4.Entrevistando os gestores e coordenadores do Sistema de Proteção
De forma a delimitar a amostra de dados a serem coletados, foram selecionados, por acessibilidade, quatro coordenadores de programas de proteção e dois gestores públicos responsáveis pela implantação e direção do sistema de proteção de direitos humanos em Minas Gerais. Mais especificamente, foram escolhidos, para cada programa, dois coordenadores que ocuparam tais funções entre os anos de 2005 e 2009 – T1 e T2 (PROVITA) e C1 e C2 (PPCAAM). Ademais, compete ressalvar que se optou por entrevistar somente gestores públicos (G1 e G2) pela sua identificação como responsáveis pela política de proteção, não existindo (além dos diretores administrativos e financeiros das organizações não governamentais executoras) atores da sociedade civil a princípio identificáveis como “gestores” responsáveis pelos programas no período analisado.
4.1 Coordenadores do PROVITA
A partir das entrevistas com atores que passaram pela coordenação do PROVITA em Minas Gerais, é possível constatar uma convergência quanto à importância da participação da sociedade civil, embora haja uma distinção no que toca à atual existência da participação:
T1: A sociedade civil na história do PROVITA é fundamental, porque [foi] ela que deu origem ao embrião do programa. Antes de o Estado ter assumido o modelo que foi proposto para proteção de testemunhas e vítimas ameaçadas, já era uma entidade, uma ONG, que já fazia na época da ditadura proteção junto aos presos políticos etc.
T2: Se existe, ela [a participação da sociedade civil] é bastante reduzida na medida em que só participa no nosso conselho representante da ONG e, nesse momento, a gente não tem a participação de conselhos, de serviços, outros segmentos envolvidos na atividade, na participação efetiva, na participação no sentido de colaborar internamente, discutir questões.
Em relação à participação existente na execução, verifica-se que, sem um tipo de formalização, há uma atuação de entidades da sociedade civil no atendimento aos protegidos, seja acolhendo-os, realizando atendimento ou propiciando a proteção de fato. Tanto T1 quanto T2 afirmam que a participação se dá em todas as fases relacionadas à execução, sem distinguir parceria, proteção e atendimento da execução em si do programa. Contudo, tal participação refere-se basicamente a igrejas e irmandades, não se estendendo a ONGs ou movimentos sociais, conforme afirma T2:
T2: [participam do programa] igrejas e irmandades enquanto setores organizados, e há outras pessoas que colaboram também. Agora, movimentos, ONGs, não consigo identificar.
Além disso, a atuação da ONG executora é confirmada como a participação da sociedade civil mais visível, próxima à gestão da política pública. Essa constatação pode ser consubstanciada quando se discute a participação da sociedade civil organizada no conselho deliberativo, no qual há participação de diversos órgãos públicos e da entidade gestora:
T1: A entidade gestora sempre participou no conselho deliberativo e hoje continua como desde antes. É exatamente a entidade gestora a maior responsável pelo funcionamento deste programa, mesmo, sem interrupção, com apoio total da Igreja, com apoio financeiro em muitas situações.
T2: Eu acho que a gente precisaria de novos atores – a gente não tem, a gente só tem a parte representativa da ONG, que é gestora.
Não há ainda participação do programa em redes e fóruns temáticos, embora T2 ressalte que essa participação torna-se importante para ampliar os horizontes de atuação do programa e vislumbrar novas possibilidades de intervenção técnica.
As entrevistas, realizadas de acordo com o roteiro semiestruturado, revelam que os coordenadores constatam uma necessidade de maior abertura do programa à participação e ao diálogo com setores da sociedade civil. Dentre os fatores que dificultam a participação, foi destacado:
T2: Acho que [o que dificulta a participação é] a própria natureza do programa, a [forma de] execução dele. Ele tem uma execução meio que fechada, mas que ao mesmo tempo tem que ser aberta também, porque a gente não pega os usuários e os coloca dentro de um lugar, dentro de uma casa, dentro de uma pensão ou albergue.
T1: Esse fechamento, esse desencontro entre representação de órgãos e agentes públicos no conselho do PROVITA direciona o programa e acaba que ele bate contra si mesmo. Os problemas dele [do programa] acabam sendo ali naquela área [à qual] poderia ser dado o suporte da sociedade civil. [Esse suporte] ficou limitado a essa rede de voluntários, e não a outros órgãos representativos. Então, hoje eu acho que essa visão [de ampliação da participação] vai mudar um pouco esse formato de programa no nosso Estado.
Pontua-se claramente a compatibilidade entre o sigilo e essa maior participação e verifica-se que tais mudanças podem ocorrer desde que fomentadas e/ou autorizadas pelos gestores, uma vez que o isolamento do programa já não encontra fundamento técnico conforme planejado anteriormente.
T1: A [crítica é que existe uma] representação de todos os órgãos públicos em detrimento da participação de uma entidade gestora. Então, nesse aprimoramento, está se pensando em convite, em abrir [o conselho à participação de outros atores]; a própria lei também prevê isto: a participação da OAB, os órgãos de representação de classe, como da psicologia, como o Conselho Regional de Psicologia, o Conselho Regional de Serviço Social, e alguns outros órgãos de importância em termos de movimento social mesmo, ligado ao combate à impunidade, a denúncias de violência etc.
T2: Hoje, eu vejo assim: nós estamos saindo de um lugar meio nebuloso, onde uma névoa nos encobria e fazia com que a gente agisse dessa forma. Mas estamos querendo modernizar. Espero que continuemos com o sigilo, mas que também não fiquemos alheios ao mundo, alheios aos processos sociais – porque estamos no programa de proteção, porque não estamos desvinculados disso.
Uma importante distinção é pontuada na fala do informante T2, o qual discute a diferença entre o que é o sigilo inerente à execução do programa, e o que são os outros tipos de intervenção e gestão privada que não são compatíveis com a execução de uma política pública. Esse entrevistado nomeia esse tipo de atuação como da ordem do “oculto”, o que coloca o PROVITA em um espaço de isolamento no qual não se verifica o controle social da política pública e tampouco a articulação institucional das políticas de promoção da cidadania:
T2: Eu acho que [o que pode incentivar a participação da sociedade civil é] uma abertura, uma comunicação até para a sociedade [quanto à] existência do programa. Não que isso passe ao largo às vezes, mas um anunciar dessa possibilidade – eu acho – abre também para participação. Na medida em que ele [o programa] é oculto, quem sabe onde ele está, não é verdade? Então, a gente deveria trabalhar nesse sentido mesmo, de participar mais das comunicações, dos fóruns, das lutas e mobilizações sociais, divulgando, dizendo que existe mesmo. É claro que [devemos realizar isso] cuidando do sigilo, mas também deixando de lado um pouco essa natureza do oculto, porque no oculto quem vai participar? Só vai participar quem a gente de fato convidar, e aí a gente quer convidar? Estamos habituados? Dentro do fazer do programa, a questão do oculto e do sigilo precisa ser trabalhada até na própria cabeça da equipe técnica, porque, às vezes, o sigilo se torna oculto quando não precisava passar por aí.
Acerca da ampliação da participação, vê-se, nessas entrevistas, uma corresponsabilidade entre a sociedade civil organizada (representada pela ONG executora) e o Estado (no caso, a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social). Uma maior aproximação entre a Secretaria e a ONG na discussão das diretrizes do programa, envolvendo também a coordenação do PROVITA, é apontada como um dos primeiros passos na construção de um programa mais participativo e aberto a discussão com as organizações da sociedade civil.
4.2 Coordenadores do PPCAAM
Nas entrevistas com os coordenadores do PPCAAM, constata-se um movimento de abertura do programa para a discussão com a sociedade civil organizada. Há, na realidade, uma articulação externa do programa mais voltada para outras organizações da sociedade civil do que para o contato direto com a ONG executora:
C1: No PPCAAM, a participação da sociedade civil pode ser analisada como muito ativa. Houve um grande interesse na participação, na ampliação e na implementação do programa, até porque era uma política esperada há muito tempo pelos atores que já vinham atuando com criança e adolescente e que viam a necessidade da implementação de um programa naqueles moldes [de proteção a crianças e adolescentes ameaçados de morte].
C2: Eu lhe falo que ela não é tão ampla – poderia ser mais ampla. Onde [em que etapas] eu avalio que ela [a participação] ocorre – [nas fases de] execução e controle, somente. Sendo que [na fase de] controle bem menos e onde que eu acho que [a participação] poderia ampliar [é] na fase de parceria, quando, por exemplo, você poderia ter essa participação da sociedade civil (até por uma legitimidade que ela tem para ampliar rede do programa, para ser um facilitador para as ações do programa).
C1: A ONG gestora com o Estado era só de gestão de pessoal. Nós insistimos um pouco para que eles atuassem mais incisivamente na formação, que é mais que necessária. Mas, naquele tempo, esse papel aí de articulação da rede, de incentivar a sociedade civil, não havia. Não sei hoje como subsiste.
C2: A ONG que sempre participou foi a ONG gestora, em diversos momentos do programa. Eu acho que essa participação poderia ter mais agilidade, tanto na gestão do recurso quanto em articulação.
Verifica-se, com isso, a restrição da atuação da ONG executora à esfera financeira, registrando-se um desafio para o PPCAAM “quando esse ente da sociedade civil não se coloca na posição de parceiro, mas de antagonista” (C2). Os coordenadores pontuam a participação da sociedade civil na discussão para criação e implementação do programa, assim como a participação de diversos atores na execução da proteção propriamente dita, seja em termos de atendimento, proteção ou parcerias. Constata-se ainda o controle pela sociedade civil organizada, por meio da articulação com a Frente Parlamentar de Direitos da Criança e do Adolescente e a Frente Estadual de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente de Minas Gerais. A Frente de Defesa também teve sua atuação ressaltada junto ao conselho gestor do PPCAAM, sendo a única organização da sociedade civil representada nesse espaço.
Quanto à articulação em rede, desde sua criação o programa sempre se articulou com os espaços e fóruns da criança e do adolescente, em especial a Rede de Medidas Socioeducativas e o Fórum de Abrigos. De forma geral, trata-se de espaços de discussão nos quais são debatidas as formas de a execução do programa e a criação de fluxos que impactam direta ou indiretamente na forma de atuação, embora nem sempre de forma tão clara para os atores envolvidos:
C1: Essas redes temáticas sempre deram também muita sustentação, e eu considerava muito como a parceria do programa. Às vezes, dava até para a gente sentir que havia uma ingerência – todo mundo queria mandar. [...] Mas não era bem isso – era a vontade de ver a execução de forma qualificada. Mas essa experiência, para mim, fica, porque aqui, em Belo Horizonte, os programas de criança e adolescente toda vida trabalharam de uma forma muito articulada. Então, as discussões que a gente traçava eram muito na linha da execução do programa.
C2: As discussões não têm relação com a execução – talvez de uma forma muito tímida na discussão de parcerias do programa, mais em relação pessoal do que institucionalmente falando. Na política pública, não têm impacto; eu acho que na execução têm impacto.
Ambos os atores entrevistados concordam quanto ao movimento de abertura do programa à participação da sociedade civil. Reconhecem que se trata de uma mudança gradual, mas que está em curso por meio da articulação do programa com organizações, fóruns e redes, sendo discutidas as formas de intervenção e criados canais de interação e diálogo:
C1: Eu penso que [a ampliação da participação] vem acontecendo. Talvez porque, quando a gente fala em impacto, parece que a gente quer ver um boom, uma coisa grande. E a coisa, na realidade, não acontece assim; ela vem acontecendo aos poucos. E aí a gente precisa, de vez em quando, trocar a lente dos óculos, para a gente ver como é que acontecia há três, quatro anos atrás, e como é que isso está acontecendo hoje. Também, com tudo que há de sigilo no programa, eu penso que ele precisa de visibilidade maior, inclusive na mídia, televisiva mesmo, naquilo que é possível divulgar, inclusive com essas ações de profissionais, parcerias do poder público com a sociedade civil.
C2: Eu acho que o programa está em um movimento de abertura, que não existia, muito porque nascemos à sombra do PROVITA (e esse foi um dos ônus). Mas quando a gente se dispõe a apresentar o programa nos espaços, a falar, abrir discussões, eu acho que já é um movimento que pode ser ampliado para que haja a participação da sociedade civil. Por conta de termos colhido muito o fato de sermos o PROVITINHA, desfazer disso não é uma coisa tão simples. E o próprio programa está se reformulando o tempo todo, e hoje acho que estamos em um momento em que [uma maior participação] é mais possível do que dois anos atrás.
A conciliação entre maior participação e sigilo da execução do programa não tem se colocado como um desafio, tendo em vista que o sigilo também garante proteção aos atores que participam. Contudo, a participação da sociedade civil é vista como possível a partir da articulação e do respaldo dado pelo Poder Público na condição de responsável pela gestão da política de proteção no estado.
4.4 Gestores públicos do Sistema de Proteção a Pessoas Ameaçadas
Os gestores entrevistados consideram bastante importante a participação da sociedade civil organizada nos programas de proteção e cogitam uma possibilidade de expansão dessa participação. Ambos apontam a timidez no atual formato de participação e atestam que uma ampliação poderá ser benéfica e producente para os programas em questão:
G1: Existe a possibilidade de participação da sociedade civil em todos esses programas. Não tenho a menor dúvida. Há espaço para participação da sociedade civil, muito embora esse espaço não seja ocupado de uma maneira muito efetiva.
G2: Os programas são executados pela sociedade civil, por entidades da sociedade civil – esse é um ponto. Necessariamente, a responsabilidade da execução, da diretriz, de tudo, é do Poder Público, mas a execução é da sociedade civil. Acho que essa participação [da sociedade civil] nesse caráter é muito tímida. Acaba sendo uma coisa da [um programa executado pela] sociedade civil, porque a gente não tem uma viabilidade administrativa para que [a execução] seja [feita] diretamente. E o ideal seria ser da sociedade civil para ter uma legitimidade dessas decisões de diretrizes.
Quanto às etapas da participação, ambos os gestores apontam a sociedade civil como ator essencial e indispensável à proteção às pessoas ameaçadas, tendo em vista que o Poder Público não tem capacidade administrativa e gerencial para atuar nessa esfera de execução direta. G2, por exemplo, analisa a transferência de responsabilidade do Estado ao colocar as pessoas sob tutela estatal junto a organizações da sociedade civil:
G2: O que eu acho complicado é nos casos específicos em que você tem entidades da sociedade civil (os quais são a maioria) nos programas de proteção, principalmente aqueles [atores da sociedade civil] que recebem as pessoas [para proteção]. E aí [a questão é] de quem é a responsabilidade do sigilo das informações. Você tem um programa, uma política, que é um programa do governo do estado, do governo federal; a pessoa entra num programa de proteção desses, fica sob a responsabilidade do Estado; e aí ela é passada para uma entidade, ou ela é passada para a sociedade civil, para um grupo da sociedade civil que seja. E [é] essa relação que eu acho que é complicada: como você exige o sigilo; a responsabilidade é do Estado, mas você repassa. Mas, de qualquer maneira, você precisa dessa parceria, porque é inviável que não seja. E então, desconstruir isso não é bom. Mas, nesse sentido, [é] essa participação que eu acho complicada em relação ao sigilo e insegurança, e como que fica.
A discussão levantada tem relação com a aproximação entre os programas de proteção e a sociedade. Em certa medida, o PPCAAM e o PROVITA são acompanhados tão somente pelas entidades gestoras e por aquelas organizações que têm afinidade com a temática ou, mesmo, que precisam resolver casos que envolvem ameaça de morte.
Analisando cada programa separadamente, os gestores apontam que, no PROVITA, no formato atual, não há abertura para participação e sequer se tem notícia de como estão as pessoas nesse programa. A única participação existente no conselho deliberativo refere-se à entidade gestora, que tem uma relação de convenente com a Secretaria, ou seja, de executora que tem por objetivo cumprir as metas de um instrumento jurídico. Não existem no conselho outras representações, pois,
G2: sendo um conselho muito voltado para órgãos do poder público, não é um conselho em que se discute. E eu acho que deveria [ter mais atores da sociedade civil] – eu acho que, se abrisse, haveria uma revolução nesse programa. Eu acho que [o programa] não muda [seu formato de execução]; mantém-se essa linha; não se pergunta se isso é adequado, se isso responde o que quer. E a gente também tem uma dificuldade enorme de preencher os espaços [do Sistema de Proteção de Direitos Humanos], os furos que existem [na rede de proteção social], porque você tem um programa específico [o PROVITA], pontual, último recurso, e você não tem o penúltimo, não tem o antepenúltimo. E essa discussão [acerca dos resultados e limites do PROVITA e da política de proteção] poderia ser feita pela sociedade civil e pelos movimentos com muito mais legitimidade.
Quanto ao PPCAAM, foi salientada a sua participação junto a redes e fóruns da sociedade civil, mesmo em se tratando de atuação frente à ameaça de morte, na qual deve ser considerada a questão do sigilo. O conselho gestor do PPCAAM tem uma formatação destacada, com participação da Frente de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente, do Conselho Estadual de Direitos da Criança e do Adolescente e do Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente, o que possibilita um controle social sobre o programa:
G2: [Quanto ao] PPCAAM em Minas, eu avalio que o conselho gestor é mais bem formado – tem uma composição mais relevante nesse sentido, com a participação da Frente, dos conselhos. [No] PPCAAM, eu acho [que] a estrutura [é] melhor: é uma participação mais legitima, tanto que as discussões são muito mais ricas nesse sentido. Como está a política de criança e adolescente? Qual o papel do PPCAAM nesse cenário? Eles discutem orçamento. A gente vê uma cobrança, um posicionamento. Eu acho que deve ser nesse sentido. Eu acho que deve ser no [envolvimento de] outro[s atores], uma linha de diretriz que não é traçada só pelo Poder Público.
Em relação às articulações com a sociedade civil, ambos os gestores apontam que é possível uma atuação junto às redes e fóruns. O PPCAAM vem conseguindo realizar essa interlocução mesmo com o desafio do sigilo e a questão da ameaça. Já o PROVITA vem se articulando somente a partir de casos de ameaça que demandam uma intervenção direta.
Um dos pontos salientados é que o sigilo sempre justificou a não participação da sociedade civil, criando uma grande resistência em possibilitar qualquer discussão sobre os programas. Assim, a participação acaba sendo colocada em segundo plano, ainda que se tenha conhecimento da pouca participação e da importância de sua ampliação:
G1: [...] é que ela [a participação] está muito aquém das possibilidades. Então, não adianta falar de restrição de programa, se você tem a possibilidade de participar e mudar inclusive o formato do próprio programa. Ou, então, não seria um programa absolutamente aberto, mas que o conselho deliberativo, por exemplo, fosse paritário, com entidades que efetivamente estejam vocacionadas e com o mesmo compromisso daquelas que participam lá, com o sigilo, com tudo. Não vejo dificuldade nisso. O que vejo é um desinteresse, um desconhecimento, dessas entidades em participar nos rumos do programa.
G2: É importante porque eu acho que a sociedade civil tem legitimidade para dizer se aquilo atende ou se aquilo não atende, como que atende. Difícil é a questão da representação, quem vai falar pela sociedade civil, porque atende ou porque não atende. Mas melhor do que uma política pública pensada, construída, executada e determinada por órgãos do poder público e pronto. Eu acho importante por isso; porque esses caminhos têm que ser traçados conjuntamente: aqui está OK; aqui não está OK; aqui está sendo tratado dessa maneira.
A fim de fomentar uma maior participação, os gestores apontam que é essencial uma maior divulgação do programa, mas com os devidos cuidados para não aumentar a demanda a ponto de não conseguir atendê-la. Finalmente, um dos gestores salienta que a legitimidade da atuação da sociedade civil organizada vem da própria formatação dos programas enquanto políticas públicas que estão abertas ao debate da sociedade em geral.