IV- - parte - PRINCIPAIS DIMENSÕES DA CONCRETIZAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL NO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
1. A EDUCAÇÃO AMBIENTAL COMO DIMENSÃO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL NO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
1.1. SUSTENTABILIDADE E EDUCAÇÃO
Desde a longínqua Antiguidade que existem estudos e denúncias acerca de problemas ambientais em virtude da ação antrópica, resultando na edição de leis, decretos, normas de caráter proibitivo ou disciplinador da interferência humana sobre os ecossistemas. Podemos citar grandes doutrinadores, filósofos, dentre outras personalidades, que em seus trabalhos, tanto na esfera nacional quanto na internacional, sempre contribuíram com estudos e divulgação de situações de degradação ambiental, entre eles: Platão, na Antiguidade; na sociedade contemporânea, Friedrich Engels, em 1825; Charles Darwin, em 1859; Joaquim Nabuco, em 1883; Theodore Roosevelt, em 1914; Aldo Leopold e René Dubos, em 1945; Rachel Carson, em 1962. [272]
Neste início de milênio, o tema Desenvolvimento Sustentável é, sem dúvida, um dos mais debatidos, porque representa dar um basta à degradação do meio ambiente, à pobreza, à miséria e a olhar com confiança o futuro da humanidade. Mas isso só será possível se a juventude for devidamente preparada para o enfrentamento da questão ecológica. A sustentabilidade abarca diversos pronunciamentos dos ecologistas e argumentações dos economistas em busca do desenvolvimento, para chegarmos a um ponto de equilíbrio, e reconhecermos a interdependência entre as necessidades dos seres humanos e as necessidades ambientais.
A partir da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, o conceito do Desenvolvimento Sustentável ganha força, de acordo com a previsão contida no caput, do art. 225, ao “prever que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo, e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. No parágrafo primeiro, inciso VI, do artigo citado, existe a previsão de determinar ao poder público a promoção da Educação Ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente.
Nesta perspectiva, a Educação Ambiental tem um fundamental papel, consubstanciando-se em uma necessidade do mundo moderno, existindo cada vez mais o desafio, enquanto prática dialógica, no sentido de serem criadas condições para a participação dos diferentes segmentos sociais, tanto na formulação de políticas para o meio ambiente, quanto na concepção e aplicação de decisões que afetam a qualidade do meio natural, social e cultural. A prática educativa deve partir de uma premissa de que a sociedade é um lugar em constante conflito e confronto, não existindo harmonia nas esferas políticas, econômicas, das relações sociais, e dos valores, possibilitando que os diferentes segmentos da sociedade possam ter condições de intervirem no processo de gestão ambiental.
A temática educação deve ser abordada sob a perspectiva do desenvolvimento e vice-versa. Faz-se necessário, hodiernamente, o início de visita ao processo de criação de um outro termo, tendo em vista que, paradoxalmente, educação e desenvolvimento são termos concebidos usualmente como distintos, mas sempre apresentados juntos. Na realidade, consubstancia-se em fenômenos ou processos sociais articulados, interligados. Entretanto, não possuem as próprias identidades, pois ambos nascem ou são criados no interior do que denominamos de modernidade.
A educação, tal como a conhecemos hoje, e o desenvolvimento, tal como o concebemos hodiernamente, são frutos da sociedade moderna. Em sociedades pretéritas estes dois termos não representavam temas ou problemas. Enfim, não eram objetos de discussão. Simplesmente não existiam enquanto questões, menos ainda de forma relacionada. Porém, podemos contra-argumentar que os gregos antigos pensaram nesta relação. Um grande equívoco, pois os termos eram outros. A educação tinha uma concepção diferenciada, assim como a história. A educação, mesmo sendo concebida de maneira global, tratava-se de uma questão de poucos: varões, livres e citadinos. E a noção de desenvolvimento, tal como a utilizamos hoje, era inexistente no pensamento e no dicionário dos gregos antigos. [273]
O Desenvolvimento Sustentável, como a condição necessária para fornecer bem-estar às gerações atuais, sem esquecer o direito à vida das gerações futuras, passa necessariamente por nova formação. Em outras palavras, passa pela educação. Ao trazer novos aportes de conhecimento, a Educação revela a interligação entre nós e o meio que nos cerca. À medida que auxilia o processo de conscientização, alarga os horizontes, resgata valores e, com isso, propicia o desenvolvimento de novas estruturas sociais e econômicas capazes de dar a devida importância ao equilíbrio ambiental. [274]
Não podemos olvidar de mencionar que talvez a maior importância do tipo de êxito obtido recentemente pelas economias do Leste Asiático, começando com o Japão, décadas mais cedo, seja pelo fato destas economias terem começado desde cedo a expansão em massa da educação, e mais tarde também dos serviços de saúde, e fizeram isso, em muitos casos, antes de romper os grilhões da pobreza geral. De fato, a prioridade do desenvolvimento dos recursos humanos aplica-se particularmente à história mais antiga do desenvolvimento econômico japonês, começando na era Meiji, em meados do século XIX. A expansão dos serviços de saúde, educação, seguridade social, contribui diretamente para a qualidade da vida e seu florescimento. [275]
Merece citarmos Kant, em palavras sábias, e plenamente adaptáveis à seara da Educação Ambiental, nos dias atuais, quando aduz que o projeto de uma teoria da educação é um ideal muito nobre e não sendo maléfica a possibilidade de sua não realização. Ora uma idéia é nada mais nada menos que um conceito de uma perfeição que ainda não se encontra na experiência. [276]
A sustentabilidade, em síntese, abrange não só o meio ambiente, mas também a população, pobreza, alimentos, saúde, democracia, direitos humanos e paz. É a busca da segurança da humanidade, em que a implementação das exigências sociais, culturais e econômicas se compatibiliza com a proteção do meio ambiente. [277]
No que diz respeito à Educação Ambiental, enquanto fator principal e prioritário para atingir os objetivos da política ambiental, aguarda-se que esta: a) seja efetivamente incorporada como parte essencial do aprendizado em todos os níveis de ensino, seguida de permanente conscientização da comunidade; b) proporcione a aprendizagem de renovada visão da natureza e da vida, assim como de novos valores éticos, que estimulem a integração e a participação; c) ocorram melhores condições de infra-estrutura, nas diversas escolas, quer da rede pública, quer da rede particular, e, na área do tema transversal do meio ambiente, capacitação em massa dos professores. [278]
1.2. O DIREITO HUMANO AO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E A ECOLOGIA
Merece ser destacado que o Desenvolvimento Sustentável deve ser um processo, por meio do qual as políticas públicas, notadamente, nas áreas de saúde e educação, devem ser incentivadas, no presente, para não legar uma dívida social às gerações futuras.
Um importante vetor de apoio ao Desenvolvimento Sustentável é o estabelecimento de políticas públicas indutoras de comportamento coerente com o imperativo da qualidade ambiental. Para isso o Estado deve atuar, ainda que indiretamente, mediante instrumentos econômicos (sistema tributário e de crédito, condicionados a critérios ambientais) e normativos/legais. E deve também se valer de mecanismos contratuais, por meio dos quais a função publica seja de mediação, mas assegurando a validade de pactos.[279]
O Desenvolvimento Sustentável deve ser economicamente factível, ecologicamente apropriado, socialmente justo e culturalmente equitativo, sem discriminação, e a ecopedagogia, por sua vez, deve defender a valorização da diversidade cultural, a garantia para a manifestação das minorias étnicas, religiosas, políticas e sexuais, a democratização da informação e a redução do tempo de trabalho para que todas as pessoas possam participar dos bens culturais da humanidade. A ecopedagogia, portanto, é também uma pedagogia da educação multicultural. Por essa razão é que se faz necessário lutar pelo Desenvolvimento Sustentável, procurando incentivar o crescimento econômico utilizando-se os recursos naturais de maneira racional para atingir a tão profunda justiça social. [280]
A ecologia é definida como o estudo das inter-relações entre todos os seres vivos e não-vivos entre si e com o ambiente que os envolve, tendo seu enfoque direcionado para a compreensão da totalidade dos padrões de relações entre os organismos e seu ambiente. [281]
O conceito de ecologia assumiu grande importância para o jurista na medida em que os textos constitucionais e legais passaram a empregar o termo e seus cognatos como objeto de proteção jurídica. É preciso apreender a realidade que a palavra expressa a fim de compreendemos o sentido de expressões constitucionais como sítio de valor ecológico, meio ambiente ecologicamente equilibrado, processo ecológico, manejo ecológico, ecossistema, todas elas inseridas na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, nos artigos 216, V, e 225. A palavra ecologia deriva do Grego oicos (casa) e logos (estudo, ciência) que, reunidos, significam algo como “estudo” ou ciência do habitat, com a idéia essencial de ciência que estuda as relações ambientais, isto é, as relações produzidas em um determinado ambiente, entre seres vivos e o meio. Aí é que ocorrem interações que caracterizam o meio ambiente. [282]
Segundo Roger Dajoz, ecologia pode ser definida como sendo a ciência que estuda as condições de existência dos seres vivos e as interações de qualquer natureza, existentes entre esses seres vivos e seu meio. [283]
Estamos a gerir mal e imprudentemente a nossa interdependência ecológica. A nossa geração está a cumular uma dívida ecológica insustentável, a qual será herdada pelas gerações futuras. Estamos a perder os fundos do capital ecológico dos nossos filhos. Alterações climáticas perigosas representarão o ajuste a um nível insustentável de emissão de gases com efeito de estufa. As gerações futuras não são o único grupo de eleitores que terá de se adaptar a um problema que não criou. São as populações pobres do mundo que irão sofrer os primeiros e mais prejudiciais impactos. As nações mais ricas e os seus cidadãos são responsáveis pelo pesado volume de gases com efeito de estufa retidos na atmosfera terrestre. Mas os países pobres e os seus cidadãos pagarão o preço mais alto pelas alterações climáticas. [284]
Além da classificação já mencionada, não podemos olvidar de mencionar a existência de conceito na seara da Ecologia, no sentido de que a Deep Ecology ou ecologia profunda tem como premissa básica a de fazer a natureza como um sujeito de direitos, com o desiderato de reconhecê-la como dignidade própria e direito fundamental a ser oposto aos humanos. Dentro desta premissa é estabelecido um universo mental, a partir do qual, passamos a estabelecer a natureza como um sujeito de direitos, com o desiderato de ser reconhecida a superação do humanismo, que desde o renascimento, fazia do homem a medida de todas as coisas, fazendo com que o homem perdesse o duplo privilégio de ser a fonte exclusiva do valor e o seu fim. Ora, a medida de todas as coisas alarga-se ao universo inteiro.
Por outro lado, a Sallow Ecology ou Ecologia Rasa é conceituada como uma expressão atribuída a Arne Naess com o fim de identificar todo o movimento de proteção ambiental, para fins de ser realizado o combate à poluição e ao esgotamento de recursos, contudo, na realidade, não se pretendia romper com as amarras do paradigma antropocêntrico-utilitarista, pois estas medidas protetivas, tinham como principal objetivo o de garantir a saúde e a opulência dos países desenvolvidos com um ecoliberalismo.
Desta forma, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 adotou no art. 225, caput, o conceito de ecologia profunda, já que expressamente prevê o meio ambiente como sujeito de direito, podendo ser exemplificado com o art. 32, da Lei nº. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, o qual prevê, expressamente, a possibilidade dos animais silvestres, domésticos ou domesticados, nativos ou exóticos, serem objeto de proteção, já que preceitua como conduta criminosa a prática de ato de abuso, maus-tratos, ferimento ou mutilação. Sendo este apenas um dos exemplos mais marcantes.
1.3. O DIREITO HUMANO AO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E À EDUCAÇÃO
1.3.1. MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO
O certo é que a preocupação com os impactos adversos das atividades econômicas sobre o meio ambiente já vinha sendo colocada, com grande freqüência, nos debates entre economistas, à medida que esses profissionais (que, até então, se preocupavam apenas em produzir uma quantidade crescente de bens e serviços) começaram a perceber que o meio ambiente não conseguia mais se reproduzir na mesma velocidade em que estava sendo destruído, muito menos processar todas as formas de lixo, conseqüência das atividades produtivas. Em suma, esses profissionais começaram a perceber que os problemas ambientais - poluição e destruição dos recursos naturais - estavam ameaçando a própria base de reprodução do sistema produtivo. Desta maneira, diversas correntes da economia vêm tentando inserir no funcionamento do mercado o valor econômico da degradação ambiental como maneira de estabelecer medidas que resultem no uso sustentável dos recursos naturais. Decorridos mais de trinta anos da publicação do “Limites do Crescimento”, o pessimismo mostra-se hoje bem menor. Todavia, ainda existem questões e problemas que não podem ser ignorados. O crescimento econômico, principalmente, nos países de terceiro mundo, foi acompanhado de sérios problemas de poluição da água e do ar. Muitas espécies animais e vegetais que podem ser úteis para a humanidade num futuro próximo estão ameaçadas de extinção. Ora isto seria um indício de que estamos fazendo algo errado? E, se positiva a resposta, como se poderá modificar tal maneira de agir? Desta maneira, a teoria econômica, assim como a filosófica, a ecologia e o direito, estão buscando respostas às estas indagações. O campo da economia, que busca aplicar a teoria a questões ligadas ao manejo e preservação do meio ambiente, é denominado de economia ambiental. [285]
Gro Harlem Brundtland, Presidente da Comissão Mundial do Desenvolvimento Sustentável, ex-primeira ministra da Noruega, assevera que o Desenvolvimento Sustentável busca atingir as necessidades das gerações presentes sem comprometer a capacidade das gerações futuras em atingir as suas próprias capacidades. Mais do que isso, trata de justiça social, igualdade e respeito pelos direitos humanos das gerações futuras. Hoje, as alterações climáticas estão a ensinar-nos o duro caminho de algumas lições apontadas no “O Nosso Futuro Comum”. A sustentabilidade não é uma idéia abstrata. É encontrar um balanço entre as pessoas e o planeta - um balanço que trate, hoje, dos grandes desafios da pobreza e proteja os interesses das gerações futuras. [286]
Este resultado é fruto de um processo educativo, bem como pelos diversos desastres e mudanças climáticas ocorridas no mundo, desde o relatório “O Nosso Futuro Comum”, no ano de 1972. Algumas saídas foram encontradas, para resolver a dicotomia entre os países desenvolvidos e em desenvolvimento, quanto ao direito de poluir e de se desenvolver, como são os créditos de carbono que são certificados que permitem que ocorra a poluição, contudo, não de uma maneira desregrada, conforme previsto no protocolo de Quioto.
O Desenvolvimento Sustentável procura ir ao encontro das necessidades e aspirações do presente sem comprometer o mesmo fim no futuro. Essa visão tem uma poderosa ressonância e aplicação no debate político público sobre as alterações climáticas. Sem dúvida, o Desenvolvimento Sustentável não pode significar que as gerações deixem o ambiente exatamente como o encontraram. O que se deve conservar é a possibilidade das gerações futuras gozarem das suas liberdades, poderem fazer escolhas e terem uma vida que possam valorizar. As alterações climáticas poderão eventualmente limitar essas liberdades e escolhas e as pessoas não controlarão os seus destinos. Pensar no futuro não significa que devamos prestar menos atenção à justiça social no nosso tempo. Um observador imparcial pode também refletir sobre as atitudes atuais de justiça social, pobreza e desigualdade, devido à inação face às alterações climáticas. O fundo ético de qualquer sociedade tem, em parte, de ser avaliado com base no modo como trata os seus membros mais vulneráveis. Permitir que os pobres venham a sofrer devido às alterações climáticas que não ajudaram a criar conduz à desigualdade e à injustiça. [287]
1.3.2. O DIREITO HUMANO À EDUCAÇÃO
1.3.2.1. EDUCAÇÃO NA ÓTICA DOS SISTEMAS INTERNACIONAIS DE PROTEÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS
No plano do direito internacional, não há como negarmos a universalidade dos direitos fundamentais de maneira extremamente rápida, mormente a partir da Segunda Guerra Mundial, cujo reconhecimento ocorreu de maneira mais rápida. Neste diapasão, a consolidação dos direitos à cultura e à educação, sempre é lembrada nos inúmeros tratados, cartas de princípios e acordos internacionais, com o desiderato de consagrar todos os princípios que levem a dignidade da pessoa humana.
No dia 10 de dezembro de 1948, foi proclamada, mediante Resolução 217, da Assembléia Geral das Nações Unidas, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, dispondo, em seus diversos artigos, acerca do direito à educação. [288]
Na Resolução XXX, instituída durante a nona Conferência Internacional Americana, realizada na cidade de Bogotá, ocorrida em abril do mesmo ano, também existe previsão em seus dispositivos o direito à educação. [289] No ano de 1959, temos também a Declaração dos Direitos da Criança, adotada pela Assembléia das Nações Unidas, de 20 de novembro de 1959, onde consta em seu princípio 7º, toda criança terá direito público subjetivo a receber educação, a qual será de maneira gratuita e compulsória, no mínimo, no grau primário. Ainda, ser-lhe-á propiciada uma educação capaz de promover a sua cultura geral e capacitá-la a, em condições de iguais de oportunidades, proporcionando o desenvolvimento das suas aptidões, sua capacidade de emitir juízo e seu senso de responsabilidade moral e social, e a tornar-se membro útil da sociedade.
Após a convocação da Conferência Geral da Organização das Nações Unidas, foi celebrado em 14 de dezembro de 1960, uma Convenção Relativa à Luta Contra a Discriminação no Campo do Ensino. Esta Convenção, dentre outras hipóteses, considerava o termo “discriminação” como abrangente de qualquer iniciativa que terminasse por: a) privar qualquer pessoa ou grupo de pessoas do acesso aos diversos tipos ou graus de ensino; b) limitar a nível inferior a educação de qualquer pessoa ou grupo; e c) impor a qualquer pessoa ou grupo de pessoas condições incompatíveis com a dignidade do homem.
Nos termos do art. IV da Convenção retro, além da eliminação de todos os meios de discriminação, os estados partícipes deveriam formular, desenvolver e aplicar uma política nacional que visasse à promoção da igualdade de oportunidade em matéria de ensino e, mormente: a) tornar obrigatório e gratuito o ensino primário; generalizar e tornar acessível a todos o ensino secundário sob suas diversas formas; tornar igualmente acessível a todos o ensino superior em função das capacidades individuais; assegurar a execução por todos da obrigação escolar prescrita em lei; b) assegurar em todos os estabelecimentos públicos do mesmo grau um ensino do mesmo nível e condições equivalentes no que diz respeito à qualidade do ensino dado; c) encorajar e intensificar, por métodos apropriados, a educação de pessoas que não receberam instrução primária ou que não a terminaram e permitir que continuem seus estudos em função de suas aptidões; d) assegurar sem discriminação a preparação ao magistério.
O Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, adotado pela Resolução n º. 2.200-A, da Assembléia Geral das Nações Unidas, de 16 de dezembro de 1966, em seus artigos 13 a 14, regulamentam o direito à educação. [290]
Merece destacarmos, ainda, que existe previsão do direito em comento, no Protocolo Adicional ao Pacto de San José da Costa Rica, denominada de Convenção Americana sobre Direitos Humanos em Matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, ou Protocolo de San Salvador, adotado no XVIII Período Ordinário de Sessões da Assembléia Geral da Organização dos Estados Americanos - OEA, realizado na Cidade de San Salvador, El Salvador, em 17 de novembro de 1988, notadamente no artigo 13. [291]
No ano de 1989, por intermédio da Resolução XLIV, da Assembléia Geral das Nações Unidas, de 20 de novembro de 1989, foi elaborada a Convenção sobre os Direitos da Criança, em seus artigos 28 a 31, prevendo o direito à educação. [292] Não podemos olvidar de mencionar, na seara da Organização das Nações Unidas e de suas organizações especializadas, a Declaração Mundial de Educação para Todos, adotada na Conferência de Jomtien, na Tailândia, e a Declaração de Salamanca, adotada em 1994 pela UNESCO, as quais propõem ressalvadas circunstâncias excepcionais, a matrícula de todas as crianças em escolas regulares.
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Européia, proclamada em 7 de dezembro de 2000, pelos órgãos comunitários (Parlamento, Conselho e Comissão), dispõe em diversos artigos acerca dos direitos culturais e à educação, notadamente nos artigos 14, 20 e 21. [293]
Após a demonstração de todas estas declarações, tratados, pactos e convenções internacionais, na maior parte celebrados por múltiplas partes e com a intervenção de organizações internacionais, demonstram fielmente o esforço na concretização de determinados direitos inerentes ao homem, dentre os quais a educação básica. No direito constitucional comparado, podemos perceber claramente o reflexo destes mecanismos internacionais em suas constituições, como o exemplo espanhol, em seus artigos 27, 44 e 46.[294]
Com o objetivo de proporcionar uma reorientação para uma nova educação, interessante a experiência realizada no Canadá, na qual o Conselho de Educação de Toronto realizou uma reforma curricular, a partir de consulta em massa à comunidade, acerca da questão: “o que os alunos devem saber, fazer e valorizar quando se graduam?” Apesar da questão acima não incluir a noção de sustentabilidade, os pais responderam no sentido de que a educação que desejavam para os seus filhos não era tão revolucionária, mas apenas um ensino baseado na alfabetização, faculdade de apreciar a arte e a criatividade, comunicações e colaboração, manejo de informação, cidadania responsável e aptidões, valores e atitude para a vida pessoal. [295]
1.3.2.2. EDUCAÇÃO NA ÓTICA DA LEGISLAÇÃO PÁTRIA
Entre nós, o problema educacional a todos sobreleva porque dele decorre a maioria, se não a totalidade, de todos os males que afligem a vida nacional. Essa verdade, embora cediça, merece ser repetida a cada momento, para que se grave na consciência de todo brasileiro o dever inescusável de concorrer para a educação e para o ensino na medida de sua capacidade e de seus recursos. [296]
A concepção da educação na atual ordem jurídica é bastante diferenciada de outrora, já que tais direitos poderiam ser vistos de maneira genérica, configurando-se em uma necessidade e um importante fator de mudança social, sendo subordinados, às injunções e aos acontecimentos políticos, econômicos, históricos e culturais. No período da ditadura militar, a Constituição posterior aos documentos normativos internacionais acima citados que tratavam da temática notadamente após 1948, foi a Constituição da República Federativa do Brasil de 1967, com a redação que lhe deu a Emenda Constitucional n.º. 1, de 17 de outubro de 1969. Afirmava que a Educação como um direito de todos e dever do estado, com a conseqüente obrigatoriedade do ensino dos 7 aos 14 anos, e a gratuidade nos estabelecimentos oficiais, restringindo-se, quanto ao restante, inclusive na legislação ordinária, a dispor sobre a organização dos sistemas de ensino.
Em suma, mesmo que houvesse a afirmação de um direito à educação, como direito de todos, não possuía, sob a ótica jurídica e em qualquer de seus aspectos, excetuando-se a obrigatoriedade da matrícula, qualquer instrumento de exigibilidade, capaz de gerar efeitos práticos e concretos no contexto pessoal dos destinatários da norma. No campo da discricionariedade administrativa do administrador público era que se situava a oferta de ensino e a qualidade dessa oferta, em consonância com critérios de conveniência e de oportunidade.
Após o advento da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e dos diplomas legais complementares, houve uma alteração significativa no panorama jurídico nesta seara. A educação consubstancia-se em um processo de reconstrução da experiência, sendo um atributo da pessoa humana, cuja concepção à Constituição atual agasalha nos artigos 205 a 214, quando declara que ela é um direito de todos e dever do estado. Esta concepção revela a educação como sendo uma categoria de serviço público essencial, pois caberá ao poder público possibilitar a existência de um regime jurídico, previsto constitucionalmente privilegiando o ensino público nesta seara, possibilitando à iniciativa privada a sua atuação de forma meramente secundária. [297]
A Lei de Diretrizes de Bases da Educação Nacional, Lei nº. 9.394, de 20 de dezembro de 1996, em seu artigo 1°, prevê definição do processo educativo. [298]
A temática educação é direito constitucional, devidamente assegurado a todos, mormente as crianças e adolescentes. No Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA, Lei nº. 8.069, de 13 de julho de 1990, em seu art. 53. [299]
Com efeito, o Estado tem o dever de assegurar à criança e ao adolescente ensino fundamental, obrigatório e gratuito, inclusive para os que a ele não tiveram acesso na idade própria, com extensão progressiva da obrigatoriedade e gratuidade ao ensino médio, ocorrendo atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino; atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade; acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um; oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do adolescente trabalhador; atendimento no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.
Sabemos ainda, que o acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo, podendo gerar responsabilização, nas searas cíveis e criminais, para autoridade competente, para os pais ou responsáveis, em caso de omissão, no oferecimento do ensino obrigatório pelo poder público, sua oferta irregular ou omissão na matricula dos filhos ou pupilos na rede regular de ensino. [300]
Ao Ministério Público é devidamente assegurado acionar o poder público, nos termos das suas atribuições institucionais, bem como pelo art. 5°, caput, da Lei de Diretrizes de Bases da Educação Nacional, Lei nº. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. [301]
Na elaboração do processo educacional e cultural pelo poder público, devem ser respeitados os valores culturais, artísticos e históricos próprios do contexto social de todas as pessoas, principalmente para as crianças e adolescentes, garantindo-lhes a liberdade da criação e o acesso às fontes educacionais.
1.4. A AFIRMAÇÃO DA EDUCAÇÃO AMBIENTAL NO ÂMBITO DO DIREITO AMBIENTAL INTERNACIONAL
1.4.1 A EDUCAÇÃO AMBIENTAL E A CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE O MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO - CNUCED
Na lição de Genebaldo Freire, o termo “Educação Ambiental”, ou na sua versão em inglês, “environmental education”, foi devidamente ouvido pela primeira vez no ano de 1965, na Grã-Bretanha, quando ocorreu a Conferência em Educação, realizada na Cidade de Keele. Na oportunidade concluiu-se que a Educação Ambiental deveria se tornar parte essencial da educação de todos os cidadãos, levando assim os Estados Unidos da América a criar a primeira lei que tratava da matéria. O fato aconteceu no ano de 1970, quando no mês de outubro, o Presidente Nixon, promulgou o Environmental Education Act, P.L. 91-516. [302]
No ano de 1972, na grande Conferência da Organização das Nações Unidas, sobre o Ambiente Humano - The United Nations Conference on the Human Environment, ocorrida no período de 5 a 16 de junho de 1972, em Estolcomo, Suécia, começou a surgir na esfera mundial a preocupação com os problemas ambientais, passando a ser reconhecida a necessidade do desenvolvimento de Educação Ambiental, baseada no estabelecimento de programas de Educação Ambiental. Desta maneira, surgiu a Educação Ambiental, a qual é considerada como uma nova ciência, preocupada principalmente em apresentar soluções aos problemas ambientais mundiais.
O princípio 19 da Declaração do Meio Ambiente, adotada pela Conferência das Nações Unidas, realizada em Estocolmo, Suécia, assevera que é indispensável um trabalho de educação em questões ambientais, direcionado às gerações de jovens e adultos, que dê a devida atenção aos setores menos privilegiados da população, com o desiderato de favorecer a formação de uma opinião pública bem informada e uma conduta dos indivíduos, das empresas e das coletividades, inspirada no sentido de sua responsabilidade para com a proteção e melhora do meio ambiente em toda a dimensão humana.
Deve ser salientado que aos princípios da Declaração de Estocolmo somaram-se outros, proclamados em 1992, no Rio de Janeiro, por ocasião da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio 92). Neste diploma, podemos vislumbrar, no princípio 10, a reafirmação do princípio 19, quando aquele assegura a participação de todos os cidadãos interessados, cabendo aos estados, entre outras medidas para chegar a esse objetivo, a disponibilização de informações sobre o meio ambiente, facilitando e estimulando a conscientização e a participação pública.
Podemos asseverar que o marco histórico da afirmação desta nova ciência, foi a realização da Primeira Conferência Intergovernamental sobre Educação Ambiental, realizada na cidade de Tbilisi, Georgia, Rússia, no período de 14 a 26 de outubro de 1977, pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura, chegando-se dentre outras recomendações a de que a Educação Ambiental é um método de formação eficaz de integracionistas, isto é, de estudiosos que tem enfoque pluridisciplinar, os quais com esta formação holística servem como integradores entre os generalistas e especialistas, formando importante elo de iteração de várias ciências em prol do desenvolvimento.
No ano de 1987, em Moscou, ocorreu a Segunda Conferência Intergovernamental sobre Educação Ambiental, na qual foram reafirmados com bastante ênfase nos princípios preconizados em Tbilis, para a Educação Ambiental.
Em seguida, na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - CNUCED - United Nation Conference on Environment and Development, ocorrida no Rio de Janeiro, no período de 3 a 14 de junho de 1992, conhecida como Rio-92, a matéria Educação Ambiental passou a ser incorporada de maneira definitiva como processo indispensável no caminho do Desenvolvimento Sustentável, preconizado no encontro através da Agenda 21: uma agenda de diretrizes para o século 21.
O Capítulo 36 desta Agenda contempla "a promoção da educação, da consciência política e do treinamento", e apresenta um plano de ações para o Desenvolvimento Sustentável a ser adotado pelos países, a partir de uma nova perspectiva para a cooperação internacional.
Na Grécia, na cidade de Thessaloniki, no ano de 1997, ocorreu a “Conferência de Meio Ambiente e Sociedade: Educação e Consciência Pública para a Sustentabilidade”, organizada pela UNESCO, entre os dias 8 e 12 de dezembro, contando com participantes de organizações governamentais, intergovernamentais e não-governamentais, e da sociedade civil de 90 países, tendo sido proclamada a Declaração de Thessaloniki - 1997, na qual foram reafirmados diversos princípios sobre educação ambiental.
A Comunidade Internacional, no ano de 2000, adotou os objetivos de Desenvolvimento do Milênio como um marco global do desenvolvimento e da cooperação. Desta maneira, o conceito de Desenvolvimento Sustentável passou a ser dinâmico, estando sujeito a diversas dimensões e interpretações, refletindo visões consideradas culturalmente apropriadas e de relevância local para um mundo no qual o desenvolvimento possa atender às necessidades atuais, sem comprometer a capacidade das futuras gerações em satisfazer suas próprias necessidades.
Na cidade de Dacar, Senegal, em abril de 2002, a comunidade mundial reafirmou a crença na Declaração Mundial sobre Educação para Todos, adotada em 1990, em Jomtien, Tailândia, expressando seu compromisso em alcançar os objetivos e metas para todo cidadão e todas as sociedades apresentadas no Programa Educação para Todos.
Permeou a IV Conferência Internacional sobre Educação Ambiental, realizada de 24 a 28 de novembro de 2007, em Ahmedabad, na Índia, o debate sobre a mudança nos padrões de consumo. A ênfase nesta discussão ocorreu, principalmente, em virtude dos alertas lançados pelo Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas - IPCC sobre o aquecimento global, sugerindo cada vez mais mudanças sobre o estilo de vida das pessoas, pois se não mudarmos o modo de produzir e reproduzir nossa existência, toda a vida do planeta estará ameaçada. Nesta conferência foi proclamada a Declaração de Ahmedabad, a qual reflete esse novo contexto, um chamado para a educação para uma vida sustentável, uma vez que sustentabilidade precisa ser concebida a partir de outros pontos de vista. Não só a partir da noção de desenvolvimento.
1.4.2. A DÉCADA DA EDUCAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Por ocasião da Conferência de Joanesburgo, em 2002, esta visão ampliou-se para abranger a justiça social e a luta contra a pobreza como princípios primordiais do desenvolvimento que deveriam resultar em sustentável. Os aspectos humanos e sociais do Desenvolvimento Sustentável significavam que solidariedade, igualdade, parceria e cooperação eram tão fundamentais para a proteção do meio ambiente quanto às abordagens científicas. Além de reafirmar os objetivos educacionais dos “Objetivos de Desenvolvimento do Milênio” e do “Marco de Ação de Dacar” e do Programa Educação para Todos, a Conferência propôs a Década de Educação para o Desenvolvimento Sustentável como uma maneira de sinalizar que educação e aprendizagem encontram-se no centro das abordagens para o Desenvolvimento Sustentável.
Na sua qüinquagésima sétima reunião, realizada em dezembro de 2002, a Assembléia das Nações Unidas proclamou a implementação da Década de Educação para o Desenvolvimento Sustentável, para o período de 2005 a 2014, “enfatizando que educação é um elemento indispensável para que se atinja o Desenvolvimento Sustentável”. A Assembléia também designou a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura - UNESCO para liderar a promoção e implementação da Década.
Seguindo as determinações da Assembléia Geral das Nações Unidas, a Conferência dos Ministros do Meio Ambiente organizada pela Comissão Econômica das Nações Unidas para a Europa, realizada em Kiev, Ucrânia, em maio de 2003, também enfatizou a necessidade de melhorar os sistemas educacionais e os programas de aprendizagem para o Desenvolvimento Sustentável com o objetivo de aumentar a compreensão geral de como promover e implementar o Desenvolvimento Sustentável.
Este documento atende a um pedido da Assembléia Geral das Nações Unidas para a elaboração de um plano de implementação e é resultado de amplas consultas com as agências das Nações Unidas, governos nacionais, organizações da sociedade civil, ONGs e especialistas. Fundamenta-se no “Marco de Referência para a Implementação do Plano da Década da Educação das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável”, que impulsionou o processo de consultas.
A UNESCO divulgou mundialmente um marco de referência para este Plano, após consulta inicial aos parceiros das Nações Unidas, em setembro de 2003. Mais de duas mil contribuições foram recebidas, muitas delas constituindo a consolidação de opiniões de centenas de pessoas. Este projeto de Plano foi devidamente revisado por acadêmicos e especialistas na matéria antes de ser submetido, em julho de 2004, aos Consultores de Alto Nível para os assuntos da Década, que assessoram o Diretor-Geral da UNESCO. Foi então apresentado na 59ª Sessão da Assembléia Geral das Nações Unidas, na cidade de Nova York, nos dias 18 e 19 de outubro de 2004.
O Plano Internacional de Implementação constitui um marco geral para que todos os parceiros possam contribuir para a Década. O Plano não é prescritivo, mas fornece de modo global orientações e conselhos, e mostra por que, como, quando e onde um grande número de parceiros pode desenvolver suas contribuições com base em seus próprios contextos. A estrutura apresenta resumidamente o desafio do programa Educação para o Desenvolvimento Sustentável e descreve o tipo de educação que, coletivamente, os parceiros consideram essencial para facilitar o Desenvolvimento Sustentável.
Desta forma, após assumir diversos compromissos na seara internacional, o legislador pátrio passou a reconhecer na legislação interna a Educação Ambiental, como um dos pilares para a tutela do meio ambiente.
1.5. A EDUCAÇÃO AMBIENTAL NO ÂMBITO DO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO
1.5.1. A POLÍTICA NACIONAL DE EDUCAÇÃO AMBIENTAL
Historicamente, com supedâneo nos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, os legisladores brasileiros sempre elegeram a Educação Ambiental como parte dos princípios e objetivos a serem alcançados, bastando ver o que está disposto na Lei nº. 6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, nos seguintes termos, art. 2°: “X - Educação Ambiental a todos os níveis do ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente”.
A Educação Ambiental no Brasil, até a segunda metade da década de 80, era promovida tão somente pelas Organizações Não-Governamentais ligadas ao movimento ambientalista, e era realizada basicamente no ensino informal. No que diz respeito ao ensino formal, a primeira lei a recomendar a Educação Ambiental nos currículos escolares do Ensino Fundamental e Médio foi o parecer 221/87, do Conselho Federal da Educação. Este parecer recomendava a incorporação de temas ambientais da realidade local em consonância com o desenvolvimento social e cognitivo dos alunos, e a integração escola-comunidade como estratégia de aprendizagem. [303]
O conceito legal de Educação Ambiental está inserto no art. 1°, da Lei n° 9.795, de 27 de abril de 1999, que dispõe acerca da Educação Ambiental, e institui a Política Nacional de Educação Ambiental. [304]
A Carta Constitucional de 1988 erigiu a um elevado status, no direito positivo nacional, o princípio da Educação Ambiental, no capítulo dedicado ao meio ambiente, consagrando-o expressamente, no art. 225, §1º, VI, ao determinar que incumbe ao poder público a promoção da Educação Ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, expressamente, estabelece que é obrigação do Estado a promoção da Educação Ambiental como forma de atuação com vistas a preservação ambiental. Este, de fato, é um dos mais importantes mecanismos que podem ser utilizados para a adequada proteção do meio ambiente, pois não se pode acreditar - ou mesmo desejar - que o Estado seja capar de exercer controle absoluto sobre todas as atividades que, direta ou indiretamente, possam alterar a qualidade ambiental. A correta implementação de amplos processos de Educação Ambiental é a maneira mais eficiente e economicamente de Educação Ambiental é a maneira mais eficiente e economicamente viável de evitar que sejam causados danos ao meio ambiente. A Educação Ambiental é o instrumento mais eficaz para a verdadeira aplicação do princípio mais importante do direito ambiental, que é exatamente o princípio da prevenção. [305]
Desta maneira, merece relembramos a delimitação da Teoria do Mínimo Existencial, quando podemos perceber claramente duas vertentes: uma garantística e outra prestacional, as quais são perceptíveis quanto ao direito à Educação Ambiental.
Merece ser destacado o posicionamento de Celso Antônio Pacheco Fiorillo, quando comenta o princípio da Educação Ambiental, como sendo: a devida redução dos custos ambientais, à medida que a população atuará como guarda do meio ambiente; b) efetivar o princípio da prevenção; c) fixar a idéia de consciência ecológica, que buscará sempre a utilização de tecnologias limpas; d) incentivar a realização do princípio da solidariedade, no exato sentido que perceberá que o meio ambiente é único, indivisível e de titulares indetermináveis, devendo ser justa e distributivamente acessível a todos; e) efetivar o princípio da participação, entre outras finalidades.[306]
A Educação Ambiental objetiva a formação da personalidade despertando a consciência ecológica em crianças e jovens, além dos adultos, para valorizar e preservar a natureza, porquanto, de acordo com princípios comumente aceitos para que seja prevenido de maneira adequada, necessário é conscientizar e educar. [307] A Educação Ambiental é um dos mecanismos privilegiados para a preservação e conservação da natureza, ensino que há de ser obrigatório desde a pré-escola, passando pelas escolas de 1° e 2° graus, especialmente na zona rural, prosseguindo nos cursos superiores. [308]
A educação, que é o alicerce do Estado Democrático de Direito, é um direito público subjetivo do cidadão, por intermédio do qual ele assume a plenitude de sua dignidade e resgata a cidadania, figurando no rol dos Direitos Humanos reconhecidos pela comunidade internacional. É a forma, ainda, de atingir diversas finalidades, como a saúde pública. [309] É um processo em que se busca despertar a preocupação individual e coletiva para a questão ambiental, garantindo o acesso à informação em linguagem adequada, contribuindo para o desenvolvimento de uma consciência crítica e estimulando o enfrentamento das questões ambientais e sociais. Desenvolve-se num contexto de complexidade, procurando trabalhar não apenas a mudança cultural, mas também a transformação social, assumindo a crise ambiental como uma questão ética e política. [310]
Podemos ainda, asseverar que Educação Ambiental é, neste sentido, um componente essencial e permanente da educação, cujos objetivos devem ser desenvolvidos por intermédio de uma compreensão integrada ao meio ambiente em suas complexas relações, estimulando e fortalecendo uma consciência crítica relativamente aos problemas ambientais e sociais, incentivando a participação permanente e responsável na preservação do equilíbrio ambiental, estimulando a cooperação entre todas as regiões, fomentando a integração com a ciência e a tecnologia e fortalecendo a cidadania, a autodeterminação dos povos e a solidariedade, como fundamento para o futuro da humanidade.
Os artigos 6° e 7°, da Lei nº. 9.795, de 27 de abril de 1999, instituem a Política Nacional de Educação Ambiental, a qual envolve em sua esfera de ação, além dos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, instituições educacionais públicas e privadas dos sistemas de ensino, os órgãos públicos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, e organizações não-governamentais com atuação em Educação Ambiental.
Dentre as atividades vinculadas à Política Nacional de Educação Ambiental devem ser desenvolvidas na educação em geral e na educação escolar, por meio das seguintes linhas de atuação inter-relacionadas, respeitando-se os princípios e objetivos previstos pela Lei n° 9.795, de 27 de abril de 1999, devendo ocorrer a capacitação de recursos humanos com fins de implementar esta política, ocorrer o desenvolvimento de estudos, pesquisas e experimentação, assim como a produção e divulgação de material educativo e acompanhamento e avaliação.
1.5.2. A EDUCAÇÃO FORMAL E EDUCAÇÃO NÃO-FORMAL
A educação formal é representada pelas escolas e universidades, possuindo objetivos claros e específicos, dependendo de uma diretriz educacional centralizada (como o currículo), com estruturas hierárquicas e burocráticas existentes em nível nacional, com órgãos fiscalizadores dos ministérios da educação. Por outro lado, a educação não-formal é mais difusa, menos hierárquica e menos burocrática.
Uma educação pautada no Desenvolvimento Sustentável requer a aplicação da interdisciplinaridade como principal componente inseparável, objetivando enfrentar os diversos complexos problemas do mundo de hoje. A atividade educacional, que antes era restringida apenas ao período da infância, deve, hoje, ser permanentemente e ampla, como a própria vida, em todas as fases educativas.
Define-se educação não-formal como “toda atividade educacional organizada, sistemática, executada fora do quadro do sistema formal, para oferecer tipos selecionados de ensino a determinados subgrupos da população” [311]. O conceito de educação sustentado pela Convenção dos Direitos da Infância ultrapassa os limites do ensino escolar formal e engloba as experiências de vida, e os processos de aprendizagem não-formais, que desenvolvem a autonomia da criança. Como diz Paulo Freire: “Se estivesse claro para nós que foi aprendendo que aprendemos ser possível ensinar, teríamos entendido com facilidade a importância das experiências informais nas ruas, nas praças, no trabalho, nas salas de aula das escolas, nos pátios dos recreios, em que variados gestos de alunos, de pessoal administrativo, de pessoal docente se cruzam cheios de significação”. [312]
1.6. EDUCAÇÃO AMBIENTAL NO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
1.6.1. A EDUCAÇÃO AMBIENTAL NA CONSTITUIÇÃO E NA LEGISLAÇÃO ESTADUAL
A Lei Complementar Estadual nº. 272, de 3 de março de 2004, que Regulamenta o artigo 150, inciso VII, da Constituição Estadual, que aduz impõe-se ao poder público, promover a Educação Ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente, prevendo nos artigos 15 e 16, preceitos sobre Educação Ambiental, asseverando ser um direito de todos e ter por objetivo construir um processo educativo e de conscientização cultural, social, econômica e ambiental - a partir da realidade local e regional - de forma integrada com os atores nela envolvidos, tendo em vista contribuir para o exercício da cidadania e a mudança de comportamento com relação ao meio ambiente, objetivando o uso racional dos recursos ambientais.
De outra maneira, a Educação Ambiental será assegurada, mediante a realização de ações conjuntas com os governos federal e municipal, bem como entidades não-governamentais, para o planejamento e execução de projetos de Educação Ambiental, respeitando as peculiaridades locais e regionais, assim como mediante desenvolvimento de campanhas de comunicação social.
O Poder Público deve implementar uma política de Educação Ambiental no estado, estabelecendo programas sistemáticos e ações de Educação Ambiental na rede de ensino estadual. Merece, ainda, ser mencionada a previsão legal, por intermédio do Decreto nº. 18.448, de 18 de agosto de 2005, que regulamentou o Fundo Estadual de Preservação do Meio Ambiente - FEPEMA, criado pela Lei nº. 6.678, de 21 de julho de 1994, que prevê no artigo 6°, inciso VII, como prioritários os projetos das áreas temáticas de Educação Ambiental e divulgação.
1.6.2. O PAPEL DO INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E MEIO AMBIENTE NA IMPLEMENTAÇÃO DA EDUCAÇÃO AMBIENTAL
No Estado do Rio Grande do Norte, a matéria é regulamentada pelo Decreto nº. 14.922, de 5 de junho de 2000, que institui a Comissão Interinstitucional de Educação Ambiental do Estado do Rio Grande do Norte, no uso das atribuições conferidas pelo art. 150, inciso VII, da Constituição Estadual, assim como as disposições constantes do art. 225, § 1º, inciso VI, do Capítulo VI da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e da Lei nº. 9.795, de 27 de abril de 1999, que institui a Política Nacional de Educação Ambiental.
A Comissão Interinstitucional de Educação Ambiental do Estado fica diretamente vinculada ao Instituto de Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente do Rio Grande do Norte - IDEMA, órgão responsável pela Política Ambiental do Estado, na qualidade de Secretaria Executiva. A Coordenação da Comissão Interinstitucional de Educação Ambiental do Estado será ocupada por um titular representante do IDEMA/RN e um vice-coordenador eleito por seus pares. Por intermédio do IDEMA, o Governo Estadual poderá firmar convênios com outras instituições públicas e privadas, com o objetivo de viabilizar a execução das atividades da Comissão Interinstitucional de Educação Ambiental do Estado.
Os integrantes da Comissão Interinstitucional de Educação Ambiental do Estado são os representantes das seguintes instituições: IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis; UFRN - Universidade Federal do Rio Grande do Norte; UNP - Universidade Potiguar; ESAM - Escola Superior de Agricultura de Mossoró; CEFET - Centro Federal de Educação Tecnológica do Rio Grande do Norte; Assembléia Legislativa; SECD - Secretaria de Estado da Educação, da Cultura e dos Desportos; SESAP - Secretaria de Estado da Saúde Pública; SEMARH - Secretaria de Estado do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos; SAAB - Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento; EMATER - Instituto de Assistência Técnica e Extensão Rural; SETUR - Secretaria de Estado do Turismo; IDEMA/RN - Instituto de Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente do Rio Grande do Norte; UERN - Universidade Estadual do Rio Grande do Norte; Ministério Público - Procuradoria Geral da Justiça; SEMURB - Secretaria Especial de Meio Ambiental e Urbanismo; SME - Secretaria Municipal de Educação (Natal); FIERN - Federação das Indústrias do Rio Grande do Norte (SESI e SENAI); FECOMÉRCIO - Federação do Comércio do Rio Grande do Norte (SESC E SENAC); CEPEAM - Centro de Estudos e Pesquisas Educacionais Marília; GVAA - Grupo Verde de Agricultura Alternativa; NEP - Núcleo Ecológico de Pipa; ASPOAN - Associação Potiguar Amigos da Natureza; FEPERN - Federação dos Pescadores do Rio Grande do Norte; SEPARN - Sociedade para Pesquisa e Desenvolvimento Ambiental do Rio Grande do Norte; Associação Verde Vida; Movimento Viva Natal.
A Comissão Interinstitucional de Educação Ambiental do Estado tem diversas atribuições das quais destacamos: proposição, acompanhamento e avaliação das diretrizes da Política Estadual de Educação Ambiental do Estado do Rio Grande do Norte; fomentar parcerias entre instituições governamentais e não governamentais que tenham interesse na área de Educação Ambiental; apoiar tecnicamente a execução das atividades relacionadas à Educação Ambiental no âmbito do Sistema Estadual do Meio Ambiente e do Sistema Estadual de Educação; promover intercâmbio de experiências e concepções que aprimorem a prática da Educação Ambiental; estimular, fortalecer, acompanhar e avaliar a implementação da Política Nacional de Educação Ambiental; promover eventos para discussões na área da Educação Ambiental; estimular estudos e pesquisas que norteiem a Política Estadual de Educação Ambiental.
1.6.3. O PAPEL DA CÂMARA TÉCNICA DE EDUCAÇÃO AMBIENTAL
O Decreto nº. 18.937, de 22 de fevereiro de 2006, homologou a Resolução n° 1, de 18 de agosto de 2005, do Conselho Estadual do Meio Ambiente - CONEMA, que criou a Câmara Técnica de Educação Ambiental, no âmbito daquele órgão público colegiado.
Nos termos da Resolução nº. 1, de 18 de agosto de 2005, do Conselho Estadual de Meio Ambiente, a composição da Câmara Técnica Referida é a seguinte: representante do IDEMA/RN - Instituto de Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente do Rio Grande do Norte; representante da SAPE - Secretaria de Estado da Agricultura, da Pecuária e da Pesca; representante da SEMARH - Secretaria de Estado do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos; representante da SESAP - Secretaria de Estado da Saúde Pública; representante do IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis; representante das Instituições Educacionais de Ensino Superior; representante da FIERN - Federação das Indústrias do Estado do Rio Grande do Norte; representante das entidades ambientalistas do Rio Grande do Norte.
Como podemos perceber, a representatividade é bastante ampla, com membros dos diversos segmentos do poder público e da sociedade civil organizada, configurando-se, na verdade, um controle social, em consonância com o nosso atual Estado Democrático de Direito.
A Câmara Técnica de Educação Ambiental - CTEA, no âmbito daquele órgão público colegiado, tem por objetivos discutir e propor ao Plenário normas de efetivação e incentivo à Educação Ambiental, procurando articular e integrar o Sistema Educacional e o Sistema Estadual de Meio Ambiente. São atribuições da CTEA: propor Diretrizes para elaboração e implementação das políticas e programas estadual e municipais de Educação Ambiental; atuar nas atividades de gestão ambiental, tais como: políticas de conservação da biodiversidade, de zoneamento ambiental, de licenciamento e revisão de atividades efetivas ou potencialmente poluidoras, de gerenciamento de resíduos, de gerenciamento costeiro, de gestão de recursos hídricos, de ordenamento de recursos pesqueiros, de manejo sustentável de recursos ambientais, de ecoturismo e melhoria da qualidade ambiental; propor parâmetros para a elaboração de editais que envolvam a aplicação dos recursos do FEPEMA - Fundo Estadual de Preservação do Meio Ambiente aos programas e projetos de Educação Ambiental; apreciar projetos de Educação Ambiental a serem viabilizados pelos recursos do FEPEMA; propor indicadores de desempenho e de avaliação das ações de Educação Ambiental decorrentes das políticas, programas e projetos de governo; assessorar as demais câmaras técnicas, no que tange à Educação Ambiental; e exercer outras atribuições correlatas que lhe forem atribuídas.
2. O SANEAMENTO BÁSICO COMO MEIO PARA GARANTIA DA SUSTENTABILIDADE DOS RECURSOS HÍDRICOS NO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
2.1. SANEAMENTO BÁSICO E CIDADES SUSTENTÁVEIS
Um dos grandes desafios atuais é o de garantir a sustentabilidade do crescimento das cidades, conciliando o desenvolvimento econômico e social, com o processo de urbanização desordenado que atinge as cidades do Brasil.
Devido a este processo de crescimento desenfreado surge uma maior necessidade de serem adotadas políticas públicas em consonância com o princípio constitucional do Desenvolvimento Sustentável, notadamente quanto à concretização de direitos humanos básicos de infra-estrutura, como saneamento básico ou ambiental e obras de drenagens.
A ausência de políticas públicas de infra-estrutura faz com que os recursos naturais, principalmente, os hídricos sejam degradados, pela poluição dos lençóis freáticos, causando sérios transtornos para toda a coletividade, com danos à saúde pública de uma maneira generalizada.
Na cidade de Atenas, ocorreu o quarto Congresso Internacional de Arquitetura Moderna, no ano de 1933, no qual foi elaborado um documento que influenciou sobremaneira o processo urbanístico das cidades européias após a Segunda Grande Guerra Mundial. A filosofia básica deste documento é no sentido de que deve ocorrer uma separação funcional das zonas existentes nas cidades, por área residencial, descanso e trabalho, formando eco-cidades, nas quais os edifícios se colocam em amplas zonas verdes, interligadas por sistemas de transportes de massas eficazes.
Contudo, mais ou menos setenta anos mais tarde, tendo em vista a necessidade de ser elaborado um documento que guiasse o desenvolvimento das cidades européias no século XXI, começou-se a discutir a Nova Carta de Atenas. Todos os movimentos de elaboração desse documento foram iniciados, por volta do ano de 1994, por ocasião de uma Conferência proposta pela Associação Grega de Planejadores Urbanos e pela Municipalidade de Atenas. Neste evento, além de ser discutido os efeitos da antiga Carta de 1933, foi proposto um documento que abordasse a situação e os problemas atuais e futuros das cidades européias e que apresentasse novas diretrizes de planejamento urbano.
A partir da Conferência “Em direção de uma Nova Carta de Atenas: da Cidade Orgânica à Cidade dos Cidadãos”, baseados em esboços preparados por especialistas de diversos países, foi aprovada em maio de 1998, uma nova conferência, com o texto definitivo da Carta, sendo consagrado o ideal de cidade coerente, para atingir a harmonia visual e material dos elementos físicos urbanos e a coerência entre as diversas funções urbanas, as redes de infra-estruturas e a utilização das novas tecnologias de informação e de comunicação.
Segundo preceitos contidos na Carta, “a cidade coerente do século XXI deverá procurar também a maior diversidade de oportunidades, de escolhas econômicas e de emprego para todos os que nela habitam e trabalham, e deverá assegurar um melhor acesso à educação, à saúde e ao maior número de equipamentos possível”. O conceito de cidade coerente decorre da necessidade de se reconstruir a coesão social nos espaços urbanos, superando-se problemas de exclusão social, racismo e conflitos civis. Para se construí-la, é preciso que o planejamento urbano e, por conseqüência, o direito urbanístico, como seu instrumento, considerem as diferenças e as desvantagens de certos grupos sociais em relação a outros dentro de cada cidade. O planejamento deve transformar a cidade em um espaço igualitário para seus habitantes e em um ambiente apto a integrar, social e culturalmente, novos cidadãos - uma cidade para todos.
A Carta sugere a superação do planejamento simplesmente voltado para a forma física e para os problemas decorrentes do uso do solo e corrobora medidas político-administrativas que considerem os aspectos socioeconômicos da cidade. Assume importância uma visão de recriação urbana baseada na gestão dos aspectos físicos da cidade combinada com técnicas de revitalização econômica e engenharia social. Nesta linha, não apenas o estímulo ao emprego, como também ao acesso igualitário de todos os cidadãos às infra-estruturas e aos serviços urbanos devem ser preocupações centrais do planejamento urbano no século XXI.
Em termos gerais, o planejamento urbano deverá ainda levar em conta os elementos espaciais da cidade, ou seja, sua localização, seus recursos físicos e naturais e sua estrutura, buscando resolver conflitos de interesses que surjam nesses espaços a partir do princípio da supremacia do interesse público. Segundo a própria redação da Carta, a concretização dos interesses públicos pressupõe a distribuição equânime de recursos e serviços urbanos entre os cidadãos.
O acesso a serviços constitui, assim, um pilar fundamental dessa concepção de planejamento urbano. A gestão das infra-estruturas de serviços e de sua alocação no solo, subsolo e espaço aéreo das cidades tornam-se, assim, meios imprescindíveis para construção de cidades para todos.
Merece destacarmos que o Conselho Nacional das Cidades é um órgão colegiado permanente com representação do governo federal, estadual e municipal e da sociedade civil, sendo uma instância máxima de decisão sobre a gestão da Política Nacional de Saneamento Ambiental.
Ocorre também uma instância de aprovação do Plano Nacional de Saneamento Ambiental, no que diz respeito ao acompanhamento de sua execução e de regulação dos diversos serviços de saneamento ambiental. Consistindo também, em uma instância de aprovação do Plano Nacional de Saneamento Ambiental, para o acompanhamento de sua execução e da regulação dos diversos serviços de saneamento ambiental.
As temáticas específicas de saneamento ambiental devem ser tratadas pela Câmara Setorial de Saneamento Ambiental, no âmbito do Conselho Nacional das Cidades, a qual é composta por membros dos governos, dos usuários, dos prestadores de serviços e das entidades da área.
Todas as deliberações e proposições do Conselho Nacional das Cidades e a atuação da Câmara Setorial de Saneamento Ambiental podem interagir e estar em consonância, com os diversos Conselhos Setoriais de áreas afins ou relacionadas com o saneamento ambiental, especialmente, quando se trata do Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, o Conselho Nacional de Saúde, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos.
Merece destacarmos que a composição do Conselho e da Câmara Setorial e o processo de escolha dos membros da sociedade civil, integrantes poderão assegurar condições para a melhoria da participação social na gestão da Política Nacional de Saneamento Ambiental, sendo a sua organização baseada em diretrizes e propostas a serem aprovadas nas Conferências Nacionais das Cidades.
Realizada de maneira periódica, a Conferência Nacional das Cidades é uma instância colegiada, possuindo representação dos diversos segmentos sociais, devendo ser construída a partir de processos de mobilização social, para a realização de diversas conferências municipais e conferências estaduais, culminando, com assembléias nacionais, que entre diversas outras coisas, pode avaliar o Sistema Nacional de Saneamento Ambiental, propondo diretrizes para serem formuladas e revistas a Política Nacional de Saneamento Ambiental. O Conselho Nacional das Cidades ficará vinculado ao Ministério das Cidades ao qual caberá a coordenação da Política e a implementação do Plano Nacional de Saneamento Ambiental na esfera ministerial.
As ações de saneamento ambiental serão executadas por meio dos diversos agentes federais atuantes na área, sempre de acordo com regras, critérios e prioridades gerais estabelecidas em Programas unificados, guardadas as particularidades decorrentes dos objetivos específicos do órgão responsável por cada ação. A articulação das ações, assim como a definição dos Programas, será realizada por meio de Grupo de Trabalho Interministerial permanente constituído por representantes das entidades federais atuantes na área de saneamento ambiental.
Não existe dúvida, por via de conseqüência, que a partir da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, e, agora, por força do Estatuto da Cidade, Lei nº. 10.257, de 10 de julho de 2001, não só o município ganha força fundamental na ordem jurídica constitucional, vez que se identifica como a cidade, como a própria função social da cidade e, portanto do município só será cumprida quando proporcionar aos seus habitantes uma vida com qualidade, propiciando de fato e de direito o exercício dos direitos fundamentais em estrita consonância com o que o art. 225, caput, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 preceitua. [313]
O art. 3° do Estatuto das Cidades, Lei nº. 10.257, de 10 de julho de 2001, assevera que compete à União, entre outras atribuições de interesse da política urbana, instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento e transportes urbanos, conforme inciso IV, não se devendo perder de vista que aos municípios também é atribuída à competência legislativa suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. [314]
Na lição de Hipócrates, na Grécia Clássica, o homem era saudável apenas quando apresentava adequado equilíbrio entre seus humores, o que implicava uma relação harmoniosa dele com a natureza. Da mesma maneira, contemporaneamente, ainda, que seja definida apenas como objetivo distante, a saúde do homem é argumento essencial para a proteção do meio ambiente. [315]
Por fim, merece ser destacado que nesta dissertação de natureza teórico-descritiva, a temática Meio Ambiente e Saúde Pública são indissociáveis, pretendendo-se analisar o saneamento básico como meio para a sustentabilidade dos recursos hídricos, no nosso estado, pois durante muito tempo foi impossível descrever qualquer desses termos sem o necessário recurso ao outro.
2.2. O DIREITO HUMANO À SAÚDE
A saúde é indiretamente reconhecida como direito na Declaração Universal de Direitos Humanos, onde é afirmada como decorrência do direito a um nível de vida adequado, capaz de assegurá-la ao indivíduo e à sua família, art. 25. Entretanto, o Pacto Internacional de Direitos Econômicos e Sociais e Culturais, que entrou em vigor no dia 3 de janeiro de 1976, prevê de forma expressa no art. 12 este direito. [316]
Tradicionalmente, a tutela da saúde humana sempre foi apontada como fundamento para a tutela ambiental, sendo mesmo, ao lado da segurança, quiçá uma das principais justificativas do próprio estado, desde os seus primórdios. Como valor social maior, desde logo caracterizou-se como um objetivo essencial a ser alcançado pelo ordenamento jurídico em geral, orientando a atuação do administrador, do legislador e do juiz. Já em 1892, dizia-se inquestionável que a mais elevada e legítima função do Estado era exatamente proteger a vida e saúde dos cidadãos, com a promulgação de normas jurídicas obrigando todos a só utilizarem suas propriedades de modo a não causar perigo aos outros. Um tal poder do Estado certamente decorre do reconhecimento de que os seres humanos, em geral, têm todo o direito de viver e morrer como bem entenderem, desde que não ponham em risco o bem-estar de seus semelhantes.[317]
O Constituinte Federal de 1988 contribuiu sobremaneira para a precisão do conceito de saúde, tendo em vista hipóteses elucidadas em seu conteúdo. Desta maneira, saúde implica a definição de uma política pública que vise seu cuidado, sua defesa e sua proteção, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts. 23, inciso. II e 24, inciso XII, ou seja, reforça-se, como requisito da legalidade, a obrigação de prestar serviços de atendimento à população, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts, 30, inc. VII, incluindo ações para a promoção, proteção e recuperação da saúde. Também o educando foi lembrado ao se esclarecer que o conteúdo do conceito constitucional de saúde deve garantir-lhe a assistência sanitária, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, art, 208, inc VII; como deve ser igualmente assegurado à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à saúde, que será promovido por programas de assistência integral à saúde, para o que é exigida a aplicação de um percentual dos recursos públicos destinados à saúde para assistência materno-infantil, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, art. 227, §1° inciso I. [318]
Merece destacarmos que o saneamento básico é apontado como a mais importante conquista médica dos últimos cento e cinqüenta anos, de acordo com pesquisa realizada pelo Jornal Britânico de Medicina, um dos periódicos mais conceituados na área em todo o mundo. A maioria dos mais de onze mil médicos, consultados pela revista em termos globais, aponta que o esgotamento sanitário e do sistema de suprimento de água potável, foi responsável pela redução de doenças como a cólera. Sendo assim, ocorreu o suplantamento de outras conquistas tais como antibióticos, vacinas, a descoberta do DNA e da anestesia, que foram outros destaques da pesquisa. A questão suscitada para os profissionais consultados consistia em saber o que pensavam ser o maior avanço da medicina, desde a fundação da publicação, ocorrida em 1840. Em termos históricos, Londres foi a primeira cidade moderna a enfrentar seriamente o problema do saneamento básico assim que um médico inglês, Johm Snow, descobriu em 1854 que a cólera se propagava na água e não no ar, como até então se pensava.[319]
Conforme dados extraídos da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, o número de famílias brasileiras com TV em cores é maior do que o das que desfruta de serviços adequados de saneamento. Esta situação ocorre em todas as faixas de renda e em todos os estados, com diferença maior entre os mais pobres. No Brasil, há 162,9 milhões de pessoas que moram em domicílios com televisão colorida — 32,3% a mais do que os 123,2 milhões que estão em domicílio com rede coletora de esgoto ou fossa séptica, sendo estes os dados mais recentes na área de saneamento. Entre as pessoas que moram em casa com rendimento mensal de até um salário mínimo, 7,6 milhões têm acesso a saneamento adequado. O número dos que, nessa faixa de renda, têm TV em cores é 72,3% maior: 14,9 milhões. Conforme se eleva a renda, essa diferença diminui, até chegar aos 5,8% no topo da pirâmide (entre os que ganham mais de 20 salários mínimos). Esta situação é repetida em relação a outros aparelhos domésticos, como rádio, fogão e geladeira. Os dados são preocupantes, já que indica o atraso do país na cobertura de esgoto, o que coloca em risco o cumprimento de uma das metas do sétimo objetivo do milênio que é assegurar à sustentabilidade ambiental. Para que a meta seja cumprida, o Brasil precisa levar o saneamento para 85,5% da população até 2015. Hodiernamente, 75% dos brasileiros contam com o serviço, segundo o Relatório de Desenvolvimento Humano de 2006 publicado pelo PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. A PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, que usa critérios diferentes, aponta que 67,11% dos brasileiros moram em domicílio com acesso adequado a saneamento, e 26,83% são servidos por outros tipos de esgoto. O próprio relatório — que apresenta dados de 177 países — aponta que o déficit brasileiro se deve, principalmente, à falta de cobertura entre as populações de baixa renda. Enquanto os 20% brasileiros mais ricos têm um nível de acesso a esgoto igual ao dos países desenvolvidos, os 20% mais pobres têm uma cobertura inferior à do Vietnã (que ocupa a 109ª posição no ranking mundial de Desenvolvimento Humano). [320]
Desta maneira, quando a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, art. 6°, assegura que todos os brasileiros e estrangeiros residentes no país, têm o direito à saúde, como direito social, combinando com dispositivos legais contidos no art. 196, e art. 5°, impondo literalmente o dever do Estado de garanti-lo, definindo obrigações para todos os níveis de governo da federação.
2.3. O SISTEMA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS E SANEAMENTO
2.3.1. FUNDAMENTOS E OBJETIVOS DA POLÍTICA NACIONAL DOS RECURSOS HÍDRICOS
Água elemento vital, água purificadora, água recurso natural renovável, são alguns dos significados referidos em diferentes mitologias, religiões, povos e culturas, em todas as épocas. Vale ressaltar que os primeiros registros da escrita foram encontrados recentemente na China e data de 9.000 A.C.; aos caracteres ideográficos que, além de serem muito parecidos aos atuais, já assinalam enchentes dos rios, chuvas intensas, secas e que se perfuravam poços profundos com varas de bambu. Os poços escavados foram amplamente utilizados nos primórdios da nossa civilização ocidental, de tal maneira que o capítulo 26 do Gênesis é uma verdadeira cartilha de água subterrânea. Por sua vez, os primeiros romances (Rebeca e Raquel) aconteceram quando elas iam buscar água num poço e dentre as grandes obras produzidas pela engenhosidade humana, situam-se as captações horizontais da água subterrâneas, os canais. Todavia, até as décadas finais do século XVIII da nossa era e início do século XIX, a água era considerada como um elemento simples. Foi então que os químicos Lavoisier (1743-1794) e Cavendish (1731-1810) verificaram que a sua molécula era composta por hidrogênio e oxigênio. Depois, em 1805, Gay-Lussac (1778-1850) e Humboldt (1769-1859) verificaram que na molécula d’água a relação hidrogênio/oxigênio era de dois para um, isto é, formada por dois átomos de hidrogênio e um átomo de oxigênio, conduzindo a fórmula molecular hoje conhecida de H20. O Brasil, embora ostente as maiores descargas de água doce do mundo nos seus rios, a pobreza é endêmica durante séculos, pelo menos, tornando-se vulnerável, certamente, a crise da água ou de qualquer outra natureza. [321]
As principais características das políticas dos países a seguir analisados, como meio para controle da poluição hídrica, foram as seguintes: Na Alemanha, a gestão do controle da poluição hídrica é centrada na gestão dos recursos hídricos com aplicação de cobrança por captação de água e por lançamento de efluentes para fins de financiamento do sistema de gestão, com uma relativa descentralização em organismos de bacia. Por sua vez na França, ocorre uma Gestão descentralizada em diversos organismos de bacia pautados em fortes aplicações da cobrança pelo uso da água e por emissão de efluentes para fins de financiamento, sistema de gestão e obras de controle da poluição.
A experiência européia no Gerenciamento de Recursos Hídricos influenciou sobremaneira diversos países, em suas legislações, como é exemplo o Brasil. A experiência francesa, inglesa e alemã tem servido de modelo para diversos sistemas de gestão, inclusive o brasileiro. No início do Século XX, a primeira agência de Bacia foi a da Alemanha, sendo a Agência do Rio Rhur.
Na França, as Bacias, quadro administrativo dos Comitês de Bacia e das Agências das Águas são determinadas por decisão do Primeiro-Ministro são seis: Artois-Picardie, com sede em Douai; Rhin-Meeuse, com sede em Metz; Seine-Normandie, com sede em Nanterre; Loire-Bretagne, com sede em Orleans; Adour-Garronne, com sede em Toulouse Rhône-Mediterranée-Corse, com sede em Lyon, arreté do Ministro do Meio Ambiente de 14.11.91.[322]
Na Inglaterra e no País de Gales, o sistema de financiamento conheceu uma alteração considerável, com a privatização, em 1989, dos serviços de saneamento e de abastecimento de água. As companhias de águas passaram a beneficiar-se de um melhor acesso ao capital, devendo financiar a totalidade de seus custos mediante o redevance e faturado aos seus usuários. O nível de redevance é determinado pelo Escritório dos serviços de águas, após a consulta à Agência Independente de Águas - NRA e de outros órgãos. [323]
Dentro deste contexto, de modelos jurídicos, foi criada de acordo com o art. 1°, da Lei nº. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, a Política Nacional de Recursos Hídricos com base nos seguintes fundamentos [324]:
i) a água é um bem de domínio público, sendo este bem ambiental de suma importância para o conjunto da sociedade, até pelo fato da água ser de domínio e interesse público, tornando-a bem do estado, representado pela figura da União Federal, inciso III do art. 20 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, ora pelos estados da federação, inciso I do art. 26 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988;
ii) a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico, significando dizer que o reconhecimento do poder público de que a água é um bem finito vulnerável, estando sujeito a escassez, devendo ocorrer o reconhecimento do valor econômico da água, indutor do uso racional desse recurso natural, pois serve de base à instituição da cobrança pela utilização dos recursos hídricos, ou seja, a água tem importante participação no desenvolvimento econômico e o seu potencial econômico mantém presente o interesse sobre ela;
iii) em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais, sendo colocado a vida em primeiro plano, estabelecendo um compromisso social, no qual a vida humana e dos animais sobrepuja os interesses econômicos;
iv) a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas, objetivando reconhecer a existência das diversas demandas pela água na nossa sociedade e admiti-las como sendo todas elas legítimas e em igualdade de condições para reivindicação do uso destes recursos, sem qualquer definição, a priori, de um uso privilegiado, como ocorria muitas vezes no passado, ao se atribuir ao setor hidroelétrico primazia dos interesses num contexto histórico de busca desenfreada do crescimento econômico; em outras palavras, com este fundamento quebra-se a indesejável hegemonia de um setor usuário sobre os demais, de forma que, após a vigência da Lei n°. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, todos os setores usuários têm igual acesso ao uso dos recursos hídricos;
v) a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, adotando-se, assim, a bacia hidrográfica como unidade de planejamento; este fundamento procura atribuir uma maior base ambiental para o gerenciamento, de forma que as unidades político-administrativas se obriguem as ações coordenadas e integradas, com base técnica, para defenderem os interesses que passaram a ser reconhecidos como sendo comuns, e não mais isolados; destaca-se que os limites da bacia são constituídos pelo perímetro da área a ser planejada, a fim de facilitar o confronto entre as disponibilidades e as demandas de água essenciais para o que se denomina balanço hídrico;
vi) a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do poder público, dos usuários e das comunidades, sendo adotada a gestão descentralizada dos recursos hídricos significando que tudo quanto pode ser decidido em níveis hierárquicos mais baixos de governo não será resolvido pelos níveis mais altos dessa hierarquia; em outras palavras, o que pode ser decidido, no âmbito de governos regionais, e mesmos locais, não será tratado em Brasília ou nas capitais dos estados; quanto à gestão participativa, trata-se de um processo que permite que os usuários, a sociedade civil organizada, as organizações não-governamentais - ONG´s e outros organismos internacionais possam influenciar no processo de tomada de decisão.
Acerca dos fundamentos da Política Nacional de Recursos Hídricos - PNRH, Paulo de Bessa Antunes citado por Américo Luís Martins da Silva esclarece que o principal aspecto que pode ser compreendido deles é que a nova concepção legal busca encerrar com a verdadeira apropriação privada e graciosa dos recursos hídricos. A indústria e agricultura são os grandes usuários dos recursos hídricos. Normalmente a água é captada, utilizada e devolvida para o seu local de origem, sem que aqueles que auferem vantagens e dividendos com a sua utilização paguem qualquer quantia pela atividade. E mais, a recuperação e manutenção das boas condições sanitárias e ambientais dos recursos hídricos, conspurcados pelas diversas atividades econômicas que deles dependem, é um encargo de toda a sociedade que, com seus impostos, subsidia de maneira inaceitável diversas atividades privadas. A Política Nacional de Recursos Hídricos, em seus fundamentos, rompe com a antiga e errônea concepção de que os problemas referentes aos recursos hídricos podem ser enfrentados em desconsideração das realidades geográficas. A adoção da gestão por bacias é, na sua opinião, um passo fundamental para que se consiga um padrão do critério de que a gestão dos recursos hídricos é um elemento de interesse de toda a sociedade e que, portanto, somente em ações conjuntas é que se conseguirá obter resultados favoráveis. [325]
A maior parte dos recursos hídricos (rios, lagos, etc.) é inquestionavelmente de natureza pública (e de domínio da União e dos estados), mas ainda que se admitisse a existência de água particular, (entendimento superado com a nova lei), estas teriam a sua utilização sempre condicionada e limitada pelo interesse público, como todos os bens ambientais. Merece, lembramos que a compreensão da água como bem de valor econômico e passível de cobrança pelo seu uso é recomendada pela própria Agenda 21, resultado da Conferência da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em junho de 1992, consubstanciando-se na consagração do entendimento de que os recursos hídricos são esgotáveis e vulneráveis. [326]
Nos termos da Lei nº. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, art. 2°, são objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos: [327]
i) assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos, estando em absoluta sintonia com o conceito de sustentabilidade, preocupando-se com a igualdade de acesso aos recursos naturais entre as diferentes gerações no tempo, assumindo claramente nossa responsabilidade face ao futuro do planeta e dos nossos descendentes;
ii) a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o transporte aquaviário, com vistas ao Desenvolvimento Sustentável, por este objetivo fica definido o papel dos recursos hídricos no desenvolvimento nacional, não apenas pelo uso deste recurso para as diversas atividades econômicas, mas também pela possibilidade de integração do território;
iii) a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais, ficando claro que a gestão racional buscada pela Política Nacional dos Recursos Hídricos - PNRH reconhece a responsabilidade humana em muitos dos eventos “catastróficos” ou eventos críticos, tais como enchentes ou estiagem, além de contaminação dos próprios corpos de água, ao mesmo tempo em que reconhece a capacidade humana de prevenir ou evitá-la através da ciência e da tecnologia, em benefício da coletividade.
Para ocorrer a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, existem diversas diretrizes: I - a gestão sistemática dos recursos hídricos, sem dissociação dos aspectos de quantidade e qualidade; II - a adequação da gestão de recursos hídricos às diversidades físicas, bióticas, demográficas, econômicas, sociais e culturais das diversas regiões do País; III - a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental; IV - a articulação do planejamento de recursos hídricos com o dos setores usuários e com os planejamentos regional, estadual e nacional; V - a articulação da gestão de recursos hídricos com a do uso do solo; VI - a integração da gestão das bacias hidrográficas com a dos sistemas estuarinos e zonas costeiras.
2.3.2. OS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS
De acordo com o art. 5°, da Lei nº. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, são instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos[328]:
i) os Planos de Recursos Hídricos, consubstanciado em um documento programático para o setor hídrico, assemelhados aos planos diretores que visam a orientar o gerenciamento dos recursos hídricos, a partir de um diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos e em cenários futuros projetados, tomando como base informações sobre o crescimento demográfico, mudanças de uso e ocupação do solo e nas atividades produtivas;
ii) o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água, como instrumento importante para ser estabelecido um sistema eficaz de vigilância sobre os níveis de qualidade da água dos mananciais;
iii) a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos é instrumento pelo qual o usuário obtém uma autorização, uma concessão ou, ainda, uma permissão, fornecida pelo poder público, para fazer uso da água. A outorga ao direito de uso da água constitui o elemento central do controle para o uso racional dos recursos hídricos, o que induz o usuário a uma disciplina desse uso;
iv) a cobrança pelo uso dos recursos hídricos visa reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor, incentivar o racionamento dos recursos hídricos mediante indicação, ao usuário, de seu valor econômico e, ainda, obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contempladas nos planos de recursos hídricos;
v) a compensação a municípios, que teve o seu detalhamento previsto na Seção V, art. 24 da Lei nº. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, vetado na sua integralidade;
vi) o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos - SIRH, instrumento que visa subsidiar a elaboração de Planos de Recursos Hídricos, tratando-se, a bem da verdade, de um sistema encarregado de coletar, organizar, tratar, armazenar, criticar, recuperar as informações sobre recursos hídricos e fatores intervenientes em sua gestão.
Estes são os principais instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, os quais são necessários para que possamos abordar de maneira mais valorativa, o quadro institucional da política nacional de recursos hídricos.
2.3.3. O QUADRO INSTITUCIONAL DA POLÍTICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS
A participação popular, objetivando a conservação do meio ambiente, insere-se em um quadro mais amplo da participação diante dos interesses difusos e coletivos da sociedade. Sendo uma das notas características da segunda metade do século XX. Na seara ambiental, esta participação ficou bastante evidente, quando a Declaração do Rio de Janeiro, da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, de 1992, em seu art. 10, assevera que “o melhor modo de tratar as questões do meio ambiente é assegurar a participação de todos os cidadãos interessados, no nível pertinente.”. No nível nacional, cada pessoa deve ser a possibilidade de participar no processo de tomada de decisões. [329]
O Direito Ambiental possibilita aos cidadãos saírem de um estatuto passível de beneficiário, fazendo-os partilhar da responsabilidade na gestão dos interesses da coletividade inteira. Analisando a história do Brasil, até o final da ditadura, não havia o que se falar, em Controle Social, vez que estávamos em um Estado autoritário, o qual não se coadunava com a participação popular, até mesmo por serem idéias totalmente contrárias. Somente com o processo de abertura política e democrática, com a redemocratização do país, a partir do final do governo militar, na década de 80, é que passou a existir uma maior aclamação da expressão “controle social”.
Hodiernamente, constituiu um avanço na construção da sociedade democrática a instituição do Controle Social, uma vez que é determinante das alterações profundas, nas maneiras de relacionamento do aparelho estatal com o cidadão, este que é o destinatário final de todo o aparato estatal.
Com efeito, a descentralização estatal é decorrente do processo de reforma do estado que ora constatamos, a qual parte de uma premissa de que todos os problemas poderão ser solucionados, o mais próximo possível de um foco de origem, facilitando o controle social sobre a eficácia de qualquer problema proposto para resolver, já que a sociedade brasileira está bem mais participativa em termos políticos, preparada para assumir responsabilidades, podendo organizar-se e acionar mecanismos para o controle estatal.
No nosso país o controle social está tendo um avanço positivo, existindo diversos exemplos, como o que envolve questões amplas de interesse de toda a sociedade, como o Orçamento Participativo. Merece destacarmos que a participação popular na elaboração do Orçamento Municipal, em diversas cidades brasileiras, poderá ser suficiente para demonstrar ser esta uma forma democrática, para podermos decidir sobre a aplicabilidade dos recursos públicos em benefício da maioria. Nestas experiências, informações são recolhidas, pesquisas são realizadas, objetivando a promoção de uma maior isonomia, na distribuição de bens e serviços.
É pressuposto fundamental do controle social a descentralização do Estado em direção à sociedade, pois faz com que ocorra a participação da população em geral, na gestão pública, possibilitando ao cidadão, efetivar o controle de todas as instituições e organizações, verificando o bom andamento, das decisões tomadas em seu nome.
Após um longo período de repressão, em torno de vinte e um anos, no qual ocorreram censuras, prisões políticas, extradições, desaparecimentos e assassinatos dos seus cidadãos, com o advento da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, passou-se pouco a pouco a ser implementada uma nova consciência política e social na “Nova República”, fazendo com que o Congresso Constituinte realizasse reuniões para fins de ser promulgada a mais “cidadã” de todas as Cartas Magnas, conforme as palavras do Deputado Ulysses Guimarães, objetivando celebrar todos os diversos ideais de liberdade, pelos quais o país esperava. Desta maneira, uma conseqüência da própria repressão foi a de ser trabalhado no sentido de ser colocado no texto constitucional, diversos princípios e institutos garantidores dos direitos previstos na Constituição.
No dia 05 de outubro de 1988, a Constituição Cidadã, recém promulgada, buscou inovar, procurando integrar direitos sociais e coletivos, algo inédito até então, já que estes interesses, apesar de aceitos, na prática não foram aplicados pela ausência de instrumentos processuais adequados a sua proteção, salvo os previstos na Lei nº. 4.717, de 29 de junho de 1965, que introduziu a Ação Popular e fornece ao cidadão uma ferramenta jurídica para pleitear a anulação de atos lesivos ao patrimônio público.
A Lei nº. 7.347, de 24 de julho de 1985, que dispõe sobre a Ação Civil Pública, passou a ser um instrumento efetivo de envolver os atos de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor e a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. Com o advento da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, assim como pelo Código de Defesa do Consumidor Lei nº. 8.078, de 11 de setembro de 1990, passou a alcançar atualmente todos os interesses difusos ou coletivos.
Na realidade, o cidadão brasileiro necessita é que seja iniciado um processo irreversível que possibilite a criação de instrumentos de fortalecimento da participação do cidadão em praticamente todas as áreas sob a tutela do estado. Diversos são os exemplos de legislação esparsa neste sentido, como o Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA, a Lei de Direito Autoral, o Novo Código de Trânsito, o Código de Defesa do Consumidor, a Lei de Patentes, a Lei de Defesa do Meio Ambiente, o papel fiscalizador consagrado ao Ministério Público, o fortalecimento da atuação do Tribunal de Contas da União, dentre outros.
2.3.3.1. O CONSELHO NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS
A Lei nº. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, instituiu o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos - SINGREH, com o objetivo de estabelecer um modelo jurídico institucional claro e baseado em novos princípios de organização para a gestão compartilhada do uso da água.
Com efeito, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos - CNRH é o órgão máximo na hierarquia do SINGREH, possuindo um caráter normativo e deliberativo, objetivando a definição de atribuições para a promoção da articulação do planejamento de recursos hídricos com o planejamento nacional, regional, estadual e do setor dos usuários; deliberação acerca dos projetos de aproveitamento de recursos hídricos; acompanhamento da execução e aprovação do Plano Nacional de Recursos Hídricos; estabelecimento dos critérios gerais para a outorga de direito de uso dos recursos hídricos e para a cobrança pelo seu uso.
Dentre as competências institucionais do Conselho cabe decidir acerca das grandes questões do setor, podendo dirimir todas as divergências de maior vulto. Merece destacarmos que cabe também ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos, decidir sobre a criação de Comitês de Bacias Hidrográficas em rios de domínio da União, com fundamento em uma análise mais detalhada da bacia e de suas sub-bacias, possibilitando um acompanhamento mais efetivo da implementação destes Comitês.
Por intermédio da Resolução nº. 05 de 10 de abril de 2000 foram estabelecidas regras mínimas que possibilitam demonstrar a aceitação, pela sociedade, da real necessidade da criação de Comitês.
A composição do Conselho Nacional dos Recursos Hídricos é bastante diversificada, existindo representantes de Ministérios e Secretarias da Presidência da República com atuação no gerenciamento ou no uso de recursos hídricos; representantes indicados pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos; representantes dos usuários dos recursos hídricos e, representantes das organizações civis de recursos hídricos. Merece destacarmos que o número de representantes do poder executivo federal não poderá exceder à metade mais um do total dos membros do CNRH.
No que atine aos representantes dos Usuários, ocorreu a definição de que existiriam representantes para os setores de irrigação, industrial, concessionárias e autorizadas de geração hidrelétrica, pesca, lazer e turismo, prestação de serviço público de abastecimento de água, esgotamento sanitário e hidroviários.
Foram definidas, ainda, no escopo das organizações civis na seara dos recursos hídricos comitês de bacias hidrográficas, consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas; organizações técnicas e de ensino e pesquisa com interesse na área de recursos hídricos e, organizações não governamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e coletivos da sociedade.
2.3.3.2. OS COMITÊS DE BACIAS HIDROGRÁFICAS
Os Comitês de Bacia Hidrográfica constituem uma inovação na gestão da coisa pública, pois permitem que não apenas os detentores do domínio das águas por definição constitucional, no caso, a União, Estados e Distrito federal, participem do processo de planejamento. Desta maneira, além destes órgãos citados, são co-responsáveis o Poder Público, incluídos os Municípios, os usuários dos recursos hídricos (indústrias, geradores de energia elétrica, serviços de água e esgoto, pescadores, irrigantes), as associações técnicas e universidades em seus segmentos voltados aos recursos hídricos e as organizações não governamentais. [330]
No âmbito do Sistema Nacional de Recursos Hídricos existem os Comitês de Bacias Hidrográficas que são órgãos colegiados instituídos por Lei. Estes colegiados são a base de uma filosofia de gestão participativa e integrada da água, possuindo o papel deliberativo, sendo composto por representante do poder público, da sociedade civil e de usuários de água, podendo ocorrer a instalação oficial em águas dominiais da união e dos estados, existindo comitês federais e comitês de bacias de rios estaduais, definidos por sistemas e leis específicas.
Nos termos do art. 37 da Lei nº. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, “Os Comitês de Bacia Hidrográfica terão como área de atuação: I - a totalidade de uma bacia hidrográfica; II - sub-bacia hidrográfica de tributário do curso de água principal da bacia, ou de tributário desse tributário; ou III - grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas”.
Os incisos citados acima demonstram a possibilidade de termos cinco tipos de Comitês. Interpretando o art. 37, podemos entender que os Comitês serão únicos em determinado espaço territorial. Contudo, o art. 37, inciso II, mostra que, numa bacia hidrográfica, pode haver uma divisão do espaço nos vários segmentos aí mencionados. A lei não deixou opção para criarem-se mais de três Comitês no mesmo interior de uma bacia hidrográfica. Esse critério poderá ser adequado para bacias não extensas e inadequadas para bacias como a do Rio São Francisco, com uma área de 640.000 Km2 e uma população de 9,7 milhões, e a do Rio Paraíba do Sul, como 330.00 Km2 e população de 2,9 milhões, como também, em bacias da Amazônia. [331]
Hodiernamente, os estudos sobre a gestão de recursos têm procurado conciliar as análises sócio-antropológicas que ora enfatizam o papel normativo-coercitivo do estado, ora enfatizando os problemas e potencialidades da participação civil, e ora privilegiam o foco do mercado nesse processo. Ao analisarmos a gestão de recursos ambientais comuns requer, portanto, considerar um cenário de disputas no qual, logo de saída, todos os atores envolvidos têm, reconhecimento, poderes assimétricos. Em diversos países como o Brasil, no qual o peso do aparato estatal foi historicamente determinado pela unilateralidade, a gestão compartilhada se constitui em um desafio, principalmente para aqueles atores sociais que só recentemente começa a exercitar diferentes estratégias nesses processos, chamados participativos. [332]
2.3.3.3. A AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS
O Brasil adotou em diversos serviços públicos um modelo das agências reguladoras, as quais são compostas por profissionais de notória especialização, com independência perante o Governo, cujas nomeações e exonerações pelo Poder Executivo são submetidas à aprovação do Poder Legislativo, com funções de mediação e arbitragem e de traçar diretrizes e normas. Merece destacarmos que a estas agências é assegurada autonomia política, financeira e de gestão. [333]
Instituída pela Lei nº. 9.984, de 17 de julho de 2000, a Agência Nacional de Água - ANA é tida como autarquia sob regime especial, possuindo autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente. A principal missão da Agência Nacional de Águas é a de regular o uso da água dos rios e lagos de domínio da União, para assegurar quantidade e qualidade para usos múltiplos, e implementar o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos - um conjunto de mecanismos, jurídicos e administrativos, objetivando o planejamento racional do uso da água com a participação de governos municipais, estaduais, dos usuários e da sociedade civil organizada.
A Pirâmide Espaço-Temporal de Prioridades em Gestão de Recursos Hídricos (figura 1) demonstra logo em seguida, a síntese das metas a serem alcançadas em etapas, de forma a delimitar quais são as dificuldades mais urgentes e a seqüência de etapas que viabilizariam a consolidação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. É evidente que muitos dos esforços podem ser realizados em paralelo.
Figura 1 - ANA - Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos
“Pirâmide Espaço-Temporal de Prioridades em Gestão de Recursos Hídricos”
Tem como atribuição, concorrente, a de executar a Política Nacional de Recursos Hídricos, e implementar, em sintonia com os órgãos e entidades que integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, os seguintes instrumentos desta Política nos corpos d' água cuja dominialidade pertença à União: a outorga preventiva e de direito de uso de recursos hídricos, a cobrança pelo uso da água, a fiscalização destes usos e o sistema nacional de informações.
2.3.4. SANEAMENTO E RECURSOS HÍDRICOS
No que atine ao direito ao saneamento ambiental como elemento constitutivo da garantia do direito as cidades sustentáveis pressupõe, entre outros pontos: um planejamento urbano dirigido a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente, art. 2°, IV, Estatuto das Cidades, Lei nº. 10.257, de 10 de julho de 2001, e um controle e uso do solo voltado a evitar tanto a deterioração de áreas urbanizadas como a poluição e a degradação ambiental, art. 2°, VI, “f” e “g”, Estatuto das Cidades, Lei nº. 10.257, de 10 de julho de 2001. [334]
Faz-se necessário rever a visão hodierna de que saneamento não é obra prioritária de governo, razão pela qual devem ser desenvolvidas políticas públicas de Educação Ambiental, objetivando a formação da personalidade despertando a consciência ecológica em crianças e jovens, além dos adultos, para valorizar e preservar a natureza, porquanto, de acordo com princípios comumente aceitos, para que se possa prevenir de maneira adequada, necessário é conscientizar e educar. [335] A Educação Ambiental é um dos mecanismos privilegiados para a preservação e conservação da natureza, ensino que há de ser obrigatório desde a pré-escola, passando pelas escolas de 1° e 2° grau, especialmente na zona rural, prosseguindo nos cursos superiores. [336]
Bastante tormentosa é elaborarmos a distinção entre: o termo água da expressão recursos hídricos. No escólio do renomado Cid Tomanik Pompeu, podemos conceituar água como o elemento natural, descomprometido com qualquer uso ou utilização, caracterizando-se como gênero. Por sua vez, o recurso hídrico consubstancia-se como a água enquanto bem econômico passível de utilização para determinada finalidade. A fundamentação da opinião do autor é baseada no fato de vigorar no Brasil um código de águas e não um código de recursos hídricos, fazendo com que o código discipline o elemento líquido mesmo quando não existe aproveitamento econômico, como são os casos de uso para as primeiras necessidades da vida, da obrigatoriedade dos prédios inferiores de receberem as águas que correm naturalmente dos superiores, das águas pluviais. [337]
Não obstante esta opinião ser bastante respeitável, ousamos discordar desta definição por acreditarmos que o conceito e argumentação apresentada são falaciosos. Não ocorre menção pelo código de águas do termo recursos hídricos, quando se refere aos usos da água. Nos termos do art. 37, “o uso das águas públicas se deve realizar sem prejuízos da navegação...”. O art. 43, que dispõe sobre as derivações, para as aplicações da agricultura, da indústria e da higiene, utiliza a expressão “águas públicas”. O art. 44 menciona “aproveitamento das águas que se destinam a um serviço público”. O art. 46 estabelece que “a concessão não importa, nunca em alienação parcial das águas públicas”. Ou seja, o código de águas não efetuou a distinção entre “águas” e “recursos hídricos” e tampouco estabeleceu o entendimento de que o termo “águas” aplica-se a hipótese de não haver aproveitamento econômico e a expressão “recursos hídricos” refere-se ao caso de haver aproveitamento econômico. [338]
Merece mencionarmos, ainda, que para alguns especialistas o termo recurso hídrico deve ser empregado apenas quando se tratar de questões atinentes ao uso, adotando-se segunda denominação quando, ao se tratar das águas em geral, forem incluídas aquelas que não devem ser usadas por questões ambientais. Ou seja, sempre que a proteção ambiental das águas for considerada, o termo águas deve ser substituído por recursos hídricos. [339]
Água, o ar e o solo constituem o suporte do nosso sistema de vida planetária. Em uma recente pesquisa concluiu que a água é base de vida e da fundação das civilizações. Todos os três recursos são importantes para a vida humana, contudo a água é substancialmente mais importante do que os outros dois. [340]
Assim como o petróleo, a água constitui um elemento natural de nosso planeta. Como elemento natural, não é um recurso, nem possui qualquer valor econômico. É a partir do instante em que se torna necessário a uma destinação específica, de interesse para as diversas atividades exercidas pelo homem, que esse elemento poderá ser considerado como recurso. Não ocorre distinção pela Lei nº. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, do termo água da expressão recursos hídricos. São estabelecidos pelo art. 1°, os fundamentos da Política de Recursos Hídricos, dispondo que a água é um bem de domínio público. Sempre fazendo menção da necessidade do uso prioritário e gestão dos recursos hídricos, mencionando que a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico. O objeto da Lei de Águas é a água contida, nos corpos hídricos, passíveis de várias utilizações. [341]
O tema relativo aos recursos hídricos é de indiscutível interesse nos dias de hoje. Elemento essencial à vida existe em abundância no território brasileiro e vem sofrendo, cada vez mais, o risco de poluição e de escassez por má utilização. O acesso à água é condição de sobrevivência do homem e, à medida que ocorrem mudanças na sua organização social, veio a lume a necessidade de estabelecer regras para ordenar a utilização.
Os recursos hídricos não integram os serviços públicos de saneamento básico. O art. 4° da Lei de Diretrizes Nacional de Saneamento Básico, Lei Federal nº. 11.445, de 5 de janeiro de 2007, realiza uma advertência que, de tão óbvia, passaria despercebida. Não se pode confundir a água-bruta, aquela que está nos rios, lagos, aqüíferos e os serviços de saneamento. Portanto, separa-se o conceito de água-saneamento da noção de recursos hídricos. Mesmo que os recursos hídricos sejam usados para o saneamento básico, com estes não podem ser confundidos: a água-bruta será uma matéria-prima para o saneamento. Não se pode confundir o todo com uma parte. [342]
Com a distinção do parágrafo único do art. 4° da Lei de Diretrizes Nacional de Saneamento Básico, Lei Federal nº. 11.445, de 5 de janeiro de 2007, a utilização de recursos hídricos na prestação de serviços públicos de saneamento básico, inclusive para disposição ou diluição de esgotos e outros resíduos líquidos, é sujeita à outorga de direito de uso, nos termos da Lei nº. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, de seus regulamentos e das legislações estaduais. Como a água, enquanto recurso hídrico, não deve ser confundido com a água, enquanto saneamento, pois a utilização daquela, seja para fins de tratamento objetivando ao consumo, ou mesmo para servir como corpo receptor de esgotos e resíduos líquidos, está submetida à Lei nº. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, seus regulamentos e demais legislações estaduais de outorga. Não podemos esquecer, ainda, o necessário respeito às legislações ambientais. [343]
Desta forma, a política persistente no nosso país e estado, no sentido de destinação dos produtos finais dos esgotos, para os Rios e outros mananciais hídricos, ferem frontalmente a Política Nacional de Recursos Hídricos, não devendo ser em hipótese alguma, adotada estas opções, pois ao nosso sentir se torna um contra senso realizarmos obras de saneamento básico para melhor proteger os recursos hídricos e saúde, e ao mesmo tempo, o produto final do processo de saneamento ser destinado aos rios ou lagoas, ainda que tratados, já que são potencialmente poluidoras.
Neste sentido merece ser destacado o tratamento legislativo dado a este assunto pela Lei Estadual nº. 8.426, de 14 de novembro de 2003, que dispõe sobre a Faixa de Proteção Ambiental do Rio Pitimbu, notadamente o disposto no art. 5º [344], sendo pioneira no nosso Estado com este tipo de proteção. Modelo que deve ser seguido pelo Poder Legislativo Estadual em relação aos outros rios, mormente a partir da edição da Lei de Diretrizes Nacional de Saneamento Básico, Lei Federal nº. 11.445, de 5 de janeiro de 2007, e o disposto no art. 4º.
2.4. POLÍTICAS PÚBLICAS FEDERAIS DE SANEAMENTO BÁSICO
2.4.1 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS
O saneamento do meio é uma das formas de contribuir para a manutenção do equilíbrio da natureza, e portanto, para a própria sobrevivência do ser humano e de todos os recursos e elementos indispensáveis à vida humana. Segundo a Organização Mundial da Saúde - OMS, o saneamento do meio é a ciência e a arte de promover, proteger e recuperar a saúde por meio de medidas de alcance coletivo e de motivação da população. Desta maneira, passamos a representar o controle de todos os fatores do meio ambiente humano exercendo ou podendo exercer efeitos nocivos sobre o bem-estar físico, mental e social do homem, devendo constituir a primeira ação da Saúde Pública. [345]
O Saneamento Básico é a parte do Saneamento do meio voltada especificamente para os serviços de abastecimento de água, disposição de esgotos sanitários, acondicionamento, coleta, transporte e destinação do lixo. Trata-se de serviços de fundamental importância para a comunidade, tendo em vista os seguintes dados: cada pessoa produz, em média, um quilograma de lixo doméstico por dia, diariamente cada pessoa utiliza, em média, cento e cinqüenta a duzentos litros de água em alimentação e higiene, esses valores referem-se à cerca de cinqüenta por cento da população que tem acesso aos serviços de abastecimento de água; fazendo com que cada pessoa produza em termos de esgotos, dejetos, águas servidas, com detergentes e outros poluentes, o equivalente a seu consumo diário de água. [346]
Outros autores denominam saneamento como gênero envolvente do conjunto de serviços, infra-estruturas e instalações operacionais de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem e manejo das águas pluviais urbanas. [347]
A gestão e prestação dos serviços públicos de saneamento básico devem observar os Princípios Fundamentais, insertos no art. 2° e incisos da Lei de Diretrizes Nacional de Saneamento Básico, Lei Federal nº. 11.445, de 5 de janeiro de 2007, consubstanciados em doze princípios explícitos para o setor de saneamento:
a) universalização do acesso; b) integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos diversos serviços de saneamento básico, propiciando à população o acesso na conformidade de suas necessidades e maximizando a eficácia das ações e resultados; c) abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos realizados de formas adequadas à saúde pública e à proteção do meio ambiente; d) disponibilidade, em todas as áreas urbanas, de serviços de drenagem e de manejo das águas pluviais adequados à saúde pública e à segurança da vida e do patrimônio público e privado; e) adoção de métodos, técnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais; f) articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção da saúde e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento básico seja fator determinante; g) eficiência e sustentabilidade econômica; h) utilização de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento dos usuários e a adoção de soluções graduais e progressivas; i) transparência das ações, baseada em sistemas de informações e processos decisórios institucionalizados; j) controle social; l) segurança, qualidade e regularidade; m) integração das infra-estruturas e serviços com a gestão eficiente dos recursos hídricos.
2.4.2. PRESTAÇÃO REGIONALIZADA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
A Lei de Diretrizes Nacional de Saneamento Básico, Lei Federal nº. 11.445, de 5 de janeiro de 2007, prescreveu diversos detalhes sobre a prestação regionalizada de serviços públicos de saneamento, asseverando que o processo de regionalização terá como desiderato buscar facilitar uma economia de escala para este serviço. Quando menciona prestação regionalizada a Lei não quis ficar atrelada à existência de uma região metropolitana.
A regionalização é associada à aglomeração de gestão de serviços, sem ser demandada a criação legislativa de uma região metropolitana, sendo facultativo, qualquer ato de escolha de cada ente, ao contrário dos efeitos de uma região metropolitana que são determinados aos municípios. Desta maneira, não obstante a confusão semântica dada pelo termo regionalização, devemos ter em mente que não são aplicáveis, as formas de gestão metropolitana de serviços. [348]
Um prestador único de serviços para os diversos municípios é o ponto marcante da gestão regionalizada, pois nos casos de municípios com serviços de saneamento estritamente locais, diversas pessoas podem se unir e optar pela contratação, inclusive mediante licitação de um prestador de serviço único, fazendo gerar uma melhoria na economia de escala para gestão do saneamento. Mesmo que os municípios sejam contíguos, esta característica deve ser afastada das regiões metropolitanas.
O art. 14, II, da Lei de Diretrizes Nacional de Saneamento Básico, Lei Federal nº. 11.445, de 5 de janeiro de 2007, exige uniformidade de fiscalização e regulação, inclusive de remuneração, para os casos em que se optar por uma gestão regionalizada por meio de um único prestador. A regionalização implicará em uma entidade reguladora comum.
A Lei de Diretrizes Nacional de Saneamento Básico, Lei Federal nº. 11.445, de 5 de janeiro de 2007, no art. 15, II, prevê o consócio, a qual parece ser a opção mais adequada, contudo deve ocorrer uma compatibilidade com o planejamento, enfatizando os planos de saneamento. Uma política regionalizada para ser implementada para prestação de serviços, é condição sem igual para a existência de compatibilidade de planejamento.
Ser compatível não significa ser igual, contudo, a compatibilidade exige, mesmo nas diferenças uma congruência de valores e interesses; e b) nas diferenças de maior grau, é imperiosa a mudança para que se alcance o necessário grau de adequação. Não se pode cogitar uma gestão regionalizada entre planejamentos incongruentes: a regionalização que servira para uma melhoria na gestão do saneamento, se não houver a compatibilidade dos planos, acabaria se tornando em fonte de ineficiências. [349]
2.4.3. ASPECTOS ECONÔMICOS E SOCIAIS
A Lei de Diretrizes Nacional de Saneamento Básico, Lei Federal nº. 11.445, de 5 de janeiro de 2007, no art. 29, prevê que os serviços públicos de saneamento básico terão a sustentabilidade econômico-financeira assegurada, na medida do possível, de acordo com remuneração pela cobrança dos serviços:
i) para o abastecimento de água e esgotamento sanitário, preferencialmente, na forma de tarifas e outros preços públicos, os quais podem ser estabelecidos para cada um dos serviços ou para ambos de maneira conjunta, no que diz respeito a limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos urbanos;
ii) taxas ou tarifas e outros preços públicos, em conformidade com o regime de prestação do serviço ou de suas atividades; de manejo de águas pluviais urbanas:
iii) na forma de tributos, inclusive taxas, em conformidade com o regime de prestação do serviço ou de suas atividades.
Deve ser percebido que a expressão utilizada pelo legislador é sempre que possível, pois quando for o caso de populações de baixa renda, de menor poder aquisitivo, na qual devem ser implantadas tarifas ou taxas sociais. Ressaltando que estas tarifas, mesmo que sejam denominadas de cobranças, não serão suficientes para dar a sustentabilidade financeira exigida pela lei.
A instituição das tarifas, preços públicos e taxas para os serviços de saneamento básico observará diretrizes no sentido de: realizar de maneira eficiente o atendimento das funções relacionadas à saúde pública, ampliação do acesso dos cidadãos e localidades de baixa renda aos serviços; geração dos recursos necessários para realização dos investimentos, objetivando o cumprimento das metas e objetivos do serviço; inibição do consumo supérfluo e do desperdício de recursos; recuperação dos custos incorridos na prestação do serviço, em regime de eficiência; remuneração adequada do capital investido pelos prestadores dos serviços; estímulo ao uso de tecnologias modernas e eficientes, compatíveis com os níveis exigidos de qualidade, continuidade e segurança na prestação dos serviços; incentivo à eficiência dos prestadores dos serviços.
Tais parâmetros devem ser seguidos pela legislação estadual e municipal que trate da matéria, para fins da correta regulação dos serviços prestados.
2.5. DA POLÍTICA ESTADUAL DE SANEAMENTO BÁSICO
2.5.1. PRINCÍPIOS E OBJETIVOS
A Lei nº. 8.485, de 21 de Fevereiro de 2004, instituiu a Política Estadual de Saneamento Básico, com a formulação de um Sistema Integrado de Gestão de Esgotamento Sanitário, fazendo constar no art. 1°, que esta política tem como desiderato a oferta de serviço adequado de abastecimento de água e esgotamento sanitário, cuja prestação deverá atender aos princípios da universalidade, regularidade, continuidade, eficiência, atualidade e modicidade.
Constituem objetivos da Política Estadual de Saneamento Básico, nos termos do art. 2°, da lei citada: ampliação do sistema de esgotamento sanitário, de maneira que se equiparam ao abastecimento de água, este com o devido atendimento nunca inferior a 90% da população do estado; Promoção do reuso das águas nas suas múltiplas aplicações; integração dos municípios e dos munícipes no acompanhamento do cumprimento das metas programadas; estimular a regulação e o controle da prestação dos serviços; preservação dos recursos hídricos, do meio-ambiente e promoção da educação sanitária e ambiental da população.
2.5.2. INSTRUMENTOS DA POLÍTICA
O art. 3° da Lei nº. 8.485, de 21 de Fevereiro de 2004, enumera diversos instrumentos da Política Estadual de Saneamento Básico, tais como: o Plano Estadual de Saneamento Básico; o Fundo Estadual de Saneamento Básico; a compulsoriedade do uso das redes de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, quando disponíveis; a cobrança pelo uso das redes de abastecimento de água e de esgotamento sanitário.
Nos termos do art. 4º, da Lei nº. 8.485, de 21 de fevereiro de 2004, o Plano Estadual de Saneamento Básico será elaborado e atualizado pela Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte - CAERN e pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos, com observância dos princípios norteadores da Política Estadual de Saneamento Básico e indicação das fontes de custeio e mecanismos institucionais suficientes à sua implementação, especialmente, voltada para: permitir o aproveitamento múltiplo, compulsório e racional das redes de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, com a equânime distribuição dos custos de operação dessas redes entre os seus usuários; promover campanhas educativas, visando à conscientização da população para a necessidade de fazer uso das redes de abastecimento de água e de esgotamento sanitário; viabilizar articulações intergovernamentais com os municípios, para que esses entes federativos, na sua missão constitucional de ordenar a ocupação do solo, façam-na de modo que se evite a crescente impermeabilização dos solos urbanos, de tão nocivos efeitos ambientais; desenvolver ações sociais voltadas para o esclarecimento da população acerca das possibilidades de proveito econômico dos esgotos domésticos in natura e após o seu tratamento. Este plano deve ser aprovado por lei, revisto e atualizado a cada 04 (quatro) anos, com a inscrição no Plano Plurianual - PPA, com o objetivo de harmonizá-lo com os demais Planos Estaduais afetos à preservação do meio ambiente, previstos na Constituição Estadual.
As metas estabelecidas pelo Plano Estadual de Saneamento Básico, no art. 7°, da Lei nº. 8.485, de 21 de fevereiro de 2004, são ousadas, as quais devem ser cumpridas em prazos contados a partir da data da publicação desta Lei: atendimento com abastecimento de água tratada a 100% (cem por cento) do universo da população urbana dos municípios concedentes em até 05 (cinco) anos; atendimento com esgotamento sanitário a no mínimo 40% (quarenta por cento) do universo da população urbana dos municípios concedentes, em até 05 (cinco) anos; atendimento com esgotamento sanitário a no mínimo 70% (setenta por cento) do universo da população urbana dos municípios concedentes, em até 10 (dez) anos; atendimento com esgotamento sanitário a 100% (cem por cento) do universo da população urbana dos municípios concedentes, em até 15 (quinze) anos.
Nos termos do art. 8º, da Lei nº. 8.485, de 21 de fevereiro de 2004, o Plano Estadual de Saneamento Básico apresentará o seguinte conteúdo mínimo: diagnóstico da situação atual dos sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário, bem como da prestação de tais serviços públicos, acompanhado de propostas para ampliação e melhorias operacionais desses sistemas, incluindo o reuso de águas, bem como de indicativos sobre a necessidade e a quantificação dos investimentos; a relação custo-benefício; o estabelecimento do cronograma físico-financeiro de sua execução e desembolso; e os critérios e parâmetros de avaliação e controle, dentro do prazo de até 180 (cento e oitenta) dias; marco regulatório, formado pelo conjunto das normas e atos jurídicos necessários para a disciplina, implementação e desenvolvimento do Plano Estadual de Saneamento Básico, bem como dos projetos relativos à atualização destes e de todos os atos fundamentais, constitutivos, normativos e obrigacionais pertinentes, no prazo de até 360 (trezentos e sessenta) dias; sistema de informações e controles, constituído por um banco de dados que armazenará e processará informações gerais do saneamento básico e específicas do esgotamento sanitário e de reuso de águas no estado, no prazo de 360 (trezentos e sessenta) dias. Merece destacarmos que os prazos de que trata este artigo poderão ser prorrogados, em virtude da superveniência de caso fortuito ou de força maior, devidamente justificado.
O art. 9º, da Lei nº. 8.485, de 21 de fevereiro de 2004, preceitua que o Fundo Estadual de Saneamento Básico - FUNESAN fica criado, com o objetivo de assegurar meios financeiros para aplicação exclusiva nas ações relativas ao abastecimento de água, esgotamento sanitário e reuso das águas, com prioridade para aquelas constantes do Plano Estadual de Saneamento Básico. Os recursos financeiros integrantes do FUNESAN constarão dos respectivos orçamentos de cada exercício e serão depositados em conta específica, aberta em banco oficial e movimentada conjuntamente pela Secretaria de Estado do Planejamento e das Finanças - SEPLAN e pela CAERN.
São recursos do Fundo Estadual de Saneamento Básico: 1% (hum por cento) dos Recursos do Tesouro Estadual, excetuadas as vinculações constitucionais ou legais, arrecadação com impostos e as receitas com destinação específica; 5% (cinco por cento) da receita tarifária da CAERN, não incidindo sobre as parcelas relativas a investimento estabelecidas nos contratos de concessão; as doações, de qualquer natureza, de pessoas físicas ou jurídicas domiciliadas no Brasil ou no exterior; outras receitas ou dotações orçamentárias que lhe vierem a ser destinadas. Cada município tem a sua parcela de participação ao FUNESAN sendo estipulada em face de uma comprovada necessidade de investimento de cada um, constante do respectivo contrato de concessão ou de aditivos próprios. Os recursos previstos no art.10 da Lei nº. 8.485, de 21 de fevereiro de 2004, devem ser creditadas, no FUNESAN da seguinte forma: os provenientes do estado, referidos no artigo 10, I, a partir de 30 (trinta) dias contados da data de publicação da Lei nº. 8.485, de 21 de fevereiro de 2004; os provenientes da CAERN, referidos no art. 10, II, a partir de 30 (trinta) dias contados da data da publicação da Lei nº. 8.485, de 21 de fevereiro de 2004; os provenientes dos municípios, referidos no parágrafo único do art. 10, da Lei nº. 8.485, de 21 de fevereiro de 2004, serão viabilizados mediante novos contratos de concessão ou aditivos aos vigentes pactos, com definição de prazo específico para que sejam creditados.
Ocorre destinação dos recursos do FUNESAN, de acordo com a apresentação, pela Entidade Executora do Plano Estadual de Saneamento Básico, de Planos de Aplicação e Desembolso, dos seguintes requisitos: elaboração de planos, programas, estudos e projetos com vistas à implantação, à ampliação e às melhorias de redes de abastecimento de água e de esgotamento sanitário; aquisição de bens e à execução de obras, prioritariamente, as de esgotamento sanitário, e de serviços técnicos e profissionais; desenvolvimento institucional e tecnológico.
2.5.3. SISTEMA INTEGRADO DE GESTÃO DE SANEAMENTO BÁSICO
O Sistema Integrado de Gestão do Saneamento Básico foi instituído para conduzir a Política Estadual de Saneamento Básico, com a seguinte estrutura organizacional: a Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos Hídricos - SEMARH, como órgão supervisor, competindo-lhe o acompanhamento e apoio necessários à implementação, desenvolvimento e manutenção da Política de que trata o caput deste artigo; a Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte - CAERN, como entidade executora imediata, competindo-lhe realizar os atos operacionais imprescindíveis aos estudos, projetos, implantações, ampliações, melhorias, operação e manutenção dos sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário, bem como à gestão auto-sustentável dos respectivos serviços públicos, na forma desta Lei e das Concessões Municipais, aplicando-os, no que couber, ao reuso de águas; os municípios concedentes, como entes reguladores mediatos, no que se refere à adoção de medidas de sua competência administrativa para o atendimento dos objetivos da Política Estadual de Saneamento Básico, bem como órgãos ou entidades governamentais que apresentem compromisso institucional com o meio ambiente ou saneamento básico; Assembléia Legislativa; entidades não governamentais, como colaboradores, desde que sua área de atuação tenha correlação com as matérias de meio ambiente ou saneamento básico.
Ao usuário ou cliente, pouco importa que o serviço seja prestado por uma empresa pública ou privada, a grandes constatação é que o que interessa ao cliente, efetivamente, é que o serviço seja eficiente e o preço cobrado sela justo, isto é, espera que a empresa de saneamento - publica, estatal ou privada - não utilize o racionamento ou operação rodízio para obter dinheiro para investir, não apresente índices de perdas totais - vazamento físico nas redes de distribuição e falta de pagamento ou roubo de água - que variam de 30% a 60% da água captada, tratada e injetada nas redes de distribuição, enquanto nos países desenvolvidos estas taxas ficam entre 5 e 15%.[350]
O fato é que a falta de saneamento básico nas cidades, principalmente, coleta e tratamento de esgotos e coleta e deposição adequada do lixo que se produz nas cidades, principalmente, e um dos mais importantes problemas de recursos hídricos e significativo gerador de doenças que afetam, principalmente, a população mais pobre e um dos mais fortes impedimentos do Desenvolvimento Sustentável do país com justiça social. Não obstante, como a experiência nos países desenvolvidos, principalmente, tem mostrado que a parte mais sensível do corpo humano é o bolso, uma das recomendações do Banco Mundial e da Organização das Nações Unidas para reduzir o desperdício e a degradação da qualidade da gota d’água disponível em níveis nunca imaginados, e considerá-la como um recurso natural de valor econômico, ou seja, uma mercadoria com preço de mercado, como estabelece, aliás, o terceiro princípio da Lei Federal nº. 9.433, de 8 de janeiro de 1997. Vale ressaltar que, o crescente número de casos positivos nos países desenvolvidos principalmente, mostra que o uso atual cada vez mais eficiente da gota d’água disponível é a alternativa mais barata de combate aos problemas locais e ocasionais, engendrados pela escassez da água para abastecimento doméstico, industrial ou irrigação, principalmente. [351]
Contudo, até a presente data, poucos são os municípios no Estado do Rio Grande do Norte que efetivaram de maneira plena o total saneamento básico municipal, atendendo de maneira plena todos os interesses dos munícipios.
3. OS PLANOS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEIS ESTADUAIS E REGIONAIS COMO INSTRUMENTOS EFETIVADORES DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL NO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
3.1. POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO
No Brasil, antes de 1988, predominou a concepção do desenvolvimento econômico nas políticas públicas, exemplificadas no plano de metas do Governo de Juscelino Kubistchek, e nos planos nacionais de desenvolvimento dos governos militares, estes que constituíram o “milagre econômico”. Somente a partir de 1988, mormente no governo de Fernando Henrique Cardoso, nos anos 90, houve a adoção no plano governamental, da concepção do Desenvolvimento Humano para definir as diretrizes sociais e viabilizar o Desenvolvimento Sustentável, muito embora ainda predomine a ênfase do desenvolvimento de natureza econômica. [352]
No atual governo de Luiz Inácio Lula da Silva, foi lançado o Programa de Aceleração de Crescimento - PAC, no dia 28 de janeiro de 2007, consistindo num programa do governo federal brasileiro que engloba um conjunto de políticas econômicas, planejadas para os quatro anos seguintes, tendo como desiderato principal o de acelerar o crescimento econômico do Brasil, o qual prevê investimentos totais de R$ 503 bilhões até o ano de 2010, sendo uma de suas prioridades a infra-estrutura, como portos e rodovias. Desta forma, como se vê com grande ênfase no aspecto econômico.
As políticas públicas, no âmbito da união e dos estados, são efetivadas por intermédio das leis orçamentárias, lei de diretrizes orçamentárias e plano plurianual, conforme previsto no art. 24, inciso II c/c o art. 165 da CRFB e no art. 20, inciso II c/c o art. 106, da CERN. Os conteúdos do direito ao desenvolvimento são de competência comum da união, dos estados, do distrito federal e dos municípios, de acordo com os incisos do art. 23, da CRFB, e art. 19, da CERN, devendo os entes federativos utilizar a autonomia administrativa prevista no caput do art. 18, da CRFB, e art. 13, da CERN, para desenvolverem as políticas públicas mais adequadas para a sua população. Exemplos práticos do uso desta competência são os Planos de Desenvolvimento Sustentável do Rio Grande do Norte e o Plano de Desenvolvimento Sustentável do Seridó.
Destacamos, ainda, o avanço internacional na abordagem do Desenvolvimento Humano para assegurar a sua sustentabilidade, que fundamenta igualmente o modelo adotado pelos Governos brasileiros, em todas as esferas do poder. Todavia, as políticas públicas brasileiras, em geral, e os mecanismos de proteção e promoção desses direitos ainda não atendem às necessidades práticas da cidadania brasileira, restando um longo caminho a percorrer para se alcançar melhores níveis de satisfação.
3.2. UMA POLÍTICA PARA O DESENVOLVIMENTO HUMANO: DA CONSTRUÇÃO UNIVERSAL À PRÁTICA LOCAL - O PLANO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO RIO GRANDE DO NORTE
O art. 25 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 prevê que “Os estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição”. Conforme os princípios constitucionais brasileiros, dentre os quais destaca-se o princípio do Desenvolvimento Sustentável, adotado pela Constituição do Estado do Rio Grande do Norte, em seu art. 150[353], cuja aplicação foi consubstanciada no Plano de Desenvolvimento Sustentável adotado, em 1997, pelo Governador do Rio Grande do Norte, Garibaldi Alves Filho, como “orientação estratégica de longo prazo, que organiza o governo e a sociedade para a implementação de um processo amplo de reestruturação e ampliação da base socioeconômica norte-rio-grandense”.[354]
O Plano de Desenvolvimento Sustentável do Rio Grande do Norte, fruto de experiências recentes, baseia-se em novos paradigmas pautados na ótica do Desenvolvimento Sustentável, por intermédio das atividades de estudo e planejamento, realizadas com a cooperação técnica do Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura - IICA[355] e foi estruturado na expectativa de ser uma estratégia global de grande impacto para o futuro do estado, baseando-se nas potencialidades produtivas do Estado e nas populações das várias regiões para viabilizar as soluções dos seus problemas estruturais, sendo suas práticas orientadas para uma ação integrada de conservação e uso dos recursos naturais, Desenvolvimento Humano, desenvolvimento da base científica e tecnológica, dinamização e reestruturação da base econômica e reestruturação e democratização do estado. [356]
A Reforma Administrativa, a reforma do Estado brasileiro, foi implantada com a Emenda Constitucional nº. 19/98, que na realidade é fruto de um processo maior em nível universal, denominado de globalização. As idéias básicas da Reforma Administrativa foram traçadas pelo Consenso de Washington em 1990, que tratou de todas as diretrizes do processo de globalização econômica, sendo um dos seus pontos fundamentais a redefinição do papel do estado, passando de um Estado intervencionista, para um Estado com feições neoliberais.
E é nesse sentido a reestruturação e democratização do Estado pretendida no Plano em análise, ao fazer uso de diversos institutos previstos no plano de reforma do Estado brasileiro, visando a implantação de uma Administração Pública Gerencial. [357]
Com efeito, é perceptível uma notável diferença entre os novos e os antigos paradigmas do desenvolvimento, conforme as experiências recentes do planejamento regional conduzidas no Nordeste com a participação do IICA. A partir de então, foram geradas novas expectativas para o desenvolvimento, modificando a compreensão dominante a partir dos anos 50 e posta em prática nas regiões do País, cujos exemplos são as experiências da Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia - SPVEA [358]; da Superintendência do Desenvolvimento da Região Nordeste - SUDENE; da Superintendência do Desenvolvimento da Região Sul - SUDESUL, com maior expressão durante os anos 60 e 70; e da Superintendência do Desenvolvimento da Região Centro-Oeste - SUDECO.
Nos anos 80, registrou-se o progressivo esvaziamento dos trabalhos de planejamento regional em decorrência da crise financeira e do processo de reforma do Estado brasileiro, mormente na esfera federal. [359]
Entre 1993/94, o Nordeste foi objeto de um amplo e diversificado conjunto de estudos acerca dos mais diferentes problemas e facetas do desenvolvimento regional, em termos setoriais e espaciais. Os estudos foram pautados dentro da visão do Projeto Áridas, concebido e consolidado pela então Secretaria de Planejamento, Orçamento e Coordenação da Presidência da República - SEPLAN-PR, e executado nos estados nordestinos[360], com o objetivo de elaborar estratégias e políticas, com programas prioritários segundo metodologia de planejamento e modelo de gestão, visando ao Desenvolvimento Sustentável da Região Nordeste, nas áreas da zona rural e do semi-árido.[361]
O Projeto Áridas evidenciou a necessidade urgente de refletir e reinventar a política de desenvolvimento do Nordeste. traçando as diretrizes pautadas no conceito de Desenvolvimento Sustentável para o planejamento de políticas de longo prazo, uma geração, pelo menos, e redefine o papel do Governo, na descentralização do planejamento, na execução das políticas e na criação do espaço necessário para mobilização do potencial criativo da sociedade.
Não podemos olvidar que o desenvolvimento deve ser uma opção política a ser adotada pelos governos em todos os níveis, municipal, estadual ou federal, independentemente de sua orientação ideológica. É uma questão inerente ao próprio homem. No Brasil, a diversidade geográfica, cultural e até mesmo de desenvolvimento não deve ser um óbice ao desenvolvimento pleno do homem, devemos, sim, usar esses aspectos como fator adicional e relevante a ser analisado na ótica do Desenvolvimento Sustentável.
No escólio de Celso Furtado, ao analisarmos a diversidade das regiões, encontramos as raízes de nossa riqueza cultural. Não pairam dúvidas que a luta contra o subdesenvolvimento é um processo de construção de estruturas, portanto, implica a existência de uma vontade política orientada por um projeto. Em face das incertezas que enfrentamos atualmente, uma estratégia, para ser eficaz, deve visar a um horizonte a longo prazo e privilegiar o esforço de reconstrução. Os objetivos iniciais devem ser abrangentes e podem parecer um tanto contraditórios do ponto de vista da lógica econômica convencional. Mas o que importa é que exista coerência no aspecto político. [362]
3.3. INSTRUMENTOS DE EFETIVAÇÃO DO DIREITO AO DESENVOLVIMENTO, PREVISTOS NO PLANO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO RIO GRANDE DO NORTE E NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO
O Plano de Desenvolvimento Sustentável do Rio Grande do Norte norteia-se em duas políticas básicas: a conservação e uso racional dos recursos naturais e o desenvolvimento integrado e equilibrado do espaço. Políticas, segundo o modelo de gestão em busca da sustentabilidade do estado, efetivadas através dos programas do Desenvolvimento Humano, do desenvolvimento da base científica e tecnológica, da dinamização e estruturação da base econômica e da reestruturação e democratização do estado.
Tais políticas e programas geraram a necessidade da definição de instrumentos financeiros, fiscais, institucionais e legais, para que o plano pudesse exercer papel transformador na realidade norte-rio-grandense, como peças fundamentais na construção do novo cenário do Desenvolvimento Sustentável.
Os instrumentos financeiros e fiscais compreendem recursos públicos ou privados, passíveis de mobilização para o investimento direto pelo governo ou fomento ao investimento empresarial produtivo do Estado do Rio Grande do Norte.
Esses recursos são notadamente advindos do Desafio 100 - mobilização de 100 milhões de reais/ano para o investimento produtivo do estado; e viabilizados por meio de: Royalties sobre Petróleo e gás; FINOR - Fundo do Investimento do Nordeste; FNE - Fundo Constitucional do Nordeste; BNDES - Nordeste Competitivo; PRODETUR - Programa de Desenvolvimento do turismo; PROÁGUA - Programa de Desenvolvimento de Recursos Hídricos para o Nordeste semi-árido; Programa Federal de Infra-Estrutura de Transporte; PROGER/BNB - Programa de Geração de Emprego e Renda do Banco do Nordeste do Brasil; Recursos do BIRD para combate à pobreza; Recursos do Projeto Nordeste - Educação; PPA - Plano Plurianual de Investimento (Federal); Capacidade de Investimento do Estado; PROADI - Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do Norte.
Os instrumentos institucionais são compostos por organizações e instituições para viabilizarem as ações contidas no Plano de Desenvolvimento Sustentável, quais sejam:
Concessão de Serviço Público[363] - possibilidade de assunção por parte da iniciativa privada, empresas ou organizações não-governamentais, de parte dos serviços públicos, previsto no Plano de Desenvolvimento Sustentável do Rio Grande do Norte, com uma atuação mais eficiente e eficaz;
Organização Social[364] - conjunto de inovações na natureza jurídica das entidades e instâncias da administração indireta e da administração direta, transformando-as em organização social, entidade pública de direito privado, em conformidade com os preceitos do MARE - Ministério da Administração e Reforma do Estado;
Contrato de Gestão[365] - o sistema de contrato de gestão junto à iniciativa privada visa às atividades que não exigem a efetiva participação do estado, mas que são de relevância para a sociedade;
Fundo de Aval da Pequena e Microempresas - criado pelo SEBRAE, Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas, assegura o financiamento como suporte empreendedor, suprindo as necessidades do pequeno empresário, as quais não eram supridas pelos bancos de fomento em virtude das garantias exigidas.
As novas diretrizes impuseram a implementação do modelo de gestão como instrumento estrutural da organização democrática, participativa e transparente, geradora de fluxos decisórios para detalhamento, negociação, execução, acompanhamento e avaliação das diretrizes e suas conseqüentes ações, voltadas para a legitimação e institucionalização do plano. [366]
O novo modelo de gestão visa assegurar ao Estado mecanismos que permitam o cumprimento dos dispositivos constitucionais e à sociedade os mecanismos de atuação na promoção do desenvolvimento através da democratização das instituições públicas e da sociedade civil, possibilitando a sua participação na tomada de decisão e no controle e acompanhamento da execução das políticas, dos programas e dos instrumentos, bem como o fortalecimento da organização da própria sociedade, para que possa contribuir com qualidade e competência técnica e política na implantação de novas responsabilidades.
Por outro lado, a descentralização da execução e do controle social sobre as políticas e programas implementados pelo governo objetiva fortalecer os municípios e as instâncias descentralizadas, no sentido de elevar a eficiência, a eficácia e a efetividade das atividades e instituições públicas na condução das políticas, programas e instrumentos de desenvolvimento, tais como: economia de meios, cumprimento das metas e impactos ou resultados positivos acerca do conjunto das realidades regional e estadual.
A parceria e a co-responsabilidade da sociedade com o Estado são intensificadas com o repasse ou a concessão de atividades para a sociedade, as quais, através da iniciativa privada, complementam as atividades originárias do Estado nas competências de regulamentação, de planejamento e de fiscalização.
O modelo de gestão interliga os instrumentos financeiros, fiscais, institucionais e legais, viabilizando os processos e a convergência das ações, das políticas e programas, com eficiência, eficácia e efetividade, permitindo a execução das políticas públicas através dos programas, quais sejam:
i) do Desenvolvimento integrado e equilibrado do espaço: visando ao desenvolvimento integrado e uniforme do território e à interiorização do desenvolvimento de acordo com as potencialidades das diversas regiões, para promover: [367] a integração econômica das regiões, a estruturação da rede urbana e o desenvolvimento rural; [368]
ii) da Política ambiental: com vistas à conservação e ao uso racional dos recursos naturais de forma a permitir a execução dos programas estaduais de recursos hídricos, de desenvolvimento florestal, de reserva da biosfera da Mata Atlântica, de monitoramento dos solos agrícolas, conservação e recuperação dos solos degradados, de preservação e recuperação de áreas de proteção ambiental e riscos ecológicos, de criação de sistema municipal de unidades de conservação e de Educação Ambiental;
iii) de Políticas de Desenvolvimento Humano: objetiva a melhoria da qualidade de vida da população, a redução das desigualdades sociais e a criação de oportunidades de desenvolvimento da sociedade. O Desenvolvimento Humano representa, ao mesmo tempo, o objetivo central do Plano de Desenvolvimento Sustentável do Estado e um pré-requisito para a viabilidade, competitividade e eficiência da economia, através dos programas[369] de educação para todos, de qualificação para o trabalho, de melhoria e ampliação dos serviços de saneamento, de saúde com qualidade e de melhoria das condições de moradia e acesso à habitação.
As políticas públicas adotadas no Plano de Desenvolvimento Sustentável do Rio Grande do Norte são abrangentes, buscando a efetivação dos direitos humanos em todas as suas dimensões, atingindo-se, por conseqüente, o Desenvolvimento Humano integral. Entretanto, além desse plano, existem outros instrumentos legais tanto no ordenamento jurídico brasileiro de efetivação do direito humano ao desenvolvimento, quanto em nível estadual, como são exemplos os planos plurianuais, as leis de diretrizes orçamentárias e as leis orçamentárias, que asseguram a efetivação do direito humano ao desenvolvimento através de políticas públicas adequadas e por intermédio de instrumentos processuais, como:
i) Ação Civil Pública - de que se podem valer o Ministério Público e as pessoas jurídicas indicadas no artigo 5º. da Lei nº. 7.347, de 24 de julho de 1985 para a proteção de interesses difusos e gerais; [370]
ii) Ação Popular - ação civil pela qual qualquer cidadão pode pleitear a invalidação de atos praticados pelo poder público ou entidades de que lesem o patrimônio público, o meio ambiente, a moralidade administrativa ou o patrimônio histórico e cultural e a conseqüente condenação à reparação das perdas e danos aos responsáveis pela lesão; [371]
iii) Mandado de Segurança Individual - ação civil de rito sumaríssimo através da qual qualquer pessoa pode provocar o controle jurisdicional quando sofre lesão ou ameaça de lesão a direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus nem habeas data, em decorrência de ato de autoridade, praticado com ilegalidade ou abuso de poder; [372]
iv) Mandado de Segurança Coletivo - possui os mesmos pressupostos do Mandado de Segurança Individual, difere apenas quanto à maior amplitude das pessoas legitimadas a impetrarem a ação: partido político com representação no Congresso Nacional; organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um (um) ano em defesa dos interesses de seus membros ou associados. [373]
Exemplo bastante interessante de sustentabilidade do crescimento urbano, é dada pela Constituição do Estado da Paraíba, a qual prevê limitações ao direito de construir, no art.227, parágrafo único, inciso VII, e art. 229, servindo de parâmetros para os planos diretores municipais. Além da previsão no art. 235 da vedação das queimadas. [374]
Ademais, por se tratar de uma política universal com aplicação local, o Plano de Desenvolvimento Sustentável do Rio Grande do Norte necessita de atualizações, mormente quanto à adequação de suas políticas públicas às previstas no Relatório de Desenvolvimento Humano - 2001 - Criando Novas Tecnologias de Trabalho para o Desenvolvimento Humano e posteriores [375], uma vez que as previsões existentes nesse sentido são tímidas, fato, também presente no Plano de Desenvolvimento Sustentável do Seridó.
Essa idéia acerca as novas tecnologias fica caracterizada na apresentação do relatório citado, o qual se refere às pessoas. Isto é, como pessoas poderão fazer uso da tecnologia para obter a melhoria das suas vidas, com o desiderato de produzir novas políticas públicas para conduzir as revoluções em informação e tecnologia de comunicações e biotecnologia em direção do Desenvolvimento Humano. Ora, as pessoas em todo lugar do mundo possuem altas esperanças e expectativas que as novas tecnologias as conduzam para vidas mais saudáveis, maiores liberdades sociais, bem como aumento de conhecimento e meio de vida mais produtivos. [376]
Contudo, mesmo existindo uma ampla gama de instrumentos garantidores do direito ao desenvolvimento, falta um maior engajamento da sociedade civil como um todo para ajudar na fiscalização, além de participar de forma mais ativa nas definições das políticas públicas mais adequadas para os nossos problemas, que tomarão forma mediante o direito.
4. A PROTEÇÃO AMBIENTAL AO RIO PITIMBU NO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
4.1. ÓRGÃOS COLEGIADOS DE GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS
Os Comitês de Bacia Hidrográfica foram previstos no artigo 19, Inciso III da Lei Estadual nº. 6.908, de 1º. de julho de 1996, sendo órgãos colegiados de atuação descentralizada, em nível de bacias hidrográficas. Devendo ser integrados por: representantes das associações de usuários de água; representantes dos municípios que estejam inseridos dentro da Bacia Hidrográfica; representantes de entidades governamentais federais e estaduais; representantes de entidades representativas da sociedade civil.
As competências dos Comitês de Bacia Hidrográfica são estabelecidas pelo art. 25 da Lei nº. 6.908, de 1º. de julho de 1996, sendo as seguintes: aprovar o Plano Estadual de Recursos Hídricos e suas atualizações, referente à respectiva Bacia Hidrográfica; aprovar o Plano Diretor da Bacia Hidrográfica; aprovar a proposta de programas anuais e plurianuais e aplicação de recursos financeiros em serviços e obras de interesse para a gestão de recursos hídricos da Bacia Hidrográfica; acompanhar a execução do Plano Estadual de Recursos Hídricos e sugerir as providências necessárias ao cumprimento de suas metas, no âmbito da respectiva Bacia Hidrográfica; aprovar o plano de aplicação dos recursos arrecadados com a cobrança pelo uso da água, destinados a respectiva Bacia Hidrográfica; promover entendimentos, cooperação e conciliação entre os usuários dos recursos hídricos na bacia hidrográfica; avaliar e aprovar o relatório anual sobre a situação dos recursos hídricos da bacia hidrográfica.
Ainda, o Decreto nº. 13.284, de 22 de março de 1997, que regulamentou o Sistema Integrado de Gerenciamento dos Recursos Hídricos - SIGERH, no seu artigo 15 estabeleceu, também, as competências para os Comitês de Bacia Hidrográfica, sendo as seguintes: aprovar o Plano Estadual de Recursos Hídricos e suas atualizações, referentes à respectiva bacia hidrográfica; aprovar o Plano Diretor da Bacia Hidrográfica; aprovar os programas anuais e plurianuais de aplicação de recursos financeiros em serviços e obras de interesse da gestão dos recursos hídricos no âmbito da respectiva bacia hidrográfica; acompanhar a execução do Plano Estadual de Recursos Hídricos e sugerir as providências necessárias ao cumprimento de suas metas, no âmbito da respectiva bacia hidrográfica; aprovar o plano de aplicação dos recursos arrecadados com a cobrança pelo uso da água, destinados à respectiva bacia hidrográfica; promover entendimento, cooperação e eventual conciliação entre os usuários dos recursos hídricos no âmbito da respectiva bacia; fornecer subsídios para elaboração do relatório anual sobre a situação dos recursos hídricos do estado; avaliar e aprovar o relatório anual sobre a situação dos recursos hídricos no âmbito da respectiva bacia hidrográfica; elaborar o calendário anual de demanda e enviar ao órgão central do SIGERH; participar das ações de controle a nível de bacia hidrográfica; elaborar o regimento interno do órgão.
Existe no Estado do Rio Grande do Norte, a proteção ao meio ambiente e a gestão dos recursos hídricos estando integrada por um conjunto de órgão/instituições ligadas ao poder executivo estadual e ao Ministério Público estadual, os quais compõem o que denominamos de Sistema Estadual do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos, devido à complexidade do arranjo institucional que vem sendo construído pelos diversos diplomas legais, os quais estão sendo editados ao longo dos anos do Rio Grande do Norte.
De maneira institucional o Sistema Estadual de Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos, no Estado do Rio Grande do Norte, é representado na atualidade pelos seguintes órgãos: Conselho Estadual do Meio Ambiente - CONEMA; Conselho Estadual de Recursos Hídricos - CONERH; Secretaria de Estado do Planejamento e das Finanças - SEPLAN; Secretaria de Estado do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos - SEMARH; Instituto de Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente do Rio Grande do Norte - IDEMA; Instituto de Gestão das Águas do Estado do Rio Grande do Norte - IGARN; Os Comitês de Bacias Hidrográficas; e Ministério Público estadual, por intermédio das promotorias de defesa do meio ambiente.
4.2. A GESTÃO PELO COMITÊ DA SUB-BACIA HIDROGRÁFICA DO RIO PITIMBU
Por outro prisma, o crescimento da Administração não tem que ir a par necessariamente com o de uma burocracia tentacular afastada do cidadão e refugiada na unilateralidade e no sincretismo dos seus tradicionais métodos de trabalho. Existem exemplos reais em sentido contrário, como o norte-americano, com o seu modelo amplamente descentralizado de produção normativa, e, sobretudo, concentrado com a Sociedade Civil. É este que deve seguir de guia. A produção normativa seria assim apropriada para uma sociedade descentralizada e plural vocacionada para a instauração de um modelo de democracia deliberativa e não apenas representativa. A autonomização do aparelho administrativo relativamente às condições da respectiva legitimidade democrática não tem que ser uma fatalidade. [377]
Uma adequada legislação terá hoje de pressupor novas formas de participação da sociedade destinatária na feitura das leis, sem reduzir ao voto. Para tanto deve o legislador limitar-se ao enunciado das bases gerais dos regimes deixando espaço para a complementarização das leis, através de adequados órgãos capazes de dar voz aos variados interesses sociais assim dando origem a um novo tipo de legislação gerado diretamente a partir da sociedade. [378]
Os governantes nas diversas esferas de governo ( federal, estadual e municipal) com base no princípio constitucional do Desenvolvimento Sustentável, procuram pô-lo em prática, provocando mudanças nos diversos valores vigentes da sociedade e também em seus próprios sistemas administrativos. Dentro desta ótica, os governos federais, estaduais e especialmente os municipais sempre buscam adequar-se aos ditames da preservação ambiental, fazendo uso de técnicas para utilização racional dos recursos, evitando a poluição. A esta filosofia de trabalho foi dada uma denominação de tecnologias limpas, ou ambientalmente amigáveis.
Esta denominação é atribuível a todas as tecnologias, quer seja produtiva, quer seja gerencial, que possam ser utilizadas, na produção de bens e serviços, que não afetam o meio ambiente, estando em total consonância com o princípio constitucional do Desenvolvimento Sustentável. Todos os participantes da gestão pública sustentável, independentemente do nível hierárquico, ocupado na instituição, devem estar imbuídos, no enfrentamento do problema gerencial de achar e instalar as tecnologias apropriadas para suas diferentes necessidades.
Diante desta ótica, deve ocorrer a busca de instrumentos de gestão para solucionar os graves problemas ambientais, ocorridos no âmbito da Região Metropolitana de Natal, uma vez que em todos os municípios da área de interesse, de maneira mais específica no território da Bacia do Rio Pitimbu, o sistema de drenagem urbana é bastante deficiente, podendo-se até afirmar que em muitos casos inexistente. Tal fato pode ser constatado principalmente, no município de Parnamirim, devido a seu alto índice de urbanização.
Ocorre um avançado processo de degradação ambiental, principalmente na Capital e nos municípios mais próximos, Parnamirim e Macaíba, com perda da cobertura vegetal, em diversas áreas de alta vulnerabilidade, como são as dunas, restingas, rios, riachos e manguezais, devido aos avanços da ocupação urbana, agrícola,
Pode ser constatada no município de Macaíba que: todas as formações vegetais naturais acham-se muito modificadas pela interferência antrópica, ocorrendo na área campos de várzeas, florestas de várzea, caatinga arbórea e arbustiva rala e capoeiras, manguezais e tabuleiros. A pequena área municipal, 492 Km2 e a proximidade de Natal, capital do estado, cuja distância é em torno de 22 km, que impõe um comportamento urbano, concorreram decisivamente para a descaracterização da vegetação municipal, não existindo, exceto os manguezais do estuário do Rio Jundiaí, vegetação de importância significativa especial.
Por sua vez no município de Parnamirim, podemos constatar que das reservas de mata nativa que incidem sobre o território de município, somente as que se situam em áreas militares, encontram-se resguardadas da destruição avassaladora promovida pela expansão urbana. As poucas áreas que contêm os resquícios da vegetação nativa, na forma de mata ciliar, situada fora dessa reserva, sofrem o constante desgaste dessa ação e correm o risco de desaparecerem, em definitivo, promovendo a extinção de vários micro-sistemas que contribuem para o equilíbrio ecológico para as áreas de vales dos rios e lagoas, podendo promover o assoreamento desses corpos.
Diante do clamor popular, notadamente da Sociedade Civil Organizada, e da importância do Rio Pitimbu, para a região metropolitana de Natal, no Estado do Rio Grande do Norte, o primeiro comitê de bacia hidrográfica a ser instalado foi o Comitê da Sub-Bacia Hidrográfica do Rio Pitimbu, por intermédio do Decreto nº. 17.789, de 14 de setembro de 2004, sendo composto por representantes da união, do estado, dos municípios de Natal, Parnamirim e Macaíba, das entidades civis de recursos hídricos com atuação comprovada nessa bacia. A quantidade de membros, com os respectivos representantes titulares e suplentes, de cada setor, será estabelecida pelo regimento interno.
O Comitê da Sub-Bacia Hidrográfica do Rio Pitimbu é um órgão colegiado, com atribuições normativas, deliberativas e consultivas, no âmbito da respectiva sub-bacia-hidrográfica e vinculado ao Conselho Estadual de Recursos Hídricos - CONERH. A área de atuação deste comitê é localizada nos municípios de Natal, Parnamirim e Macaíba, sendo definida pelos limites geográficos da sub-bacia hidrográfica do Rio Pitimbu, pertencente à Bacia-Hidrográfica do Rio Pirangi, delimitada pela área de drenagem com sua foz, localizada entre os paralelos 5°`50´00``e 5°57`53`` de latitude sul e os meridianos 35°11`08`` e 35°23`19`` de longitude oeste.
Deve ser ressaltado que na área da bacia hidrográfica em análise pertencente ao município de Parnamirim, existem três áreas militares o Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo - CATRE, o Centro de Lançamento da Barreira do Inferno - CLBI e a estação de Rádio Guarapes da Marinha, as quais abrangem aproximadamente 16,51 Km2 correspondendo a 11,91 % da Bacia Hidrográfica do Rio Pitimbu.
Este fato, sem dúvida alguma, é responsável pela manutenção da preservação ambiental destas áreas, as quais não foram atingidas pela especulação imobiliária ocorrida na região, sendo de suma importância a manutenção destes recursos naturais, configurando-se como verdadeiros pulmões verdes, da região metropolitana de Natal.
Merece destacarmos que o Comitê possui caráter normativo, consultivo e deliberativo, podendo ser formuladas e sugeridas a implementação de políticas públicas de conservação e preservação de um dos mais importantes rios que abastecem a capital.
A Lei de Águas, Lei nº. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, prevê a existência dos comitês de bacia hidrográfica, assim como nas leis estaduais, constituindo-se estes órgãos em condutores da Política de Recursos Hídricos e juntamente com os conselhos e os órgãos gestores dos recursos hídricos integrantes do Sistema Integrado de Gestão dos Recursos Hídricos a nível nacional e estadual.
No nosso estado, compete aos comitês a aprovação do plano diretor da bacia hidrográfica de sua atuação, o Plano Estadual de Recursos Hídricos e suas atualizações, o plano de aplicação dos recursos arrecadados com a cobrança pelo uso da água, além de promover entendimento, cooperação e eventual conciliação entre os usuários dos recursos hídricos, entre outros.
A Lei Estadual nº. 8.426, de 14 de novembro de 2003, que dispõe sobre a faixa de proteção ambiental do Rio Pitimbu, no art. 10, inciso VII, determina que fica instituído o Plano de Ação para Recuperação da Sub-Bacia Hidrográfica do Rio Pitimbu, com a criação e implantação do comitê de bacia Hidrográfica do Pirangi, conseqüentemente, o da Sub-Bacia Hidrográfica do Rio Pitimbu.
4.3. O PLANO DE AÇÃO PARA A RECUPERAÇÃO DA SUB-BACIA HIDROGRÁFICA DO RIO PITIMBU
O Plano de Ação para a Recuperação da Sub-Bacia Hidrográfica do Rio Pitimbu, observa as seguintes diretrizes, todas previstas no art.10, da Lei nº. 8.426, de 14 de novembro de 2003, que dispõe sobre a Faixa de Proteção Ambiental do Rio Pitimbu: a) nas áreas de que trata o inciso I do art. 4º, da Lei nº. 8.426, de 14 de novembro de 2003, deverão ser identificadas as áreas degradadas, visando a elaboração e implementação de projetos de recuperação ambiental a serem aprovados pelo órgão ambiental competente; b) identificação das áreas a serem especialmente protegidas devido a sua relevância ambiental, incluindo as nascentes do Rio; c) estabelecimento de uma sistemática de monitoramento quanto aos aspectos qualitativo e quantitativo dos recursos ambientais e em especial dos recursos hídricos; d) proteção e recuperação da vegetação ciliar e os remanescentes da Mata Atlântica e dos seus ecossistemas associados; e) implementação do projeto de Educação Ambiental específico para a área de influência direta e indireta do Rio Pitimbu; f) atualização e mapeamento das unidades ambientais, dos usuários e das atividades instaladas na área geográfica delimitada no mapa em anexo da sub-bacia hidrográfica do Rio Pitimbu; g) estabelecimento da fiscalização sistemática e definição de ações preventivas e corretivas de controle ambiental e dos recursos hídricos; h) criação e implantação do comitê de bacia Hidrográfica do Pirangi e, conseqüentemente, o da sub-Bacia Hidrográfica do Rio Pitimbu; i) regularização das outorgas de direito de uso da água e do licenciamento das obras de oferta hídrica; f) elaboração do memorial e delimitação final com coordenadas geográficas da faixa de que trata o art. 3º. da Lei nº. 8.426, de 14 de novembro de 2003.
A formulação do plano mencionado deve ocorrer no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da publicação da Lei nº. 8.426, de 14 de novembro de 2003, e encaminhado para aprovação pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente - CONEMA e Conselho Estadual de Recursos Hídricos - CONERH. A competência para elaboração deste plano é da responsabilidade da Secretaria de Estado do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos - SEMARH, do Instituto de Águas do Rio Grande do Norte - IGARN, do Instituto de Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente do Rio Grande do Norte - IDEMA/RN e da Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte - CAERN, assegurada a participação das organizações não-governamentais que atuam na área da Sub-Bacia Hidrográfica do Rio Pitimbu.
4.4. INSTRUMENTOS DE GESTÃO DO RIO PITIMBU
Por intermédio da Lei nº. 8.426, de 14 de novembro de 2003, que dispõe sobre a Faixa de Proteção Ambiental do Rio Pitimbu, ficou instituído o plano de ação para recuperação do comitê de bacia Hidrográfica do Pirangi e, conseqüentemente, o da Sub-Bacia Hidrográfica do Rio Pitimbu, previsto no art.10, inciso VII.
A Secretaria de Estado de Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos - SEMARH instituiu o Plano Estadual de Recursos Hídricos, o qual serve de marco referencial ao processo de planejamento do aproveitamento múltiplo, controle, conservação, proteção e recuperação dos recursos hídricos do Estado do Rio Grande do Norte. Tal plano deve se constituir em instrumento fundamental para a implantação e futura gestão de uma política que buscará otimizar e maximizar o uso dos recursos hídricos do estado próprios e eventualmente importados.
Este plano, não deve ser interpretado como um plano estático e imutável deve ser encarado sob uma ótica dinâmica, que exige uma permanente complementação, aperfeiçoamento e atualização, decorrentes de uma gestão descentralizada, integradora e consolidadora através da Secretaria de Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos.
Nos estudos desenvolvidos para elaboração do Plano Estadual de Recursos Hídricos, foram considerados os seguintes objetivos: avaliação das potencialidades e disponibilidades hídricas do estado, integradas com os demais componentes do seu meio ambiente natural e sócio-econômico; identificação de alternativas de infra-estruturas hídricas com viabilidade de implantação, como parte do Plano Estadual de Desenvolvimento Sustentável; definição de um programa de ações para a gestão dos recursos hídricos disponíveis no território estadual.
As etapas seguidas para a elaboração dos estudos mencionados foram a de: a) Diagnóstico - Identificação e consolidação dos conhecimentos existentes; b) Estudos de Base - Estudos complementares sobre aspectos fundamentais ao planejamento de ações; c) Planejamento; d) Programa de Ações.
Dentre os instrumentos possíveis de Gestão contido na Lei nº. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, temos os Planos de Recursos Hídricos e Plano de Bacias; Outorga do direito de uso dos recursos hídricos; Enquadramento dos corpos d'água; Cobrança pelo uso da água; e Sistema de Informações. Nem todos estes instrumentos estão em implementação, no âmbito da Sub-Bacia Hidrográfica do Rio Pitimbu, merecendo ser destacada a outorga de direito de uso de recursos hídricos, a cobrança pelo uso de Recursos Hídricos, e as Agência de Águas, as quais serão explicadas adiante e devem ser implantadas o mais brevemente possível.
4.4.1 OUTORGA DE DIREITO DE USO DE RECURSOS HÍDRICOS
No futuro, os usuários da água para fins domésticos (de consumo humano) e industrial vão competir cada vez mais com a agricultura irrigada, particularmente em algumas regiões da Ásia e da África. Para se produzir uma tonelada de grãos são necessárias mil toneladas de água, e para uma tonelada de arroz, duas mil toneladas de água. Desta maneira, sistemas de irrigação mal planejados e/ou mal operados podem provocar a salinização e degradação dos solos. Desta maneira, a melhoria da eficiência dos sistemas de irrigação é, portanto, um dos requisitos prioritários para se atingir o Desenvolvimento Sustentável. [379]
O legislador ordinário já não é mais soberano em matéria de política econômica e social, devendo pautar suas decisões legislativas pelos princípios e diretrizes constantes do novo ordenamento jurídico constitucional - princípios e diretrizes essas que não são apenas de caráter negativo, mas também de natureza positiva na medida em que estão voltadas à consecução de determinadas metas e ao desenvolvimento de políticas públicas. [380]
Os indicadores mais seguros de estabilidade e riqueza de uma nação, até a última década passada, eram suas reservas de petróleo ou de recursos minerais não renováveis. Atualmente, esses indicadores começam a ser questionados em relação à água, recurso natural renovável no mundo, em geral, mas finito e de valor econômico em diversas partes da Terra, por estrategistas de mercado. [381]
A publicização da água possibilitou ainda a aplicação concreta dos institutos da outorga e da cobrança pelo seu uso. A outorga viabiliza um efetivo controle qualitativo e quantitativo da utilização dos recursos hídricos, a fim de defendê-los, preservá-los para a atual e futuras gerações. Trata-se de um ato discricionário como regra, mas exigível do poder concedente quando o pedido de outorga é destinado ao consumo humano ou dessedentação de animais e não existe outras formas de satisfação desses usos prioritários. Por outro lado, cobrança e outorga estão atrelados, de maneira que esta é antecedente indispensável daquela. Dita inter-relação permite-se afirmar que os casos cuja outorga é dispensável não sujeita o usuário ao pagamento pela água. [382]
De acordo com a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu art. 21, XIX, compete à União definir os critérios de outorga dos direitos de uso dos recursos hídricos. Nos termos do art. 11, da Lei nº. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, o regime de outorga de direitos de uso de recursos hídricos tem como objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso à água.
O preceito legal acima tem o caráter vinculante para a ação governamental federal e estadual na outorga de direito de uso. Os governos não podem conceder ou autorizar usos que possam agredir a qualidade e a quantidade das águas, ao darem acesso à água. [383]
Estão sujeito à outorga pelo poder público os direitos dos seguintes usos de recursos hídricos, nos termos no art. 12 da Lei nº. 9.433, de 8 de janeiro de 1997: I - derivação ou captação de parcela da água existente em um corpo de água para consumo final, inclusive abastecimento público, ou insumo de processo produtivo; II - extração de água de aqüífero subterrâneo para consumo final ou insumo de processo produtivo; III - lançamento em corpo de água de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final; IV - aproveitamento dos potenciais hidrelétricos; V - outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da água existente em um corpo de água..
A Lei Estadual nº. 6.908, de 1º. de julho de 1996, que dispõe sobre a Política Estadual de Recursos Hídricos, e o Decreto Estadual nº. 13.283, de 22 de março 1997, que a regulamenta, exige a necessidade de dispor de Outorga de Direito de Uso de Água todos os usuários que tenham como objetivo o abastecimento humano e animal, bem como atividades de irrigação, piscicultura, ranicultura, aqüicultura, produção industrial, uso comercial e de prestação de serviços.
No âmbito do Estado do Rio Grande do Norte, as outorgas de direito de uso de água, são expedidas pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos Hídricos - SEMARH, após análise técnica da Coordenadoria de Gestão de Recursos Hídricos.
4.4.2. COBRANÇA PELO USO DE RECURSOS HÍDRICOS
O art. 19 da Lei nº. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, menciona a necessidade de termos como objetivos centrais, para a cobrança pelo uso de recursos hídricos: o reconhecimento da água como bem econômico e possibilitar ao usuário uma indicação de seu real valor; buscar o incentivo da racionalização do uso da água; e obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contempladas nos planos de recursos hídricos. Merece ser destacado que o art. 4°, inciso VII, da Política Nacional do Meio Ambiente, buscou impor ao usuário uma contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos, sendo um antecedente ao princípio da cobrança retro mencionado imposto pela Lei nº. 9.433, de 8 de janeiro de 1997. [384]
A cobrança pela utilização dos recursos hídricos é uma das maneiras de efetivarmos o princípio 16 da Declaração do Rio de Janeiro da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992.[385]
De maneira preliminar, merece destacarmos que a Lei nº. 6.938, de 31 de agosto de 1981, que firmou o princípio da responsabilidade objetiva e solidária dos poluidores / degradadores diretos e indiretos, art. 14, § 1°, e a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, art. 225, §3°, deixam claro que o princípio poluidor-pagador impõe ao poluidor/predador a ampla e onerosa responsabilidade civil, administrativa e penal, que tem o intuito pedagógico de coibir e de prevenir a reiteração da prática danosa ao meio ambiente. O princípio usuário-pagador determina que utilizador do recurso deve arcar com o conjunto dos custos destinados a tornar possível a utilização do recurso e os custos advindos de sua própria utilização. Seu desiderato é possibilitar com que os custos não sejam suportados nem pelos Poderes Públicos, nem por terceiros, mas pelo utilizador, não justificando, contudo, imposições que venham a aumentar o preço do recurso a ponto de, levadas em conta as externalidades e a raridade, ultrapasse seu custo real. [386]
A cobrança pelo uso da água é um instrumento essencial para criar as condições de equilíbrio entre as forças da oferta (disponibilidade de água) e da demanda, promovendo, em conseqüência, a harmonia entre os usuários competidores. Devemos, ainda, asseverar que de acordo com o art. 21 da Lei nº. 9.433, de 08 de janeiro de 1997, na fixação dos valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hídricos devem ser observados, dentre outros: I. Nas derivações, captações e extrações de água, o volume retirado e seu regime de variação; II. Nos lançamentos de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, o volume lançado e seu regime de variação e as características físico-químicas, biológicas e de toxidade dos afluentes.[387]
A integração do princípio poluidor-pagador com o princípio usuário-pagador (princípio usuário-poluidor-pagador) incorpora a atuação preventiva em face dos impactos ambientais. O pagamento pelo uso ou pela poluição do recurso (uso poluidor) é obrigatório nas hipóteses previstas, tem finalidade compensatória e não confere ao usuário ou poluidor qualquer direito de poluir. [388]
Pagar pelo direito de uso da água tem um duplo objetivo econômico: i) Primeiro, o uso cada vez mais eficiente que é induzido pelo custo, proporciona mais água para os processos de produção; ii) segundo, tem um efeito imagem muito importante, à medida que o uso mais racional da gota d água disponível significa uma preocupação com a qualidade ambiental, atitude muito valorizada pelos estrategistas do mercado. [389]
Contudo, no âmbito da Sub-Bacia Hidrográfica do Rio Pitimbu, não existe nenhuma regulamentação sobre a Cobrança pelo uso da água, fazendo com que ocorram diversos usos abusivos e errôneos destes recursos naturais, com a implantação de diversas indústrias, condomínios, dentre outros usuários, sem a conseqüente contra partida financeira para fins de preservação dos mananciais hídricos.
4.4.3. AGÊNCIA REGULADORA DE BACIA
Dentre as atribuições das Agências de Águas, encontramos a de gerir o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos na sua área de atuação, fazendo parte dos Sistemas Nacionais e Estaduais de Gestão. As agências de água, no âmbito da sua área de atuação, conforme preceitos do art. 44, incisos I, II, VII e IX, da Lei n° 9.433, de 8 de janeiro de 1997, assevera a necessidade de ser mantido um balanço atualizado da disponibilidade de Recursos Hídricos, um cadastro dos usuários destes recursos, promoção dos estudos necessários para a gestão dos recursos hídricos em sua área de atuação e elaboração do Plano de Recursos Hídricos.
No âmbito do nosso estado, não ocorreu a criação de Agência de Bacia no âmbito do Rio Pitimbu, tendo em vista, que o Instituto de Gestão das Águas do Estado do Rio Grande do Norte - IGARN, exerce as funções que seriam, em tese, desempenhadas por esta agência. A justificativa apresentada para esta omissão na criação do órgão regulador específico é de que não há como ser sustentada esta agência, por meio de recursos da cobrança, conforme exigência da Lei Estadual nº. 6.908, de 1º. de julho de 1996.
Contudo, esta argumentação não merece prosperar vez que diante do alto índice de crescimento urbano existente na região metropolitana de Natal, já existe como ser mantida de maneira viável uma agência específica para a região, vez que o IGARN, tem atuação sobre todo o estado, não atendendo de maneira eficaz a demanda dos diversos rios existentes no estado.
Por fim, merece destacarmos que a legislação estadual que trata das competências da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e de Recursos Hídricos - SEMARH e do Instituto de Gestão das Águas do Estado do Rio Grande do Norte - IGARN, deve ser reformulada, vez que ocorrem sobreposição de competências, entre os dois órgãos, principalmente, no artigo 35 da Lei Complementar 163, de 05 de fevereiro de 1999, que trata das competências da SEMARH, e artigo 3°, da Lei Estadual nº. 8.069, de 15 de abril de 2002, que criou o IGARN.