I. Um Caso Real
O Tribunal Superior Eleitoral cassou(¹) em agosto do ano passado o mandato do senador Ernandes Amorim e de toda a sua chapa por abuso de poder político e econômico² na campanha eleitoral de 94, oportunidade em que foram eleitos dois senadores. Os candidatos que obtiveram as quatro maiores votações foram:
(1º) José de Abreu Bianco (PDT) 157.059 votos
(2º) Ernandes Santos Amorim (PDT) 133.239 votos
(3º) Amir Francisco Lando (PMDB) 117.079 votos
(4º) Eduardo Valverde Araújo Alves (PT) 39.831 votos
Cabia, então, ao Tribunal Regional Eleitoral de Rondônia, convocar e diplomar o Sr. Amir Lando que, por sua vez, já exerce o mandato de senador, eleito em 1998. O que fez o TRE/RO? Incorreu em uma sucessão de erros(³). Primeiro, "entenderam que o Senador Amir Lando - terceiro colocado nas eleições de 1994 - não poderia ser diplomado, por já ser detentor de mandato de senador". Segundo, por esta razão, concluíram que "também a sua chapa estaria alcançada por esta interpretação". Portanto, "apagaram" os suplentes. Terceiro, como conseqüência da sua interpretação equivocada, convocaram e diplomaram o 4º colocado naquelas eleições, o Sr. Eduardo Valverde, do PT. Desconheceram a existência dos suplentes de senador; e que a eleição à senatoria tem caráter majoritário e não proporcional. No mesmo dia da fatídica diplomação - 29.06.2001 - o TSE deferiu liminar ao senador Matusalém Gonçalves(4) atendendo a uma medida cautelar(5). Tornou provisoriamente insubsistente a decisão do TRE/RO com relação à posse no Senado Federal do Sr. Eduardo Valverde. Este, insatisfeito com a decisão do TSE, ingressou em 12.07.2001 com Agravo Regimental, pedindo ao Presidente do TSE reconsideração da liminar, alegando que o próprio TSE cassou o mandato do senador Ernandes Amorim e de seus suplentes. Por sua vez o sr. Francisco Sartori, 1º Suplente do Sr. Amir Lando, tomou as seguintes providências:
a) interpôs recurso contra a expedição de diploma do 4º colocado junto ao Tribunal rondoniense;
b) opôs embargos de declaração ao Acórdão do TRE, que homologou a indicação do 4º colocado;
c) ajuizou junto ao TSE, Reclamação com pedido de concessão de liminar contra o TRE/RO(6).
Como os ministros do TSE estão de férias, o agravo regimental só será julgado após o recesso do Judiciário. À luz do ordenamento jurídico, o Tribunal rondoniense deveria ter adotado as seguintes providências, pela ordem:
1º) convocado e diplomado o senador Amir Lando;
2º) caso o senador Amir Lando renunciasse ao mandato (de 94), ter convocado e diplomado o sr. Francisco Sartori, seu 1º suplente. Ou se o senador Amir Lando não comparecesse à sua diplomação – ou silenciasse a respeito, demonstrando desinteresse na mesma – idem, ou seja, O TRE/RO deveria ter convocado e diplomado o sr. Francisco Sartori, eleito 1º suplente de senador.
Estas movimentações estão todas previstas de forma clara e precisa no ordenamento jurídico-constitucional e jurisprudência brasileira, constituindo-se em mandamentos auto-executáveis ou "bastantes em si", não necessitando de interpretação ou de construção fantasiosa do direito, como a decisão do TRE/RO. Ainda assim, alguns juizes confundem "interpretação" com "invenção", modificando as leis e exercendo toda a sua "fantasia legislativa", encarnando o próprio Legislador! Disse Montesquieu(7):
"se ele (o juiz) pudesse modificar as leis com base em critérios eqüitativos ou outros, o principio da separação dos poderes seria negado pela presença de dois legisladores: o verdadeiro e próprio e o juiz que poria sub-repticiamente suas normas, tornando vãs as do legislador". Prossegue Montesquieu:
"se os juízos fossem o veiculo das opiniões particulares dos juizes viveríamos numa sociedade sem saber com precisão que obrigações assumir".
Não se interpreta o que já esta, por si só, claro e transparente, como o mandamento expresso pelo Legislador no § 3º do art. 46 da Constituição Federal de 1988, de clareza solar, que reza:
"cada senador será eleito com dois suplentes".
O Ministro Marco Aurélio, do Supremo Tribunal Federal assim se manifestou com relação a este preceito(8):
"É de sabença geral que não cabe imprimir a texto constitucional assegurador de direitos, especialmente políticos, interpretação estrita, o que se dirá quanto à restrita. A aplicação respectiva há que se fazer tal como previsto no preceito, sendo impróprio presumir-se a ausência de esgotamento da matéria pelo legislador constitucional. O preceito do § 3º do artigo 46 em comento é explícito na disciplina que introduz".
Todavia, para o Tribunal rondoniense o preceito é realmente obscuro(9). Resolveram "interpretar" e esqueceram-se de uma das regras básicas da interpretação, a que manda que deve ser afastada a inteligência que conduz ao vago, ao contraditório e ao absurdo. Abandonaram a lógica jurídica, o bom senso, a coerência. E inventaram. Deram outra interpretação(10) ao texto constitucional; ignoraram o suplente de senador; desconheceram o princípio majoritário da senatoria; "entenderam que o 3º colocado não poderia ser diplomado, por já exercer o mandato de senador"; neutralizaram toda a chapa que obteve a 3ª maior votação, em virtude deste entendimento; e diplomaram o 4º candidato mais votado. Não há outra designação para traduzir a diplomação levada a termo pelo TRE/RO: absurdo!
Duas situações inéditas no cenário político brasileiro – entre tantas - que envolveram a questão da suplência bastariam por si, sem muito esforço, para resolver a questão da vaga rondoniense, e dirimir a questão da suplência:
Primeiro. Caso Fabio Lucena. O Senador Fabio Lucena, do Amazonas, eleito em 1982, concorreu novamente à eleição de Senador, em 1986, sendo novamente eleito. Diplomado, assumiu este mandato, renunciando aquele antes da posse. Com a vaga aberta, o seu suplente (do mandato de 82), o Sr. Leopoldo Peres, assumiu o Senado. Alguns meses depois o Senador Fabio Lucena cometeu suicídio, deixando vago também o mandato de 86, assumido pelo seu suplente o Sr. Áureo Mello.
Segundo. Caso Afonso Arinos. Em 15 de novembro de 1986 concorreram ao cargo de Senador, no Rio de Janeiro, pela mesma legenda os Srs. Afonso Arinos e Hydekel Menezes de Freitas Lima. Figurou na titularidade do mandato o Sr. Afonso Arinos, por ter sido o mais votado da legenda, sendo que este veio a falecer em agosto de 1990. Ocorre que em 15 de novembro de 1988 o Sr. Hydekel de Freitas fôra eleito prefeito de Caxias, RJ. Com o falecimento do Senador Afonso Arinos, o Sr. Hydekel de Freitas foi convocado pela Mesa do Senado Federal no mês de setembro de 1990, assumindo o mandato de Senador. Irresignado, o segundo suplente da legenda, o Sr. Rockfeller Felisberto de Lima impetrou mandato de segurança no STF (MS-21266/DF) contra a ação do Senado Federal, ou seja, a que deu posse ao Sr. Hydekel. Alegou que:
a) ao ter sido eleito e ter exercido o mandato de Prefeito de Duque de Caxias, o Sr. Hydekel de Freitas teria perdido a suplência, entendendo que a sua ascensão "à chefia da Prefeitura Municipal implicou, assim, em renúncia ao mandato legislativo de primeiro suplente de Senador...";
b) que a acumulação de um mandato de Prefeito com o de suplente de Senador constitui uma afronta ao principio constitucional da moralidade pública;
c) aplica-se aos suplentes de Senador as regras que dispõem sobre as vedações e incompatibilidade dos titulares.
Ocorre que o Sr. Hydekel de Freitas, antes de tomar posse como senador, renunciou ao cargo de Prefeito. Ele jamais tomou posse como suplente de senador, mas sim, foi diplomado como tal. É exatamente neste ponto que reside a chave do problema, aquela que é capaz de dirimir toda a controvérsia sobre o assunto. Existe grande diferença entre "diplomação" e "posse". São institutos diferentes. Ser diplomado é uma coisa. Ser empossado, outra. Posse, oriunda do Latim "Posse", significa "ato pelo qual alguém é investido ou investe outrem num direito, num cargo ou dignidade". No mandato de senador quem dá a posse é a Mesa do Senado Federal, não o TRE. Vejamos a posse.
Está expresso na Constituição Federal, em seu art. 54, II, d:
"Art. 54. Os deputados e Senadores não poderão:
................................
II – desde a posse:
................................
d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato publico eletivo".
Portanto, a posse do Sr. Hydekel de Freitas não desrespeitou o principio constitucional. Ele não acumulou dois mandatos. Como suplente de senador ele tinha apenas a diplomação; como prefeito, a posse. Para tomar posse como senador o sr. Hydekel renunciou antes ao cargo de prefeito; em seguida, tomou posse como senador. Tanto que o Supremo Tribunal Federal indeferiu o mandado de segurança, assinalando ainda a seguinte emenda:
"As restrições constitucionais inerentes ao exercício do mandato parlamentar não se estendem ao suplente. A eleição e o exercício do mandado de Prefeito não acarretam a perda da condição jurídica de suplente, podendo ser legitimamente convocado para substituir o titular, desde que renuncie ao mandato eletivo municipal".
A questão rondoniense deveria ter sido resolvida neste ponto. O instituto e o alcance da diplomação e efeitos decorrentes deste, previstos no art. 54, I, da CF, não se confundem com os da posse. A propósito, com relação à "diplomação", o TSE assim se manifestou por intermédio de seu Acórdão 15069C, de 25.09.1997, com a seguinte ementa:
"Recurso Especial. Pleito Majoritário. Expedição de Diploma. Falecimento do candidato eleito.
1. Os efeitos da diplomação do candidato pela justiça eleitoral são meramente declaratórios, já que os constitutivos evidenciam-se com o resultado favorável das urnas.
2. O falecimento do candidato eleito ao cargo de prefeito, ainda que antes da expedição do diploma, transfere ao vice-prefeito o direito subjetivo ao mandato como titular".
Diploma vem do Latim "Diploma", significando documento oficial confirmativo de um cargo, dignidade, privilégio, mercê"; "documento expedido em duplicata"; Ou seja, como se fosse uma fotografia do resultado das eleições, uma confirmação. Apenas isso.
Sobre o diploma, é esclarecedor o pensamento de Barbosa Lima Sobrinho(11): "a força, ou eficácia do diploma lhe vinha, aliás, de ser o extrato geral de uma ata de apuração, realizada pela Justiça Eleitoral". Uma compilação, sumário, resumo.
O sr. Amir Lando e seus suplentes devem ser diplomados. Foi este o desejo expressado pelas urnas, nas eleições de 1994, viciadas pelo abuso de poder político e econômico cometidos por outra chapa,cassada exatamente por este motivo pelo TSE(12).
Ainda assim a nossa Carta Magna contempla uma possibilidade de "dupla posse" sem a perda do mandato, em seu art. 28, Parágrafo único, que reza: "perderá o mandato o Governador que assumir outro cargo ou função na administração publica direta ou indireta, ressalvada a posse em virtude de concurso publico e observado o disposto no art. 38, I, IV e V". Em virtude de concurso público o Governador pode tomar posse no cargo ou função, devendo se afastar do mesmo durante o seu mandato, sem que isso acarrete a perda deste.
Existem muitos "mitos" e concepções equivocadas sobre o tema "suplência de senador", como o pensamento corriqueiro que diz que "suplente não é votado", conveniente para justificar omissões, desinteresse eleitoral ou determinadas medidas e decisões. O próprio TRE/RO, na sua correspondência(13) ao TSE manifestou-se desta forma: "...por ser a vaga de senador prenchida por uma chapa composta de um candidato eleito, após ser escolhido por convenção de um partido ou de uma coligação e dos suplentes indicados pelo próprio candidato(14)". Eis a "Teoria do Achismo" em sua mais elevada personificação, teoria esta que se fundamenta tão-somente na preguiça de se consultar o ordenamento jurídico, a jurisprudência, a doutrina, perdendo-se a oportunidade de resolver de forma correta e pacífica os casos que se apresentam. "Acham" isso ou aquilo, sem a preocupação de se encontrar a verdadeira Verdade.
II. Histórico e Doutrina da Suplência de Senador
A instituição da suplência já era conhecida no direito eleitoral do Império Brasileiro, assim como no direito político estrangeiro. A historia da suplência é longa no direito brasileiro. Já tinham suplentes os deputados às Cortes Portuguesas de 1821, assim como os membros da própria Constituição brasileira do ano de 1823.
De conformidade com a Carta de 1824, os senadores tinham mandato vitalício. Com a Republica, os senadores passaram a ser eleitos. Assim é que o parágrafo único do artigo 31 da Constituição de 1891 estabelecia que:
"Art.31
.......................................
Parágrafo Único. O senador eleito em substituição de outro exercerá o mandato pelo tempo que restava ao substituído".
Não havia, pois, até então, a figura do suplente, mas sim a previsão de eleição adicional de senador, no caso de substituição do titular por renúncia ou morte.
A mudança no processo somente ocorreu em 1946. Assim, o § 4º do artigo 60 da Constituição promulgada naquele ano estabeleceu que:
"Art.60:
.......................................................
§ 4º Substituirá o senador, ou suceder-lhe-á nos termos do art. 52, o suplente com ele eleito".
Conforme se observa, a legislação constitucional, quando o fez, sempre previu a eleição do suplente com a do titular, o que invalida e desmistifica qualquer idéia em contrario, ou seja, a de que o suplente não é eleito. Pontes de Miranda(15), escreveu(16):
"A suplência tem fito de partidarizar a eleição. O esforço que um partido envidou para eleger alguém não se perde com a morte do eleito ou outro motivo de vaga".
A propósito, escreveu o eminente jurisconsulto Barbosa Lima Sobrinho(17) em Questões de Direito Eleitoral(18):
"No direito eleitoral brasileiro, a suplência está subordinada ao princípio partidário. Nas eleições gerais, tanto para a Câmara como para o Senado, os partidos conquistam suas posições dentro das casas legislativas e as conservam inalteráveis no decurso da legislatura ou do período eleitoral fixado. Se a suplência não tivesse caráter partidário, não haveria necessidade de registrar especialmente os candidatos à suplência, pois que bastaria considerar eleitos os candidatos mais votados, por ordem decrescente de votação".
"Teríamos, desse modo, nomes de mais prestigio, pois que a resistência é grande para aceitar a inscrição como suplente. Se a Lei não estabeleceu esse regime e se exigiu que houvesse inscrição especial de candidato a suplência, é que adotou a instituição da suplência dentro do sistema partidário, que inspirou a nossa Lei Eleitoral".
Pinto Ferreira(19) também discorre sobre o assunto, em seu "Código Eleitoral Comentado":
"No Brasil o suplente de senador é partidário e o registro do candidato a senador far-se-á com o de suplente partidário". E arremata que "todos precisam ser registrados, recebendo ainda os suplentes os seus diplomas. A suplência representa assim uma garantia tanto para a maioria como a minoria".
Importante observação de Barbosa Lima Sobrinho(20) ao Código Eleitoral de 1932 – cujo teor é válido nos tempos atuais, considerando as características das eleições brasileiras – é que a suplência "visa assegurar, no período de cada sessão legislativa, as posições conquistadas pelos diversos partidos no pleito geral, quando as eleições parciais poderiam trazer conseqüências perturbadoras, melhorando a situação dos grupos mais numerosos. Sob esse aspecto, a instituição da suplência representa uma outra garantia à representação dasminorias". Relevante esse ponto de vista. Caso houvesse eleições parciais para se preencher a vaga de um senador eleito pelas minorias, a ação vigorosa dos grupos mais numerosos e poderosos poderia eleger um candidato representante destes (da maioria), falseando a eleição original e prejudicando aquela minoria.
A decisão jurisprudencial é a seguinte, confirmando a doutrina, no Recurso de Diplomação nº 130, Classe V, Rio de Janeiro, Niterói (Boletim Eleitoral 91:563,TSE):
"Suplente de Senador - deve ser obrigatoriamente partidário - não importa que tenha obtido menos votos que outro candidato".
Portanto, sob qualquer enfoque ou óptica jurídica que se aborde a questão, o Tribunal Regional Eleitoral de Rondônia jamais poderia ter diplomado o candidato do PT, o sr. Eduardo Valverde. Seja porque este pertence a partido político estranho ao da coligação da chapa do sr. Amir Lando em 94; seja porque existem os suplentes desta chapa, eleitos com o titular em 94, e a eleição é majoritária.
A Lei 4.737, de 15 de julho de 1965, o Código Eleitoral, recepcionado pela atual Constituição, prevê que:
"Art. 89. Serão registrados:
II – nos Tribunais Regionais Eleitorais os candidatos a Senador, Deputado Federal, Governador e Vice-Governador e Deputado Estadual;
Art.91
.........................
§ 1º O registro de candidatos a senador far-se-á com o do suplente partidário".
"Art. 178. O voto dado ao candidato a Presidente da Republica entender-se-á dado também a Vice-Presidente, assim como o dado aos candidatos a Governador, Senador, Deputado Federal nos Territórios, Prefeito entender-se-á dado ao respectivo vice ou suplente.
..........................
Art.202
..........................
§ 2º O Vice-Governador e o suplente de senador considerar-se-ão eleitos em virtude da eleição de Governador e do Senador com os quais se candidatarem.
........................."
Os textos desses dois últimos artigos são de excepcional clareza. Destroem quaisquer entendimentos da tese da "não eleição" do suplente de senador simultaneamente à do titular do mandato. Nenhuma dúvida pode resistir quanto ao entendimento – e a vontade expressa pelo legislador(21) - de que o suplente de senador é, contrariamente ao que muitos "acham", eleito. E que esta eleição tem vinculação partidária, seja pelo partido ou, evidentemente, pela coligação. É necessário que se revogue, de uma vez por todas, a "Teoria do Achismo" nesse assunto!
Observe-se que tal princípio já constava do Código Eleitoral anterior. De fato, o art. 52 da Lei nº 1.164, de 14.07.50, estabelecia que o registro – e, por conseguinte, a eleição – do suplente partidário ocorreria com o do candidato a Senador.
É de clareza solar a eleição simultânea do senador e de seus suplentes, à luz do ordenamento jurídico existente!
O entendimento da vinculação é corroborado por diversos teóricos da Ciência do Direito. Sampaio Doria, por exemplo, em seu Direito Constitucional(22), considera, a propósito da Carta de 1946, ocorrer "a eleição de suplente de senadores,conjuntamente com a dos titulares. Elegem-se os dois, o titular e o suplente, este para substituir ou suceder aquele, e assim há continuidade na representação do Estado. Cada Senador ficará com um suplente".
Ao analisar a Carta Magna vigente, Pinto Ferreira(23), nos seus Comentários a Constituição Brasileira, afirma que:
"Cada Senador é eleito com dois suplentes. A suplência do senador foi instituída em nível constitucional pela CF de 1946, pois as Constituições republicanas de 1891 e 1934 não disciplinavam a matéria. A CF de 1891 preceituava que, ocorrida a vacância do cargo de senador, fossem convocadas novas eleições, para que o senador eleito em substituição completasse o mandato que restasse (art. 31, parágrafo único)’.
Em seu Código Eleitoral Comentado, Pinto Ferreira(24) ao analisar o art. 178 do Código Eleitoral, diz:
"É a prevalência do princípio de que o voto dado ao candidato principal estende-se ao seu suplente e ao seu vice".
