Suplente de senador: peça de ficção política?

1. Um Caso Real

O Tribunal Superior Eleitoral cassou1 em agosto do ano passado o mandato do senador Ernandes Amorim e de toda a sua chapa por abuso de poder político e econômico2 na campanha eleitoral de 94, oportunidade em que foram eleitos dois senadores. Os candidatos que obtiveram as quatro maiores votações foram:

• 1º) José de Abreu Bianco (PDT) 157.059 votos

• 2º) Ernandes Santos Amorim (PDT) 133.239 votos

• 3º) Amir Francisco Lando (PMDB) 117.079 votos

• 4º) Eduardo Valverde Araújo Alves (PT) 39.831 votos

Cabia, então, ao Tribunal Regional Eleitoral de Rondônia, convocar e diplomar o Sr. Amir Lando que, por sua vez, já exerce o mandato de senador, eleito em 1998. O que fez o TRE/RO? Incorreu em uma sucessão de erros3. Primeiro, "entenderam que o Senador Amir Lando - terceiro colocado nas eleições de 1994 - não poderia ser diplomado, por já ser detentor de mandato de senador". Segundo, por esta razão, concluíram que "também a sua chapa estaria alcançada por esta interpretação". Portanto, "apagaram" os suplentes. Terceiro, como conseqüência da sua interpretação equivocada, convocaram e diplomaram o 4º colocado naquelas eleições, o Sr. Eduardo Valverde, do PT. Desconheceram a existência dos suplentes de senador; e que a eleição à senatoria tem caráter majoritário e não proporcional. No mesmo dia da fatídica diplomação - 29.06.2001 - o TSE deferiu liminar ao senador Matusalém Gonçalves4 atendendo a uma medida cautelar5. Tornou provisoriamente insubsistente a decisão do TRE/RO com relação à posse no Senado Federal do Sr. Eduardo Valverde. Este, insatisfeito com a decisão do TSE, ingressou em 12.07.2001 com Agravo Regimental, pedindo ao Presidente do TSE reconsideração da liminar, alegando que o próprio TSE cassou o mandato do senador Ernandes Amorim e de seus suplentes. Por sua vez o sr. Francisco Sartori, 1º Suplente do Sr. Amir Lando, tomou as seguintes providências:

• a) interpôs recurso contra a expedição de diploma do 4º colocado junto ao Tribunal rondoniense;

• b) opôs embargos de declaração ao Acórdão do TRE, que homologou a indicação do 4º colocado;

• c) ajuizou junto ao TSE, Reclamação com pedido de concessão de liminar contra o TRE/RO6.

Como os ministros do TSE estão de férias, o agravo regimental só será julgado após o recesso do Judiciário. À luz do ordenamento jurídico, o Tribunal rondoniense deveria ter adotado as seguintes providências, pela ordem:

• 1º) convocado e diplomado o senador Amir Lando;

• 2º) caso o senador Amir Lando renunciasse ao mandato (de 94), ter convocado e diplomado o sr. Francisco Sartori, seu 1º suplente. Ou se o senador Amir Lando não comparecesse à sua diplomação – ou silenciasse a respeito, demonstrando desinteresse na mesma – idem, ou seja, O TRE/RO deveria ter convocado e diplomado o sr. Francisco Sartori, eleito 1º suplente de senador.

Estas movimentações estão todas previstas de forma clara e precisa no ordenamento jurídico-constitucional e jurisprudência brasileira, constituindo-se em mandamentos auto-executáveis ou "bastantes em si", não necessitando de interpretação ou de construção fantasiosa do direito, como a decisão do TRE/RO. Ainda assim, alguns juizes confundem "interpretação" com "invenção", modificando as leis e exercendo toda a sua "fantasia legislativa", encarnando o próprio Legislador! Disse Montesquieu 7:

"se ele (o juiz) pudesse modificar as leis com base em critérios eqüitativos ou outros, o principio da separação dos poderes seria negado pela presença de dois legisladores: o verdadeiro e próprio e o juiz que poria sub-repticiamente suas normas, tornando vãs as do legislador".

Prossegue Montesquieu:

"se os juízos fossem o veiculo das opiniões particulares dos juizes viveríamos numa sociedade sem saber com precisão que obrigações assumir".

Não se interpreta o que já esta, por si só, claro e transparente, como o mandamento expresso pelo Legislador no § 3º do art. 46. da Constituição Federal de 1988, de clareza solar, que reza:

"cada senador será eleito com dois suplentes".

O Ministro Marco Aurélio, do Supremo Tribunal Federal assim se manifestou com relação a este preceito8:

"É de sabença geral que não cabe imprimir a texto constitucional assegurador de direitos, especialmente políticos, interpretação estrita, o que se dirá quanto à restrita. A aplicação respectiva há que se fazer tal como previsto no preceito, sendo impróprio presumir-se a ausência de esgotamento da matéria pelo legislador constitucional. O preceito do § 3º do artigo 46 em comento é explícito na disciplina que introduz".

Todavia, para o Tribunal rondoniense o preceito é realmente obscuro9. Resolveram "interpretar" e esqueceram-se de uma das regras básicas da interpretação, a que manda que deve ser afastada a inteligência que conduz ao vago, ao contraditório e ao absurdo. Abandonaram a lógica jurídica, o bom senso, a coerência. E inventaram. Deram outra interpretação10 ao texto constitucional; ignoraram o suplente de senador; desconheceram o princípio majoritário da senatoria; "entenderam que o 3º colocado não poderia ser diplomado, por já exercer o mandato de senador"; neutralizaram toda a chapa que obteve a 3ª maior votação, em virtude deste entendimento; e diplomaram o 4º candidato mais votado. Não há outra designação para traduzir a diplomação levada a termo pelo TRE/RO: absurdo!

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Duas situações inéditas no cenário político brasileiro – entre tantas - que envolveram a questão da suplência bastariam por si, sem muito esforço, para resolver a questão da vaga rondoniense, e dirimir a questão da suplência:

Primeiro. Caso Fabio Lucena. O Senador Fabio Lucena, do Amazonas, eleito em 1982, concorreu novamente à eleição de Senador, em 1986, sendo novamente eleito. Diplomado, assumiu este mandato, renunciando aquele antes da posse . Com a vaga aberta, o seu suplente (do mandato de 82), o Sr. Leopoldo Peres, assumiu o Senado. Alguns meses depois o Senador Fabio Lucena cometeu suicídio, deixando vago também o mandato de 86, assumido pelo seu suplente o Sr. Áureo Mello.

Segundo. Caso Afonso Arinos. Em 15 de novembro de 1986 concorreram ao cargo de Senador, no Rio de Janeiro, pela mesma legenda os Srs. Afonso Arinos e Hydekel Menezes de Freitas Lima. Figurou na titularidade do mandato o Sr. Afonso Arinos, por ter sido o mais votado da legenda, sendo que este veio a falecer em agosto de 1990. Ocorre que em 15 de novembro de 1988 o Sr. Hydekel de Freitas fôra eleito prefeito de Caxias, RJ. Com o falecimento do Senador Afonso Arinos, o Sr. Hydekel de Freitas foi convocado pela Mesa do Senado Federal no mês de setembro de 1990, assumindo o mandato de Senador. Irresignado, o segundo suplente da legenda, o Sr. Rockfeller Felisberto de Lima impetrou mandato de segurança no STF (MS-21266/DF) contra a ação do Senado Federal, ou seja, a que deu posse ao Sr. Hydekel. Alegou que:

• a) ao ter sido eleito e ter exercido o mandato de Prefeito de Duque de Caxias, o Sr. Hydekel de Freitas teria perdido a suplência, entendendo que a sua ascensão "à chefia da Prefeitura Municipal implicou, assim, em renúncia ao mandato legislativo de primeiro suplente de Senador...";

• b) que a acumulação de um mandato de Prefeito com o de suplente de Senador constitui uma afronta ao principio constitucional da moralidade pública;

• c) aplica-se aos suplentes de Senador as regras que dispõem sobre as vedações e incompatibilidade dos titulares.

Ocorre que o Sr. Hydekel de Freitas, antes de tomar posse como senador, renunciou ao cargo de Prefeito. Ele jamais tomou posse como suplente de senador, mas sim, foi diplomado como tal. É exatamente neste ponto que reside a chave do problema, aquela que é capaz de dirimir toda a controvérsia sobre o assunto. Existe grande diferença entre "diplomação" e "posse". São institutos diferentes. Ser diplomado é uma coisa. Ser empossado, outra. Posse, oriunda do Latim "Posse", significa "ato pelo qual alguém é investido ou investe outrem num direito, num cargo ou dignidade". No mandato de senador quem dá a posse é a Mesa do Senado Federal, não o TRE. Vejamos a posse.

Está expresso na Constituição Federal, em seu art. 54, II, d:

"Art. 54. Os deputados e Senadores não poderão:

................................

II – desde a posse:

................................

d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato publico eletivo".

Portanto, a posse do Sr. Hydekel de Freitas não desrespeitou o principio constitucional. Ele não acumulou dois mandatos. Como suplente de senador ele tinha apenas a diplomação; como prefeito, a posse. Para tomar posse como senador o sr. Hydekel renunciou antes ao cargo de prefeito; em seguida, tomou posse como senador. Tanto que o Supremo Tribunal Federal indeferiu o mandado de segurança, assinalando ainda a seguinte emenda:

"As restrições constitucionais inerentes ao exercício do mandato parlamentar não se estendem ao suplente. A eleição e o exercício do mandado de Prefeito não acarretam a perda da condição jurídica de suplente, podendo ser legitimamente convocado para substituir o titular, desde que renuncie ao mandato eletivo municipal".

A questão rondoniense deveria ter sido resolvida neste ponto. O instituto e o alcance da diplomação e efeitos decorrentes deste, previstos no art. 54, I, da CF, não se confundem com os da posse . A propósito, com relação à "diplomação", o TSE assim se manifestou por intermédio de seu Acórdão 15069C, de 25.09.1997, com a seguinte ementa:

"Recurso Especial. Pleito Majoritário. Expedição de Diploma. Falecimento do candidato eleito.

1. Os efeitos da diplomação do candidato pela justiça eleitoral são meramente declaratórios, já que os constitutivos evidenciam-se com o resultado favorável das urnas.

2. O falecimento do candidato eleito ao cargo de prefeito, ainda que antes da expedição do diploma, transfere ao vice-prefeito o direito subjetivo ao mandato como titular".

Diploma vem do Latim "Diploma", significando documento oficial confirmativo de um cargo, dignidade, privilégio, mercê"; "documento expedido em duplicata"; Ou seja, como se fosse uma fotografia do resultado das eleições, uma confirmação. Apenas isso.

Sobre o diploma, é esclarecedor o pensamento de Barbosa Lima Sobrinho11: "a força, ou eficácia do diploma lhe vinha, aliás, de ser o extrato geral de uma ata de apuração , realizada pela Justiça Eleitoral". Uma compilação, sumário, resumo.

O sr. Amir Lando e seus suplentes devem ser diplomados. Foi este o desejo expressado pelas urnas, nas eleições de 1994, viciadas pelo abuso de poder político e econômico cometidos por outra chapa,cassada exatamente por este motivo pelo TSE12.

Ainda assim a nossa Carta Magna contempla uma possibilidade de "dupla posse" sem a perda do mandato, em seu art. 28, Parágrafo único, que reza: "perderá o mandato o Governador que assumir outro cargo ou função na administração publica direta ou indireta, ressalvada a posse em virtude de concurso publico e observado o disposto no art. 38, I, IV e V" . Em virtude de concurso público o Governador pode tomar posse no cargo ou função, devendo se afastar do mesmo durante o seu mandato, sem que isso acarrete a perda deste.

Existem muitos "mitos" e concepções equivocadas sobre o tema "suplência de senador", como o pensamento corriqueiro que diz que "suplente não é votado", conveniente para justificar omissões, desinteresse eleitoral ou determinadas medidas e decisões. O próprio TRE/RO, na sua correspondência13 ao TSE manifestou-se desta forma: "...por ser a vaga de senador preenchida por uma chapa composta de um candidato eleito, após ser escolhido por convenção de um partido ou de uma coligação e dos suplentes indicados pelo próprio candidato 14 ". Eis a "Teoria do Achismo" em sua mais elevada personificação, teoria esta que se fundamenta tão-somente na preguiça de se consultar o ordenamento jurídico, a jurisprudência, a doutrina, perdendo-se a oportunidade de resolver de forma correta e pacífica os casos que se apresentam. "Acham" isso ou aquilo, sem a preocupação de se encontrar a verdadeira Verdade.

2. Histórico e Doutrina da Suplência de Senador

A instituição da suplência já era conhecida no direito eleitoral do Império Brasileiro, assim como no direito político estrangeiro. A historia da suplência é longa no direito brasileiro. Já tinham suplentes os deputados às Cortes Portuguesas de 1821, assim como os membros da própria Constituição brasileira do ano de 1823.

De conformidade com a Carta de 1824, os senadores tinham mandato vitalício. Com a Republica, os senadores passaram a ser eleitos. Assim é que o parágrafo único do artigo 31 da Constituição de 1891 estabelecia que:

"Art.31

.......................................

Parágrafo Único. O senador eleito em substituição de outro exercerá o mandato pelo tempo que restava ao substituído".

Não havia, pois, até então, a figura do suplente, mas sim a previsão de eleição adicional de senador, no caso de substituição do titular por renúncia ou morte.

A mudança no processo somente ocorreu em 1946. Assim, o § 4º do artigo 60 da Constituição promulgada naquele ano estabeleceu que:

"Art.60:

.......................................................

§ 4º Substituirá o senador, ou suceder-lhe-á nos termos do art. 52, o suplente com ele eleito".

Conforme se observa, a legislação constitucional, quando o fez, sempre previu a eleição do suplente com a do titular, o que invalida e desmistifica qualquer idéia em contrario, ou seja, a de que o suplente não é eleito. Pontes de Miranda15, escreveu16:

"A suplência tem fito de partidarizar a eleição. O esforço que um partido envidou para eleger alguém não se perde com a morte do eleito ou outro motivo de vaga".

A propósito, escreveu o eminente jurisconsulto Barbosa Lima Sobrinho17 em Questões de Direito Eleitoral 18:

"No direito eleitoral brasileiro, a suplência está subordinada ao princípio partidário. Nas eleições gerais, tanto para a Câmara como para o Senado, os partidos conquistam suas posições dentro das casas legislativas e as conservam inalteráveis no decurso da legislatura ou do período eleitoral fixado. Se a suplência não tivesse caráter partidário, não haveria necessidade de registrar especialmente os candidatos à suplência, pois que bastaria considerar eleitos os candidatos mais votados, por ordem decrescente de votação".

"Teríamos, desse modo, nomes de mais prestigio, pois que a resistência é grande para aceitar a inscrição como suplente. Se a Lei não estabeleceu esse regime e se exigiu que houvesse inscrição especial de candidato a suplência, é que adotou a instituição da suplência dentro do sistema partidário, que inspirou a nossa Lei Eleitoral".

Pinto Ferreira19 também discorre sobre o assunto, em seu "Código Eleitoral Comentado":

"No Brasil o suplente de senador é partidário e o registro do candidato a senador far-se-á com o de suplente partidário". E arremata que "todos precisam ser registrados, recebendo ainda os suplentes os seus diplomas. A suplência representa assim uma garantia tanto para a maioria como a minoria".

Importante observação de Barbosa Lima Sobrinho20 ao Código Eleitoral de 1932 – cujo teor é válido nos tempos atuais, considerando as características das eleições brasileiras – é que a suplência "visa assegurar, no período de cada sessão legislativa, as posições conquistadas pelos diversos partidos no pleito geral, quando as eleições parciais poderiam trazer conseqüências perturbadoras, melhorando a situação dos grupos mais numerosos. Sob esse aspecto, a instituição da suplência representa uma outra garantia à representação dasminorias ". Relevante esse ponto de vista. Caso houvesse eleições parciais para se preencher a vaga de um senador eleito pelas minorias, a ação vigorosa dos grupos mais numerosos e poderosos poderia eleger um candidato representante destes (da maioria), falseando a eleição original e prejudicando aquela minoria.

A decisão jurisprudencial é a seguinte, confirmando a doutrina, no Recurso de Diplomação nº 130, Classe V, Rio de Janeiro, Niterói (Boletim Eleitoral 91:563,TSE):

"Suplente de Senador - deve ser obrigatoriamente partidário - não importa que tenha obtido menos votos que outro candidato".

Portanto, sob qualquer enfoque ou óptica jurídica que se aborde a questão, o Tribunal Regional Eleitoral de Rondônia jamais poderia ter diplomado o candidato do PT, o sr. Eduardo Valverde. Seja porque este pertence a partido político estranho ao da coligação da chapa do sr. Amir Lando em 94; seja porque existem os suplentes desta chapa, eleitos com o titular em 94, e a eleição é majoritária.

A Lei 4.737, de 15 de julho de 1965, o Código Eleitoral, recepcionado pela atual Constituição, prevê que:

"Art. 89. Serão registrados:

II – nos Tribunais Regionais Eleitorais os candidatos a Senador, Deputado Federal, Governador e Vice-Governador e Deputado Estadual;

Art.91

.........................

§ 1º O registro de candidatos a senador far-se-á com o do suplente partidário".

"Art. 178. O voto dado ao candidato a Presidente da Republica entender-se-á dado também a Vice-Presidente, assim como o dado aos candidatos a Governador, Senador, Deputado Federal nos Territórios, Prefeito entender-se-á dado ao respectivo vice ou suplente.

..........................

Art.202

..........................

§ 2º O Vice-Governador e o suplente de senador considerar-se-ão eleitos em virtude da eleição de Governador e do Senador com os quais se candidatarem.

........................."

Os textos desses dois últimos artigos são de excepcional clareza. Destroem quaisquer entendimentos da tese da "não eleição" do suplente de senador simultaneamente à do titular do mandato. Nenhuma dúvida pode resistir quanto ao entendimento – e a vontade expressa pelo legislador21 - de que o suplente de senador é, contrariamente ao que muitos "acham", eleito. E que esta eleição tem vinculação partidária, seja pelo partido ou, evidentemente, pela coligação. É necessário que se revogue, de uma vez por todas, a "Teoria do Achismo" nesse assunto!

Observe-se que tal princípio já constava do Código Eleitoral anterior. De fato, o art. 52. da Lei nº 1.164, de 14.07.50, estabelecia que o registro – e, por conseguinte, a eleição – do suplente partidário ocorreria com o do candidato a Senador.

É de clareza solar a eleição simultânea do senador e de seus suplentes, à luz do ordenamento jurídico existente!

O entendimento da vinculação é corroborado por diversos teóricos da Ciência do Direito. Sampaio Doria, por exemplo, em seu Direito Constitucional22, considera, a propósito da Carta de 1946, ocorrer "a eleição de suplente de senadores , conjuntamente com a dos titulares. Elegem-se os dois, o titular e o suplente , este para substituir ou suceder aquele, e assim há continuidade na representação do Estado. Cada Senador ficará com um suplente".

Ao analisar a Carta Magna vigente, Pinto Ferreira23, nos seus Comentários a Constituição Brasileira, afirma que:

"Cada Senador é eleito com dois suplentes. A suplência do senador foi instituída em nível constitucional pela CF de 1946, pois as Constituições republicanas de 1891 e 1934 não disciplinavam a matéria. A CF de 1891 preceituava que, ocorrida a vacância do cargo de senador, fossem convocadas novas eleições, para que o senador eleito em substituição completasse o mandato que restasse (art. 31, parágrafo único)’.

Em seu Código Eleitoral Comentado, Pinto Ferreira24 ao analisar o art. 178. do Código Eleitoral, diz:

"É a prevalência do princípio de que o voto dado ao candidato principal estende-se ao seu suplente e ao seu vice".