Resumo: Com o presente artigo científico se busca realizar um estudo a respeito da adequada e imprescindível capacitação e escolha dos profissionais a partir das suas qualificações via suporte científico e técnico que estes devem necessariamente possuir para exercer os cargos e desempenhar as funções que lhes são cabíveis na administração pública, sob pena de continuar-se vendo inviabilizados os objetivos finais da atividade política estrutural almejada. Espera-se que com este trabalho de pesquisa, o servidor público possa identificar que através de sua capacitação e qualificação o trabalho desenvolvido na sociedade irá ajudar a gerenciar o órgão público de uma forma a servir o cidadão e administrar o bem público com maior eficiência. Assim este trabalho é de caráter exploratório, com uma abordagem bibliográfica a respeito do tema em questão. Tendo como objetivo a pesquisa sobre o nível de qualificação profissional dos servidores públicos, e o intuito de desenvolver uma discussão eficaz e proveitosa a respeito de como melhorar a eficiência na administração pública.
Palavras-chave: Capacitação. Qualificação. Eficiência.
1. INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, inciso II, disciplina que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas e provas e títulos de acordo com a natureza e complexidade do cargo ou emprego.
Os profissionais, concursados ou detentores de cargos em comissão, não são necessariamente qualificados técnica e cientificamente para o exercício do cargo ou função que lhes cabe, como agentes públicos, visto que a preparação para concurso público difere da preparação para a vida profissional prática.
Os detentores de cargo em comissão nomeados por livre iniciativa do gestor eleito são contratados independentemente de sua qualificação, e os profissionais concursados, em sua maioria, apesar de aprovados em concurso público de provas e provas e títulos, também não possuem qualificação suficiente para desempenhar a função e o cargo que lhes cabe.
Essa falta de qualificação específica faz com que muitas vezes o profissional não tenha a visão sistêmica necessária para exercer seu papel, já que não tem consciência de que faz parte de um todo muito maior que suas próprias funções setoriais, e que o seu desempenho individual acaba sendo, interligado com o desempenho dos outros funcionários e setores como um todo.
Assim, em decorrência da falta dessa tão almejada visão sistêmica por parte dos servidores públicos, muitos são os prejuízos causados à Administração Pública, impossibilitando, consequentemente, um desenvolvimento pleno das práticas necessárias para uma gestão pública de excelência.
E diante deste quadro, de imprescindível capacitação dos profissionais existentes no quadro de funcionários da Administração Pública, bem como a adequada escolha dos futuros profissionais, surgiu o interesse por estabelecer como objeto de pesquisa a possibilidade de contribuir para a investigação sobre o tema Administração Pública: A necessidade de qualificação profissional técnico científica dos funcionários públicos como fim para um atendimento de excelência aos cidadãos, sob pena de continuar-se vendo inviabilizados os objetivos finais da atividade política estrutural almejada.
O objetivo geral dessa pesquisa é demonstrar, através de bibliografia específica, como a falta de uma formação científica e técnica pode afetar o desempenho setorial no desenvolvimento de rotinas de serviço.
Assim, espera-se com o presente trabalho trazer mais luz à questão da devida profissionalização e escolha dos detentores de cargos públicos, tanto dos profissionais concursados, quanto dos cargos em comissão de chefia e direção, a partir da pesquisa e análise das competências esperadas destes, com o fim de desempenharem com excelência seus misteres.
Salientando, sempre, que a Constituição Federal e a Lei 8.112/90 apenas trazem a necessidade de preencher o requisito de nível de escolaridade exigido para o cargo, para a investidura em cargo público.
2. METODOLOGIA UTILIZADA
Este trabalho foi elaborado de acordo com a pesquisa exploratória que, segundo Gil [1], tem como objetivo o:
Aprimoramento de idéias ou a descoberta de intuições. Seu planejamento é, portanto, bastante flexível, de modo que possibilite a consideração dos mais variados aspectos relativos ao fato estudado. Na maioria dos casos, essas pesquisas envolvem: (a) levantamento bibliográfico; (b) entrevistas com pessoas que tiveram experiências práticas com o problema pesquisado; e (c) análise de exemplos que “estimulem a compreensão”.
Em sendo que a maior parte da pesquisa exploratória foi realizada através de levantamento bibliográfico, que se faz muito flexível, sendo definido e concordado por Ruiz [2], como:
Conjunto de livros escritos sobre determinado assunto, por autores conhecidos e identificados ou anônimos, pertencentes a correntes de pensamentos diversos entre si, ao longo da evolução da humanidade. E a pesquisa bibliográfica consiste no exame dessa manancial, para levantamento e análise do que já se produziu sobre determinado assunto que assumimos como tema de pesquisa científica.
Assim, a pesquisa bibliográfica forneceu os subsídios teóricos necessários para a elaboração e fundamentação do trabalho em foco, através de escritos realizados por estudiosos da área.
3. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
A Constituição Federal de 1988 trouxe em seu Capítulo VII, Título II, Seção I, artigo 37, as disposições gerais a respeito da Administração Pública direta e indireta, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, assim “inovou em matéria de administração pública, consagrando os princípios e preceitos básicos referentes à gestão da coisa pública [3]”, salientando que está deverá obedecer “aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [4]”.
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello [5], afirma que:
A palavra administração, etimologicamente, vem do latim, segundo uns, da preposição ad e do verbo ministro-as-are, que significa servir, executar, e, segundo outros, de ad manus trabere, que envolve idéia de direção ou gestão. Daí a possibilidade de lhe emprestar sentido amplo, sem restringi-lo a uma compreensão tão-somente de execução subordinada. Lícito, também, se afigura incluir nela a compreensão de deliberação, de comando.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro a respeito da expressão “Administração Pública”, alega que “basicamente são dois os sentidos, em que se utiliza mais comumente a expressão Administração Pública [6]”: em sentido subjetivo, formal ou orgânico e em sentido objetivo, material ou funcional, trazendo a seguinte distinção entre os mesmos:
-
a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa.
b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo [7].
Assim, analisada de forma ampla a Administração Pública é composta de três poderes, três funções do Estado: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. E analisada de forma restrita a Administração Pública compreende todos órgãos e entidades que integram o Poder Executivo.
Como se sabe, não há uma separação absoluta de poderes, e sim atribuições predominantes a cada um, assim:
A Constituição, no artigo 2ª, diz que “são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. Mas, quando define as respectivas atribuições, confere predominantemente a cada um dos Poderes uma das três funções básicas, prevendo interferências, de modo a assegurar um sistema de freios e contrapesos [8].
Assim, o que ocorre, nesse sistema de freios e contrapesos, é que “os Poderes Legislativo e Judiciário, além de suas funções precípuas de legislar e julgar, exercem também algumas funções administrativas [9]”. E o Executivo, que tem a função principal de administrar a Administração Pública, em determinados momentos também participa da função Legislativa, quando, por exemplo, dá início a projetos de lei, adota medidas provisórias, elabora leis delegadas entre outros.
Mas, deixando de lado a ideia de Administração Pública em sentido amplo, de agora em diante será apenas levada em consideração a Administração em sentido estrito, que nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, compreende:
a) em sentido subjetivo: as pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos que exercem a função administrativa;
b) em sentido objetivo: a atividade administrativa exercida por aqueles entes.
Nesse sentido a Administração Pública é objeto de estudo do Direito Administrativo e Alexandre de Moraes [10] conceitua o Direito Administrativo como:
O ramo do direito público que concentra os princípios e normas jurídicas regentes dos órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, em todos os seus níveis – União, Estados, Distrito Federal e Municípios -, bem como regente das atividades públicas direcionadas a realizar os fins almejados pelo Estado.
Por sua vez, Maria Sylvia Zanella Di Pietro [11], define o Direito Administrativo, partindo de um conceito descritivo que abrange o sentido objetivo e subjetivo da Administração Pública, como sendo:
O ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública.
A Administração Pública possui tanto prerrogativas ou privilégios que lhe permite assegurar a supremacia do interesse público sobre o particular, quanto determinadas restrições, tais como:
A observância da finalidade pública, bem como os princípios da moralidade administrativa e da legalidade, a obrigatoriedade de dar publicidade aos atos administrativos e, como decorrência dos mesmos, a sujeição à realização de concursos para seleção de pessoal e de concorrência pública para a elaboração de acordos com particulares [12].
Se não observadas referidas restrições, estas podem ser causa de nulidade do ato administrativo e até mesmo responsabilização da autoridade que o editou [13]. Salienta-se que muitas das prerrogativas e restrições que a Administração Pública está sujeita, estão “expressas sob a forma de princípios que informam o direito público e, em especial, o Direito Administrativo [14]”.
3.1 Finalidade da Administração Pública
Quanto a finalidade da Administração Pública, esta tem como fim atender o interesse da coletividade, sempre primando pela realização do bem comum. O administrador público deve cumprir plenamente os preceitos de lei que regem a Administração Pública, devendo estar sua conduta amparada em expressa disposição legal.
3.2 Princípios que regem a Administração Pública
A Constituição Federal, em seu artigo 37, explicitamente menciona que a administração direta e indireta de qualquer dos Poderes, seja União, Estados, Distrito Federal ou Município deverá obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
José Cretella Júnior [15] a respeito dos princípios alega que:
Princípios de uma ciência são as proposições básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturações subseqüentes. Princípios, neste sentido são os alicerces da ciência.
Tendo em vista que o presente trabalho está voltado para a necessidade de qualificação e capacitação do funcionário público, será apenas abordado o princípio da eficiência, de forma sucinta, visto que toda qualificação profissional tem como objetivo cumprir o que preceitua referido princípio.
3.2.1 Princípio da Eficiência
O princípio da eficiência está insculpido no artigo 37 caput da Constituição Federal de 1988, inserido pela Emenda Constitucional n. 19/98, com referência também na Lei n. 9.784/99, artigo 2º, caput.
A respeito do princípio da eficiência Kildare [16] assevera:
O princípio da eficiência foi introduzido pela Emenda Constitucional n. 19/98. Relaciona-se com as normas da boa administração no sentido de que a Administração Pública, em todos os seus setores, deve concretizar suas atividades com vistas a extrair o maior número possível de efeitos positivos ao administrado, sopesando a relação custo-benefício, buscando a excelência de recursos, enfim, dotando de maior eficácia possível as ações do Estado.
Os serviços públicos, obedecendo ao princípio da eficiência, deverão sempre ser prestados adequadamente aos cidadãos, de modo a satisfazê-los. Hely Lopes Meirelles [17] ao discorrer sobre a eficiência, como um dos deveres da Administração Pública, define-o como:
O que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.
Assim, o princípio da eficiência exige que a Administração Pública atue com perfeição e presteza, sempre com o objetivo de atingir resultados práticos e eficazes, através do rendimento funcional quando na busca pelo interesse público.
E diante disto, o servidor público que ciente do objetivo final da atividade política estrutural que exerce e detentor de uma visão sistêmica, deverá primar por exercer suas funções obedecendo a esse princípio, conduzindo seus projetos, programas e administração com profissionalismo e excelência para em última instância alcançar o nível adequado de satisfação da população demandante.
4. ACESSIBILIDADE AOS CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES PÚBLICAS.
No que tange a acessibilidade aos cargos, empregos e funções públicas, o artigo 37 da Carta Magna, em seu inciso I estabelece normas para o preenchimento dos cargos, empregos e funções públicas, sendo estas devidamente compiladas no artigo 5º da Lei 8.112/90 [18].
As vagas são disponíveis aos brasileiros, natos ou naturalizados, que preencham os requisitos legais estabelecidos em lei [19], tais como quitação com obrigações militares, idade mínima, aptidão física e mental, e de maneira genérica “nível de escolaridade exigido para o cargo”, sendo extremamente “vedada qualquer possibilidade de discriminação abusiva, que desrespeite o princípio da igualdade, por flagrante inconstitucionalidade [20]”, e com o devido preenchimento, dependente “de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas ou títulos [21]”, quando não se tratar de cargos em comissão de chefia e assessoramento, estes de livre nomeação e exoneração.
A Constituição brasileira, portanto, novamente, afastou o spoil’s system, consagrando a existência de uma burocracia permanente na administração pública, composta por um corpo administrativo concursado e especializado para a realização de suas diversas atribuições [22].
A ressalva quando referente a “nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração [23]”, é uma exceção constitucional à obrigatoriedade do concurso público, com a exigência de presença do vínculo de confiança que “impede a previsão legal de cargos efetivos de carreira como de livre nomeação, combatendo-se o nepotismo [24]”.
A Constituição Federal é intransigente em relação à imposição à efetividade do princípio constitucional do concurso público, como regra a todas as admissões da administração pública, vedado expressamente tanto à ausência deste postulado, quando seu afastamento fraudulento, por meio de transferência de servidores públicos para outros cargos diversos daquele para o qual foi originalmente admitido [25].
Assim, “a ampla acessibilidade aos cargos públicos por todos aqueles que preencham os requisitos estabelecidos em lei é princípio de concreção dos princípios constitucionais da isonomia e da igualdade [26]”, sendo que “a lei que estabelece requisitos para o acesso aos cargos haverá de ser lei em sentido estrito, emanada do poder legislativo competente, segundo e conforme as determinações constitucionais respectivas [27]”, para que haja como “freio teórico ao arbítrio que constitui distinções e estabelece privilégios [28]” no Poder Público.
Hely Lopes Meirelles, a respeito dos concursos públicos, alega que:
O concurso é o meio técnico posto à disposição da Administração Pública para obter-se a moralidade, eficiência e aperfeiçoamento do serviço público, e, ao mesmo tempo, propiciar igual oportunidade a todos os interessados que atendam aos requisitos da lei, consoante determina o art. 37, II, da Constituição da República. Pelo concurso se afastam, pois, os ineptos e os apaniguados, que costumam abarrotar as repartições, num espetáculo degradante de protecionismo e falta de escrúpulos de políticos que se alçam e se mantêm no poder, leiloando empregos públicos [29].
Entretanto o que ocorre é que mesmo existindo o concurso público, que tem a finalidade de propiciar igual oportunidade a todos os interessados e afastar os ineptos das repartições públicas, a ineficiente prestação dos serviços públicos é realidade na atualidade. Os servidores não compreendem o importante papel que tem na sociedade e o serviço público é deficitário.
É fato que os candidatos são atraídos, na maioria das vezes, pelo salário, “pela noção de estabilidade e pelo senso comum de pouco trabalho ou cobrança [30]”, assim, “o concurso público sujeita a Administração a contratações de pessoas sem as habilidades práticas, psicológicas ou volitivas necessárias para as funções [31]”.
E aí encontra-se o grande desafio: como conciliar a independência garantida pela estabilidade e pela exigência dos concursos públicos com o princípio da eficiência [32]?
Nas esferas da Administração, Federal, Estadual e Municipal, principalmente na Municipal, não há a concientização da necessidade de capacitação aperfeiçoamento e treinamento do servidor como forma de minorar a falta de qualidade do serviço prestado. E quando há, os cursos não são planejados e realizados com o foco na melhora do serviço público e automaticamente no atendimento aos cidadãos, são cursos que acontecem devido a necessidades externas, tais como, aperfeiçoamento na área de informática, ou conhecimento da mudança de alguma lei.
Portanto, o servidor, que não tem qualificação técnica e científica, e sim apenas preenche o requisito mínimo de “escolaridade exigida para o cargo”, torna-se arcaíco em seus conhecimentos e consequentemente descumpre o que preceitua o princípio da eficiência. Assim, compreende-se que muitos são os prejuízos causados, tanto a curto, médio e longo prazo.