o objetivo de posterior venda do imóvel no valor maior para benefício de toda a sociedade.
Falamos em diferença, mas poderia ter sido dita até mesmo semelhança, pois na contribuição de melhoria o Estado também objetiva o benefício de toda a coletividade em face de um enriquecimento auferido por particulares.
No recurso especial já mencionado, julgou-se a possibilidade de abatimento da mais valia na indenização. O STJ entendeu, em sua maioria, que a área remanescente não desapropriada valorizou-se em decorrência da construção da rodovia estadual, porém não caberia desapropriação por não ser uma valorização especial. Sendo, portanto, genérica, atingiu patamares semelhantes em todos os imóveis lindeiros à via pública construída.
Isso posto, decidiu-se que a mais valia deveria ser cobrada por meio de contribuição de melhoria, sendo indevido o abatimento proporcional do justo preço a ser pago pela desapropriação. Além do REsp 1.092.010-SC, o STJ já firmou entendimento nesse sentido nos seguintes julgados: REsp 795.580-SC, DJ 1º/2/2007, REsp 951.533-MG, DJe 5/3/2008, e REsp 831.405-SC, DJ 12/11/2007.
4.2 Algumas críticas ao instituto da desapropriação por zona
Como já mencionamos anteriormente, a desapropriação por zona não está livre de críticas. Muitos chegam a afirmar a sua incompatibilidade com a atual Constituição Federal:
“[...] no passado, antes da Constituição de 1988, entendíamos que o dispositivo (art.4º, Dec.-lei 3.365/41) não era compatível com a Constituição de 1967 e sua Emenda n. 1/69, no que tange às áreas que iriam se valorizar extraordinariamente. E assim entendíamos por um único motivo. Prevista no texto constitucional a contribuição de melhoria, considerávamos inconstitucional o Poder Público absorver a “plus valia” de propriedade sem ser pela forma expressada no Texto Básico, pela forma típica”[4].
Muito embora a lição da doutrinadora se refira a Constituição de 1967, por que permitir a arbitrariedade estatal nos tempos de hoje?
Ocorre que, na desapropriação por zona, o jus imperii do Estado está mais latente do que nas contribuições de melhoria. Nestas, como já explicamos, há limites para a cobrança do tributos estabelecidos claramente no Código Tributário Nacional. Tais limites não estão presentes nas desapropriações que podem acabar por alimentar a especulação imobiliária.
Nas desapropriações por zona, da mesma forma que se adquire o imóvel do particular para evitar o seu enriquecimento, também se acaba aumentando o patrimônio do Estado de forma arbitrária sob a promessa de posterior revenda para benefício da sociedade.
Por fim, deve-se questionar a própria validade do Decreto n. 3.365/1941. Se ele tinha a sua constitucionalidade questionada frente à Carta de 1967, o que se pode concluir com referência a de 1988?
Além de anterior à atual Constituição Federal, deve-se levar em consideração que há previsão constitucional para situações em que haja o enriquecimento de particulares em face da realização de obras públicas. Esse meio é a contribuição de melhoria que deve ser privilegiada frente às desapropriações, pois respeita a isonomia e evita arbitrariedades por parte do Poder Público.
5 DA APLICAÇÃO DOS INSTITUTOS NAS OBRAS DA COPA
5.1 Da Possibilidade de cobrança
As obras para a Copa do Mundo de 2014 envolvem bilhões de reais. Quase todas serão financiadas com o dinheiro público. A questão que esse trabalho se propõe a responder é se essas obras podem/devem ser financiadas através de contribuições de melhoria ou desapropriações por zona.
O questionamento não é simples de ser respondido. Devem ser levadas várias circunstâncias em consideração para se chegar a algum tipo de posicionamento sobre o tema.
Por exemplo, a quem caberia instituir o tributo ou efetuar a desapropriação? Isso depende de quem seja o ente da federação que esteja construindo o estádio ou realizando as demais obras envolvidas, como as de mobilidade urbana.
Além do mais, os dois institutos são válidos quando se trata de parcerias público/privadas? Esses são questionamentos que a doutrina ainda não responde e depende em muito das leis relacionadas aos gastos.
Em Campo Grande/MS, por exemplo, as obras da Arena Pantanal estão divididas em dois lotes. O primeiro está orçado em cerca de R$ 23 milhões e abrange um trecho de quatro quilômetros. O segundo tem valor estimado em R$ 10,8 milhões e possui 1.824 metros de extensão[5].
No primeiro lote não haverá necessidade de desapropriações. Os moradores que vivem nessas áreas de risco poderão optar em serem remanejados para um conjunto habitacional ou serem indenizados pelas benfeitorias no imóvel.
No município do Natal/RN, por sua vez, há inclusive uma associação para aqueles que serão atingidos pelas obras para a Copa do Mundo (Associação Potiguar de Atingidos pelas Obras da Copa – APAC).
As obras na capital potiguar não abrangem apenas as redondezas da Arena das Dunas. Haverá desapropriações nas avenidas Felizardo Moura (Bairro das Quintas e Bairro Nordeste), Industrial João Mota (Km 6 e Bairro das Quintas) e Capitão Mor Gouveia (Bairro de Lagoa Nova). No total, estima-se que os projetos afetarão 429 imóveis (269 residenciais, 119 comerciais e 41 terrenos). Mas as desapropriações não são certas ainda.
Nestes casos, não serão desapropriações por zona, pois ocorrerão provavelmente em virtude de obras de mobilidade urbana para alargamento de avenidas. O que pode ocorrer é uma cobrança de contribuição de melhoria dos imóveis remanescentes.
Mesmo que sejam instituídas tais cobranças, as mesmas podem ser questionadas. O Estado nunca de preocupou em resolver os problemas de mobilidade urbana na referida capital. Porém, apenas em virtude de exigências do evento da FIFA, realiza desapropriações e onera o cidadão de forma não planejada favorecendo o enriquecimento da referida instituição através de gastos públicos. Sobre este ponto temos algumas críticas a tecer.
5.2 Das isenções para a FIFA
Uma das exigências da FIFA para a realização da Copa do Mundo no Brasil é a isenção total de impostos para os seus produtos não apenas para o evento de 2014, mas também para a Copa das Confederações em 2013.
A desculpa utilizada pela entidade internacional é que os eventos trarão grandes investimentos para o país e que a arrecadação em torno do torneio será maior do que o Poder Público iria arrecadar da FIFA.
Algumas considerações devem ser feitas sobre o tema.
Primeiramente, cabe esclarecer o erro que é vinculado nos meios de comunicação de massa com certa frequência ao tratar do assunto. O que a União, os Estados e os Municípios estão concedendo à FIFA é isenção e não imunidade!
A doutrina sempre se preocupa em diferenciar os dois institutos, afirmando haver um paralelismo entre os dois.
PAULO DE BARROS CARVALHO, por sua vez, critica tal paralelo existente entre as isenções e imunidade nos seguintes termos:
“São proposições normativas de tal modo diferentes na composição do ordenamento positivo que pouquíssimas são as regiões de contato. Poderíamos sublinhar tão somente três sinais comuns: a circunstância de serem normas jurídicas válidas no sistema; integrarem a classe das regras de estrutura; e tratarem de matéria tributária. Quanto ao mais, uma distância abismal separa as duas espécies de unidades normativas”[6].
Apesar a crítica do nobre doutrinador, há sim um paralelismo entre os dois institutos. Ambos permitem que o contribuinte, apesar da ocorrência do fato gerador, não pague o tributo.
A diferença básica entre os dois é que o preceito de imunidade exerce a função de colaborador no desenho das competências impositivas, sendo normas constitucionais. Enquanto isso, a isenção se dá no plano da legislação ordinária, agindo como expediente redutor do campo de abrangência dos critérios da hipótese ou da consequência da regra-matriz do tributo.
Mas se delongar na existência ou não desse paralelismo não é o objetivo do presente artigo. Cabe apenas lembrar que a terminologia utilizada pela mídia nem sempre é adequada, pois o benefício concedido à FIFA trata-se de isenção e não imunidade.
No âmbito federal, a Lei 12.350/2010 dispõe sobre a desoneração de diversos tributos federais, entre 1º de janeiro de 2011 e 31 de dezembro de 2015, em uma renúncia fiscal estimada em R$ 1 bilhão em favor da FIFA e de outras pessoas jurídicas e físicas.
No Paraná, o Estado abre mão do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), do Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis e Doação de quaisquer bens ou direito (ITCMD), além de diversas taxas.
Em âmbito municipal, o projeto isenta a FIFA do pagamento de Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN).
O mesmo se prolonga dentre os Estados e Municípios sedes do evento futebolístico.
Como bem se mostrou, o Poder Público deixará de arrecadar bilhões de reais em prol de um evento que supostamente atrairá investimentos para o país. Sem querer entrar na questão de que se é viável ou não sediar eventos dessa natureza, vale destacar que os gastos estão sendo realizados e o dinheiro terá de vir de algum local.
Quem acabará pagando tal investimento é o contribuinte local. Dois meios que o Poder Público provavelmente irá se utilizar são as desapropriações por zona e as contribuições de melhoria.