4. Histórico do endividamento externo brasileiro e as implicações econômicas dos acordos com o FMI
Não é recente o histórico brasileiro no que concerne à solicitação de crédito externo. Tal prática teve início desde os tempos do Brasil Império. Nos primórdios do século XIX Portugal e Inglaterra mantinham o Tratado de Aberdeen que, entre outros temas, estabelecia que um País deveria defender o outro no caso de dívidas. Os portugueses endividados com os ingleses, e perdendo também os dividendos da colônia, conseguiram impor sua dívida ao Brasil, cuja última parcela foi paga só em 1957[57].
A dívida externa brasileira, agora como nação independente, nasceu em 1823 em Londres, quando foi negociado o primeiro empréstimo para financiamento de déficits orçamentários. Em 1890, o Brasil viu-se impossibilitado de resgatar suas dívidas, tendo então que renegociá-las, quase sempre em condições desvantajosas. Oito anos mais tarde realizou seu primeiro “Funding Loan”[58]. Pelo acordo celebrado em 15 de junho daquele ano, ficou acertado que o País pagaria os juros de todos os empréstimos no período entre julho de 1898 e junho de 1901, como uma remuneração mínima garantida pelo Governo Federal[59]. Até 1900 quase todos os influxos de capital eram de origem britânica, mas em 1905 o estoque de investimentos direto dos EUA e países europeus já somavam 40% do total. No entanto, até 1913, o capital britânico ainda representava mais de 80% do estoque da dívida pública brasileira[60].
O Brasil ficou por sete anos sem recorrer a empréstimos externos, mas, com o final da Primeira Guerra Mundial, ocorreu um aumento na busca de produtos importados gerando um déficit no comércio exterior brasileiro. A partir de 1921 houve a necessidade de captar recursos para custear obras no Nordeste, financiar investimentos em ferrovias e complementar as receitas do tesouro. Por conseguinte, o País viu-se obrigado a tomar novos empréstimos. Em 1922, voltou a apresentar um superávit e logrou ficar afastado do mercado financeiro internacional até 1926. No segundo semestre de 1931, todavia, com a impossibilidade de saldar seus débitos, o governo deu início a uma nova rodada de negociações com seus principais credores[61].
Nessa época, a dívida pública externa tinha aumentado para 250 milhões de libras esterlinas (mais de 1 bilhão de dólares americanos), e o Brasil entrava em mais um novo período de crise da dívida, uma moratória e, logo depois, outro funding loan. Em quarenta anos, os detentores de títulos da dívida brasileira foram forçados a aceitar três reduções voluntárias nos seus direitos contratuais (1898, 1914 e 1931). Em fevereiro de 1934, foi posto em prática um “plano de reajuste”, conhecido como “Esquema Oswaldo Aranha”, na época Ministro da Fazenda, efetuando uma redução unilateral dos pagamentos, assim como a suspensão de algum deles[62].
Um ano antes de esgotada a validade do referido plano, em 1944, foi negociado um novo esquema de pagamentos, conhecido como “Plano Souza Costa”, também Ministro da Fazenda, que visava criar formas permanentes que permitissem ao Brasil pagar a sua dívida em condições favoráveis[63]. Este era o cenário da dívida externa brasileira pouco antes do término da Segunda Guerra Mundial, onde o mundo se via envolvido por uma nova ordem econômica e financeira liderada pelos EUA.
Aquele período marcou uma nova fase na relação do Brasil com o mercado financeiro internacional. A dívida externa foi, gradativamente, sendo substituída pelos investimentos diretos e por empréstimos dos organismos oficiais (BIRD, FMI, entre outros), fazendo com que a mesma permanecesse relativamente estável até meados da década de 50[64].
A primeira operação feita pelo Brasil com uma destas organizações foi um empréstimo para um projeto de energia elétrica à base térmica contraído junto ao Banco Mundial, por um montante de US$ 75 milhões. Nas décadas seguintes o País mostrou-se cliente das instituições criadas pela Convenção, embora as operações com o BIRD tenham sido muito mais frequentes do que aquelas realizadas com o Fundo[65].
No governo de Juscelino Kubitschek inicia-se o período de revolta contra o FMI, em 1959 JK rompe um acordo stand-by negociado no ano anterior pelo seu ministro Lucas Lopes[66]. Em 1961 outro acordo foi suspenso após a renúncia de Jânio Quadros, cuja realização mais importante na área econômica foi a unificação dos diferentes regimes cambiais em vigor desde a segunda presidência de Vargas e a conversação com os credores do Brasil, na busca de prazos mais longos para o pagamento de seus débitos[67].
Com efeito, durante o regime militar, a partir de 1964, a dívida externa brasileira cresceu para cerca de cem bilhões de dólares. Entre 1964 a 1966 o País modernizou a comunicação, transporte e energia, ampliou a capacidade de produção da economia nacional, abriu caminho para a industrialização e ocorreu a entrada de multinacionais. Neste período ocorreu a internacionalização do sistema financeiro brasileiro. Como consequência ocorreu uma grave crise econômica, inflação, desequilíbrio das contas externas, desaceleração do crescimento econômico, capacidade ociosa[68].
Foi a partir dos anos 70 que o País começou a se endividar pesadamente, passando a dívida externa, de 1973 a 1977, de US$6,2 para US$24,8 bilhões, um crescimento que ultrapassou em muito a necessidade de financiamento em divisas do País, resultado de uma gestão equivocada das autoridades monetárias, preocupadas somente com a administração da dívida e não com uma política consciente de inchamento das reservas de câmbio[69].
O relacionamento do Brasil com o Fundo começou a se intensificar a partir do momento em que o País sentiu os efeitos da crise da dívida externa, no início dos anos oitenta, com um crescimento constante de perdas de reservas, precisando negociar saídas com bancos credores estrangeiros e com o FMI. A crise do mercado financeiro mundial, que alcançou o seu ponto mais alto com a moratória mexicana de 1982, atingiu seriamente o Brasil, que chegou à situação de bancarrota em fevereiro de 1983[70]. No mês anterior o País havia assinado com o FMI a primeira, de um conjunto de seis cartas de intenções de metas não-cumpridas de política econômica[71].
Entre os anos de 1983 e 1984 o Brasil assinou quatro cartas de intenções de metas de política econômica, porém, nenhuma delas veio a ser cumprida, desagradando muito a disposição dos bancos credores. Como consequência, a dívida de US$ 66 bilhões no final de 1982 saltou para US$ 77 bilhões em 1983[72].
Os desencontros entre o Brasil e a comunidade de credores, tanto os oficiais como os privados, foram frequentes, atravessando inclusive a mudança de regime ocorrida em 1985, com a posse de José Sarney e a substituição de Francisco Dornelles por Dilson Funaro[73] na negociação da dívida, até culminar com a moratória de 1987, quando o Brasil, pela primeira vez declarou a impossibilidade de continuar honrando seus compromissos externos, causando um acentuado estremecimento das relações do País como FMI e com os bancos credores estrangeiros[74].
No ano de 1988, o então Ministro Bresser Pereira negociou a dívida com os bancos credores e com o FMI, propondo um ajuste fiscal. O Ministro, no entanto, não permaneceu na equipe econômica. Maílson da Nóbrega foi indicado como Ministro da Fazenda e as negociações com o FMI foram retomadas. Em 23 de agosto desse mesmo ano o Fundo abriu uma linha de crédito de US$1,4 bilhão, dos quais o Brasil recebeu US$477 milhões[75].
No início da década de noventa, já no governo de Fernando Collor de Mello, negociou-se uma nova carta de intenções com o FMI que não foi implementada em virtude de inconsistências no plano de estabilização econômica[76]. Em seguida, com a crise provocada pelo impeachment daquele presidente, o programa que previa a redução drástica da hiperinflação foi suspenso. Do valor acordado com o Fundo, apenas US$ 2 bilhões dos US$ 170 milhões entraram no País[77].
No governo Itamar Franco, o então Ministro Fernando Henrique Cardoso concluiu um novo acordo de renegociação da dívida externa. Com o Plano Real, o crédito externo para o País foi normalizado[78]. Foi então que, em novembro de 1998[79], o Brasil recebeu um pacote de ajuda que havia sido montado na assembleia anual das instituições de Bretton Woods e que fora complementado pelo contato direto das autoridades financeiras brasileiras, juntamente com seus parceiros das principais economias desenvolvidas e com funcionários do FMI. Uma das principais características deste pacote de apoio financeiro foi seu caráter híbrido, ou seja, foi concebido parcialmente como um acordo stand-by clássico e parcialmente como um instrumento de tipo preventivo, podendo ser acionado sem as condicionalidades normalmente exigidas. Neste sentido o País poderia receber os recursos para integralizar suas reservas, independentemente da necessidade de cobertura de obrigações imediatas[80].
No início de 2002 o Brasil se viu em uma situação de relativa estabilidade, o que lhe permitiu pagar antecipadamente ao FMI cerca de 4,2 bilhões de dólares, porém, com o recrudescimento da crise no ConeSul[81], o País encontrou-se novamente envolvido em nova crise financeira, com um declínio abrupto e significativo da paridade do real em relação ao dólar.[82]
Com esta deterioração do cenário financeiro, optou-se, ainda que em época de eleição, pela negociação de um novo acordo[83] de sustentação financeira com o FMI ocorrido em agosto de 2002, que foi o terceiro acordo concluído nas duas administrações do governo de Fernando Henrique Cardoso. Importante ressaltar que os acordos realizados nestes períodos entre o Brasil e o FMI foram de cunho preventivo, “para remediar uma ameaça de desequilíbrio que poderia precipitar uma crise de dimensões mais graves”[84].
A adoção das medidas de ajuste recomendado no receituário do Fundo guiou a maioria das ações que possibilitaram os avanços ocorridos no campo econômico brasileiro. O País neste início de milênio melhorou seu conceito no mercado financeiro externo com as agências internacionais especializadas ao demonstrar sua capacidade no pagamento da dívida e redução no índice de riscos. No começo de 2000, as reservas brasileiras possibilitaram o pagamento de 60% da dívida externa e ao final de 2001, estas reservas já possibilitavam pagar cerca de 80% com tendência de crescimento[85].
A relação entre o Brasil e as instituições multilaterais de fomento e financiamento do desenvolvimento caracterizou-se, principalmente, por certo desconforto e alto grau de desconfiança mútua inconfessa. De um lado, o governo via com reservas as duras recomendações do Banco Mundial e do FMI, e do outro, a burocracia daquelas agências sempre pareceram pouco sensíveis às abordagens alternativas, que permitissem preservar, no âmbito de tais programas, objetivos econômicos específicos. Este desconforto, em regra, extravasou para uma relação entre governo apoiado e sociedade em desapoio[86].
As críticas teóricas ou não aos programas, estão baseadas em três pilares fundamentais: a) a inadaptabilidade e inadequação da “abordagem fundo-monetarista”; b) a ineficiência e os efeitos adversos da ação do Fundo; e c) a interferência do Fundo em objetivos domésticos de política econômica[87].
Muitos questionam a razão pela qual as agências fomentadoras não fornecem empréstimos de maneira geral, deixando para os próprios governos a decisão de investir tais recursos naquilo que julgarem melhor para seus Países. A justificativa para tanto está na hipótese de que são poucos os Países em desenvolvimento que possuem níveis de governança, transparência e controle social do setor público, e que permitam garantir o uso legal, eficaz e eficiente dos recursos e sua efetiva contribuição para os propósitos acordados de sustentabilidade do crescimento ou do ajustamento de curto prazo[88].
Vale lembrar que a relação entre Países tomadores de empréstimos e agências multilaterais de fomento sempre foi conflituosa, em especial por parte dos primeiros pela ênfase dada às políticas de caráter estrutural que promovem realocação de recursos produtivos, afetando os chamados “fundamentos microeconômicos”, entre eles de natureza fiscal (despesas principalmente) que além de politicamente custosas têm seus resultados muito lentos para a urgência dos problemas. Já do ponto de vista das agências, as “políticas subjacentes aos programas de ajustamento deveriam ser tais que, uma vez implantado o programa, o equilíbrio fosse restabelecido quase de imediato e que a magnitude do choque permitisse certa folga para que, com o tempo, os efeitos e ações da natureza mais estrutural pudessem amadurecer”[89].
Em meados da década de oitenta, observou-se um novo déficit estrutural nos Países em desenvolvimento e o reconhecimento dos efeitos adversos das políticas de choque. O FMI deixou de ser um organismo voltado unicamente para os programas de ajustamento externo e passou, também, até os anos noventa, a acumular certas funções que eram típicas de agências financiadoras do desenvolvimento, como o caso do Banco Mundial. Verificou-se, neste contexto, a adoção de certo “gradualismo em relação a programas mais distendidos (de dois a três anos), no meticuloso monitoramento da liberalização do comércio exterior e da conta capital dos Países em desenvolvimento, na admissão de reversões conjunturais e adoção de salvaguardas esporádicas por ocasião de mudanças no ambiente internacional ou regional”[90].
Há que se destacar os efeitos adversos das políticas de ajustamento e sua real eficácia nos países em desenvolvimento. As críticas inicialmente concentram-se em torno dos efeitos de curto prazo sobre o equilíbrio da balança de pagamentos. O argumento mais comum é de que tais programas levam os Países a um grau de abertura na movimentação da conta de capitais[91] incompatível com o nível da renda nacional. No caso brasileiro, não houve propriamente um excesso na liberalização da conta capital, porém um acentuado descompasso entre a abertura efetiva da conta capital e o grau de liberalização da abertura comercial[92].
Outra crítica que se faz em relação aos programas em menção é que os mesmos atrasariam o crescimento dos países devedores. O problema dos efeitos adversos sobre o crescimento está relacionado a três questões fundamentais que podem ser elencadas da seguinte forma: a natureza do desequilíbrio na balança de pagamentos, a extensão e duração do mesmo e a adequada articulação entre política de oferta e demanda no curto e longo prazo, que inclui o mix de instrumentos de política escolhidos[93].
Os programas que são apoiados pelo FMI deveriam ser concebidos com o objetivo primeiro de promover o equilíbrio da balança de pagamentos pelo ajustamento a qualquer custo do setor externo, em especial através de conta capital, e depois se ocupar dos efeitos sobre o crescimento. Se por um lado estes desequilíbrios podem ser causados por choque externo de caráter transitório, também podem resultar de “crescimento acelerado” promovido por um conjunto de políticas inadequadas que expandem a demanda agregada com excessiva rapidez em relação à oferta agregada[94].
Assim, para que haja uma efetiva erradicação dos desequilíbrios é necessário que se combinem políticas de gerenciamento da demanda no curto prazo com políticas de oferta de longo prazo, ambas devendo estar acompanhadas de mecanismos compensatórios que se mostrem estritamente necessários. Há de se considerar também que nas economias com inflação elevada, a redução da absorção está acompanhada por uma queda no ritmo de crescimento da produção. Todavia, como a redução “necessária” na absorção e a consequente queda no crescimento não podem ser medidas com precisão a quantificação dos efeitos adversos próprios do programa é extremamente difícil[95].
Outro efeito que deve ser analisado e que sofre crítica acirrada relaciona-se à distribuição de renda. Há que se considerar que todo e qualquer programa de ajustamento implementado por um Governo, sendo apoiado pelo Fundo ou não, altera o vetor corrente de preços relativos, gerando incentivos para uma realocação dos fatores de produção, alterando-lhes as rentabilidades e, como consequência, redistribuindo a renda total entre salário, lucros, aluguéis e impostos[96].
Quanto a eficácia[97] destes programas, questiona-se se realmente funcionam. O que se deve assinalar em primeiro lugar é o modo como os custos dos programas são percebidos pelos diferentes atores envolvidos. Tais programas são considerados “pacotes” de medidas articuladas de políticas fiscais, monetárias e cambais, inseridas por meio de instrumentos que basicamente geram uma estrutura de incentivos à ação dos agentes econômicos. O correto sequenciamento das políticas e a correta escolha dos instrumentos, todavia, torna-se fundamental para a obtenção dos resultados almejados[98].
Verifica-se de maneira comum o reordenamento da agenda de ações em favor de grupos políticos mais organizados, seja para adiantar medidas que resultem em benefícios, seja para postergar medidas que impliquem custos, revelando um problema de continuidade. Desta forma, muitas das avaliações levam em conta visões muito particulares de grupos específicos, uma vez que as diversas abordagens analíticas podem ser utilizadas a serviço de interesses de defensores e de críticos dos programas[99].
Tendo sido feitas todas estas considerações chega-se a uma questão extremamente importante no que tange ao relacionamento entre o Fundo e os Países tomadores, qual seja, as condicionalidades presentes nos acordos firmados.
No ano de 1979 o Fundo adotou algumas diretrizes[100] quanto ao tema devido ao fim das taxas de câmbio fixo provenientes de Bretton Woods, a crise do Petróleo e o aparecimento dos Eurodólares. Obedecem geralmente um processo de três fases composto primeiramente por uma fase anterior à aprovação do acordo stand-by, com medidas corretivas ou pré-condições; seguindo-se a fase do próprio acordo composto por critérios de performance derivados de intenções de políticas a serem respeitadas, e uma última fase pós acordo, composta por revisão de cláusulas e avaliação[101].
Não se pode esquecer que a utilização dos recursos do Fundo é feita de forma consorciada e que tomadores crônicos acabam por gerar externalidades negativas para tomadores eventuais. Assim, não é possível afirmar que tais condicionalidades possam ser necessariamente interpretadas como ameaça às políticas soberanas dos países tomadores, já que o nível de coerção existente nos instrumentos legais, bem como nos mecanismos institucionais, são baixos. O próprio sistema, inclusive, prevê acomodações como waiver[102] - destinadas, em teoria, a lidar com o imponderável dos contratos, que de tão flexíveis e gerais prestam-se a todo tipo de repactuação dos objetivos propostos nas Cartas de Intenções e das metas acordadas nos Memorandos Técnicos de Entendimento, desde que convenientes de parte a parte[103].