Resumo: O Sistema de Proteção a Pessoas Ameaçadas em implantação no Brasil abrange três programas, vinculados ao governo federal: Programa de Proteção a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas de Morte (PROVITA), Programa de Proteção a Crianças e Adolescentes Ameaçados de Morte (PPCAAM) e Programa de Proteção a Defensores de Direitos Humanos Ameaçados de Morte (PPDDHAM). Nesse cenário, o presente artigo visa problematizar como conciliar o ideal de participação da sociedade civil com a necessidade de sigilo inerente à política de proteção à vida e prevenção da letalidade. A partir da análise dos programas de proteção implantados em um estado federado, de forma a manter invariável o contexto de violência e criminalidade, este trabalho buscou estudar – a partir de uma pesquisa legislativa e de entrevistas junto a gestores governamentais e coordenadores dos programas de proteção – como a sociedade civil tem participado das políticas públicas de proteção a direitos humanos desenvolvidas no Brasil.
Palavras-chave: Sociedade civil. Proteção. Ameaça de Morte. Violência letal. Direitos Humanos.
1.Introdução
Logo após a Conferência Mundial de Direitos Humanos de Viena de 1993, o Brasil buscou criar e sistematizar uma política de direitos humanos, contemplando a realização de Conferências Nacionais e a criação da primeira versão do Programa Nacional de Direitos Humanos, em 1996. Tais fatos evidenciam que os fundamentos consensuados em Viena passaram a ser o norte dos militantes de direitos humanos em direção ao qual foram construídos os projetos, os programas e as políticas de efetivação de direitos no país.
Chama-se a atenção para a íntima relação entre democracia, direitos humanos e desenvolvimento, promulgada com a Declaração e o Plano de Ação de Viena. Se a democracia é o regime mais adequado para o respeito aos direitos humanos, as políticas de direitos humanos deveriam ser tão democráticas e participativas quanto possível. Contudo, quando se fala do Sistema de Proteção a Pessoas Ameaçadas, que tem especial foco na prevenção à letalidade, a participação da sociedade civil deve, inevitavelmente, ser repensada, de forma a garantir a eficácia da política e, sobretudo, a segurança e a vida das pessoas protegidas. Porém, um dilema que precisa ser problematizado é como equacionar a delicada relação entre, de um lado, a necessária proteção e sigilo das informações e, de outro, as inovações e renovações típicas da participação da sociedade civil.
Embora a sociedade civil organizada em sentido amplo não participe, cabe destacar que a execução dos programas do Sistema de Proteção a Pessoas Ameaçadas tem sido efetivada por meio de organizações da sociedade civil, o que se deve a duas razões principais. Em primeiro lugar, tem-se a insegurança a que a gestão de informações sobre pessoas ameaçadas está sujeita dentro da estrutura governamental, devido à necessidade de publicidade de todos os atos e decisões administrativas; e, em segundo lugar, encontra-se, subsidiariamente, a questão referente aos trâmites burocráticos a que a gestão estatal está submetida. Não obstante, compete apontar que essa participação, embora de suma relevância, deve ser problematizada no que toca à sua eficácia, representatividade e legitimidade, haja vista que, por si só, não representa uma democratização ou uma legitimidade da representação social.[1]
Tendo em vista tanto o sigilo inerente aos programas de proteção quanto a inexistência de pesquisas anteriores sobre a participação da sociedade civil organizada na política pública de proteção de direitos humanos, a pesquisa foi focada em um estado federado que mantenha, sob gestão direta de um mesmo órgão estatal, os programas componentes do embrionário Sistema Nacional de Proteção a Pessoas Ameaçadas, vinculado à Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República, de maneira que fosse possível a realização de análise comparativa considerando um mesmo contexto de violência e criminalidade. Além disso, o recorte deu-se considerando programas em execução há um período superior a três anos, os quais já estão efetivamente implantados, o que exclui o recém-instalado Programa de Proteção a Defensores de Direitos Humanos Ameaçados de Morte (PPDDHAM)[2].
Assim, verificou-se que somente a Região Sudeste atendia aos critérios iniciais em razão de a instalação inicial do Programa de Proteção a Crianças e Adolescentes Ameaçados de Morte (PPCAAM) restringir-se a essa região – somente em 2008 o programa foi implantado no Distrito Federal e nos estados do Pará e Pernambuco. No estado de São Paulo, o PPCAAM ainda é executado somente na Capital, por meio de convênio com a Prefeitura de São Paulo; e no estado do Rio de Janeiro, o PPCAAM era executado diretamente por uma organização não governamental conveniada diretamente ao governo federal até 2010. Restaram, nesta avaliação preliminar, os estados de Minas Gerais e Espírito Santo, nos quais estão implantados o Programa de Proteção a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas de Morte (PROVITA) e o PPCAAM, sendo todos geridos pelo governo estadual.
Em Minas Gerais, todos os programas estão vinculados à Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social, especificamente junto à Subsecretaria de Estado de Direitos Humanos, e todos já passaram por alteração de entidade executora desde sua criação. No Espírito Santo, todos os programas são executados pela mesma organização da sociedade civil, embora a gestão governamental seja atrelada a órgãos diferentes (i.e., Secretaria de Estado da Justiça e Secretaria de Estado do Trabalho, Assistência e Desenvolvimento Social). Comparando os contextos, optou-se por não analisar a participação da sociedade civil organizada nos programas do estado do Espírito Santo, considerando especialmente que todos são executados pela mesma entidade, a qual, possivelmente, tem maior influência na forma de gestão do que o próprio governo estadual.
Nesse contexto, para os objetivos do presente trabalho, foram delimitadas duas fontes de dados complementares, a saber: (i) legislação específica aplicável; e (ii) entrevistas semiestruturadas com atores envolvidos na execução e gestão dos programas de proteção de direitos humanos junto ao governo estadual. Como a institucionalização da participação da sociedade civil organizada está relacionada à sua regulamentação legislativa, o estudo da legislação específica aplicável a cada um dos programas e respectivo órgão executor buscou constatar a previsão legal de tal participação e analisar como ela é descrita. Além disso, dada a dinâmica e a forma de funcionamento dos programas, sabe-se que as orientações políticas e formas de trabalho são discutidas entre os gestores e os coordenadores. Por conseguinte, foram entrevistados coordenadores e gestores no intervalo dos últimos quatro anos, buscando verificar qual papel a sociedade civil organizada tem exercido junto à política pública de proteção de direitos humanos.
Mais especificamente, o presente trabalho buscou estudar – a partir de uma pesquisa legislativa e de entrevistas semiestruturadas junto a dois gestores e quatro coordenadores – como a sociedade civil, excluindo as entidades conveniadas, tem participado das políticas públicas de proteção a direitos humanos desenvolvidas pelo governo de Minas Gerais em parceria com o governo federal. Tais políticas, consubstanciadas nas formas de programas de proteção de direitos humanos, visam, de maneira geral, combater as violações a esses direitos e defender o exercício pleno da cidadania de todas as pessoas ameaçadas de morte.
2.A política pública de proteção de direitos humanos em Minas Gerais
As políticas de proteção a pessoas ameaçadas em Minas Gerais fazem parte das competências da Subsecretaria de Direitos Humanos, que, por sua vez, está contida na pasta de desenvolvimento social. O Sistema de Proteção de Direitos Humanos ou o Sistema de Proteção a Pessoas Ameaçadas foi formalmente constituído em Minas Gerais no final de 2010, existindo, até este ano, somente a articulação pontual realizada de forma direta entre os coordenadores e/ou intermediada pelos gestores responsáveis.[3]
2.1 Programa de Proteção e Assistência a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas (PROVITA)
O Programa de Proteção e Assistência a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas é uma das estratégias desenvolvidas pelo governo federal em parceria com os estados federados para a proteção a testemunhas que colaboram com a apuração de crimes, conforme meta estabelecida já no primeiro Programa Nacional de Direitos Humanos (1996):
Apoiar a criação nos Estados de programas de proteção de vítimas e testemunhas de crimes, expostas a grave e atual perigo em virtude de colaboração ou declarações prestadas em investigação ou processo penal.
Dentro dessa proposta, a criação do PROVITA no Brasil se dá a partir do modelo desenvolvido em Pernambuco pelo Gabinete de Assessoria Jurídica a Organizações Populares (GAJOP), uma organização da sociedade civil. Em Minas Gerais, o programa foi instalado em 2000, com fundamento na Lei Estadual nº 13.495. Atualmente, o PROVITA é desenvolvido em 17 estados, existindo também um programa federal que atende àqueles entes federados que ainda não possuem PROVITA instalado.
Em Minas Gerais, assim como os demais programas de proteção, o PROVITA está vinculado à Subsecretaria de Direitos Humanos, junto à Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social de Minas Gerais (SEDESE). A execução ocorre de forma indireta, ou seja, por meio de convênio com uma organização da sociedade civil, responsável pela gestão da equipe técnica e pelas ações de proteção às pessoas inseridas no programa.
Tal qual os demais Programas de Proteção e Assistência a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas, o PROVITA em Minas Gerais possui um conselho deliberativo como instância decisória superior, responsável pelo ingresso e pela exclusão de pessoas ameaçadas. O conselho é composto atualmente por nove membros – o Secretário de Estado de Desenvolvimento Social (como presidente) e um representante de cada uma das seguintes instituições: Ministério Público, Poder Judiciário, Secretaria de Estado de Defesa Social, Polícia Militar de Minas Gerais, Conselho Estadual de Defesa dos Direitos Humanos, Advocacia Geral do Estado, Defensoria Pública e órgão executor.[4]
2.2 Programa de Proteção a Crianças e Adolescentes Ameaçados de Morte (PPCAAM)
Desenvolvido conjuntamente entre o governo federal e os governos estaduais, o Programa de Proteção a Crianças e Adolescentes Ameaçados de Morte é uma das estratégias de enfrentamento à violência letal de crianças e adolescentes. Atualmente, encontra-se implantado em onze unidades da federação, correspondentes às regiões do PRONASCI (Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania).
O primeiro programa brasileiro foi instalado em Minas Gerais, tendo sido desenvolvido diretamente por uma organização da sociedade civil em parceria com o governo federal. A implementação em Minas Gerais justifica-se por um contexto político favorável: à época, atores da sociedade civil organizada que atuavam na área de proteção e defesa dos direitos da infância e juventude se organizaram e cobraram do Estado uma política que resguardasse o direito à vida de adolescentes ameaçados, os quais, em grande parte cumprindo medida socioeducativa em meio aberto, estavam vindo a óbito. Em 2005, por meio da Lei Estadual n° 15.473, o PPCAAM foi assumido pelo governo estadual e passou a ser gerido pela Secretaria de Estado de Defesa Social, pasta responsável pelas ações de segurança pública no estado. Em junho de 2008, o programa foi transferido para a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social, ficando vinculado à Subsecretaria de Direitos Humanos.
Embora tenha sido criado para ser executado de maneira semelhante ao PROVITA, o PPCAAM atualmente diferencia-se do Programa de Proteção e Assistência a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas, tanto por sua metodologia quanto pela inserção de seus objetivos de ação no marco da proteção integral à criança e ao adolescente. Em Minas Gerais, o programa possui um conselho gestor, responsável pela inclusão e pelo desligamento dos protegidos, assim como pelo delineamento de linhas gerais de execução da política. A atual composição do conselho prevê a participação de representante da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social, da Secretaria de Estado de Defesa Social, da Defensoria Pública, do Conselho Estadual de Direitos da Criança e do Adolescente de Minas Gerais, do Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente de Belo Horizonte e da Frente de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente de Minas Gerais. Participam também como convidados, sem direito a voto, representantes do Ministério Público, do Poder Judiciário, da Corregedoria da Polícia Civil, da Corregedoria da Polícia Militar e da Frente Parlamentar de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente da Assembleia Legislativa. A execução do PPCAAM também se dá de forma indireta, por meio de um convênio.[5]
3.Legislação relacionada aos programas
A legislação relacionada aos programas integrantes do Sistema de Proteção de Direitos Humanos em Minas Gerais prevê a forma de organização e gestão desses programas. A previsão de participação ou cooperação da sociedade civil implica uma institucionalização da participação, garantida enquanto política de Estado e não dependente da vontade de determinado governante.
Analisaram-se a Lei Federal nº 9.807/1999, o Decreto Federal nº 3.518/2000, as Leis Estaduais nº 13.495/2000 e nº 15.692/2005 e os Decretos Estaduais nº 41.140/2000 e nº 43.273/2003, todos referentes ao PROVITA; bem como o Decreto Federal nº 6.231/2007, a Lei Estadual nº 15.473/2005 e o Decreto Estadual nº 44.838/2008, referentes ao PPCAAM.
3.1 PROVITA
Em relação ao PROVITA, a lei federal prevê a participação da sociedade civil em três fases distintas: na execução direta, por meio de convênio; no conselho deliberativo, na direção do programa; e no encaminhamento de casos, solicitando a inclusão de pessoa ameaçada:
Lei Federal nº 9.807/1999
Artigo 1º; § 1º - A União, os Estados e o Distrito Federal poderão celebrar convênios, acordos, ajustes ou termos de parceria entre si ou com entidades não governamentais objetivando a realização dos programas.
Artigo 4º - Cada programa será dirigido por um conselho deliberativo em cuja composição haverá representantes do Ministério Público, do Poder Judiciário e de órgãos públicos e privados relacionados com a segurança pública e a defesa dos direitos humanos.
[...]
Artigo 5º - A solicitação objetivando ingresso no programa poderá ser encaminhada ao órgão executor:
V - por órgãos públicos e entidades com atribuições de defesa dos direitos humanos.
O decreto federal prevê os mesmos formatos de participação, inclusive no conselho deliberativo federal, e inclui o estabelecimento da rede voluntária de proteção. A rede voluntária é o cerne da execução do PROVITA e é composta basicamente por entidades não governamentais que acolhem as pessoas ameaçadas e desenvolvem trabalhos de inserção social:
Decreto Federal nº 3.518/2000
Artigo 9º - A Rede Voluntária de Proteção é o conjunto de associações civis, entidades e demais organizações não governamentais que se dispõem a receber, sem auferir lucros ou benefícios, os admitidos no Programa, proporcionando-lhes moradia e oportunidade de inserção social em local diverso de sua residência.
Parágrafo único. Integram a Rede Voluntária de Proteção as organizações sem fins lucrativos que gozem de reconhecida atuação na área de assistência e desenvolvimento social, na defesa de direitos humanos ou na promoção da segurança pública e que tenham firmado com o Órgão Executor ou com entidade com ele conveniada termo de compromisso para o cumprimento dos procedimentos e das normas estabelecidas no Programa.
A lei estadual que estabelece o PROVITA em Minas Gerais prevê dispositivos semelhantes ao que regulamenta a legislação federal, nos seguintes termos:
Lei Estadual nº 13.495/2000
Artigo 5º - O Programa será dirigido por um Conselho Deliberativo composto:
V - por um membro da Fundação Movimento Direito e Cidadania.
Artigo 12 - As medidas de proteção definidas pelo Conselho Deliberativo serão executadas pelos órgãos e instituições públicas por ele indicados, com a colaboração das entidades privadas que se oferecerem para tal.
Artigo 14 - Fica o Poder Executivo autorizado a celebrar convênios com a União, os municípios e as entidades públicas e privadas para o cumprimento do disposto nesta lei.
O Decreto Estadual nº 41.140/2000 especifica mais as funções do conselho deliberativo do PROVITA, prevendo, no artigo 4º, a possibilidade de propor ao Poder Público a realização de convênio com entidade pública ou privada para a execução das medidas de proteção e auxílio. Além disso, são atribuições do conselho a articulação e a coordenação da rede de proteção social entre organizações da sociedade civil. Cabe, contudo, ressaltar que o decreto estadual não prevê a participação da sociedade civil no conselho deliberativo.
Quanto à legislação que rege o PROVITA, pode-se constatar a existência de certo grau de institucionalização na participação da sociedade civil. A previsão da rede voluntária de proteção, composta essencialmente por organizações da sociedade civil, e a possibilidade de encaminhamento de casos por entidades privadas demonstram a importância dessa participação, decorrente em especial da própria sociedade civil organizada ser o nascedouro do PROVITA no Brasil. Contudo, verifica-se uma falta de previsão normativa quanto à participação de organizações no conselho deliberativo, conforme dispõe o artigo 4º da lei federal mencionada. A restrição da participação social à entidade executora, a qual tem vínculo de convênio com o estado, acaba por excluir a sociedade civil organizada das funções de formulação, implementação, fiscalização e controle da política de proteção. Trata-se, destarte, de um conselho não paritário e não representativo, não exercendo as funções típicas dos conselhos gestores de políticas públicas.
3.2 PPCAAM
Em relação ao PPCAAM, o decreto federal prevê a participação da sociedade civil organizada tanto na execução direta do programa, por meio de convênio, quanto nos conselhos gestores estaduais, por meio dos CEDECA (Centro de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente) e de entidades de promoção e defesa de direitos:
Decreto Federal nº 6.231/2007
Artigo 4º - A União poderá celebrar convênios com os Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades não governamentais para a implementação do PPCAAM, de acordo com as regras a serem estabelecidas em ato do Secretário Especial dos Direitos Humanos.
Artigo 5º - Para a implementação do PPCAAM, o Estado convenente constituirá conselho gestor integrado por representantes governamentais e da sociedade civil, composto por no máximo treze conselheiros.
§ 1º - Poderão compor o conselho gestor representantes da Defensoria Pública, dos Centros de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente, dos Conselhos Estaduais dos Direitos da Criança e do Adolescente, Conselhos Tutelares e de entidades de promoção e defesa de direitos da criança e do adolescente.
Embora sem detalhamento sobre a implementação, o inciso III do artigo 7º dessa normativa prevê ainda a cooperação no atendimento. O decreto estadual, por sua vez, estabelece a Rede de Proteção Social de forma ampla, podendo essa rede ser composta por órgãos públicos e privados, a fim de executar as ações relativas à proteção das crianças e adolescentes inseridos no programa.
Decreto Estadual nº 44.838/2008
Artigo 15 - O Órgão Executor promoverá a implantação de uma Rede de Proteção Social para colaborar com a execução do PPCAAM, seja no encaminhamento e abrigo de crianças e adolescentes ameaçados, seja no compartilhamento de conhecimentos e ações destinados à sua melhoria operacional, conforme deliberação do Conselho Gestor.
§ 1º - A Rede de Proteção Social é composta por representantes das instituições de atendimento, assistência social e proteção dos direitos da criança e do adolescente.
§ 2º - A Rede de Proteção Social poderá promover a circulação e divulgação de informações que subsidiem o PPCAAM, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei.
Embora a Lei Estadual nº 15.473/2005 não traga informações quanto à participação da sociedade civil, o Decreto nº 44.838/2008, que a regulamentou, traz expressamente prevista a participação da Frente de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente de Minas Gerais no conselho gestor do PPCAAM, bem como a possibilidade de parcerias com a iniciativa privada, estabelecida no artigo 19 do decreto estadual.
De forma geral, a institucionalização da participação pode garantir à sociedade civil organizada um maior acesso à política de proteção a crianças e adolescentes ameaçados de morte, o que, por sua vez, pode lhe permitir interagir e exercer maior articulação com o PPCAAM. A falta de paridade no conselho é um fator que limita a participação social, mas a participação do Conselho Estadual de Direitos da Criança e do Adolescente (CEDCA), do Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA) e da Assembleia Legislativa (por meio da Frente Parlamentar de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente) sinaliza uma tentativa de resolver o desafio da representatividade da participação. Verifica-se, ainda, a falta de previsão quanto à participação da entidade gestora no conselho do PPCAAM, o que pode causar um distanciamento entre a deliberação e a execução, assim como um esvaziamento do papel do conselho.