Resumo: O presente trabalho buscará analisar a aplicação compulsória ou facultativa pelas instituições financeiras operantes no crédito rural, do Manual de Crédito Rural, documento editado pelo Banco Central do Brasil, mais especificamente o seu item 2.6.9, que dispõe sobre o alongamento compulsório de financiamentos rurais em casos de incapacidade de pagamento do mutuário.
1 - INTRODUÇÃO
Por ser uma atividade econômica totalmente dependente de fatores climáticos, a agricultura de tempos em tempos experimenta crises financeiras, ainda que regionais e localizadas, onde o produtor rural, em virtude de frustrações de safras ou dificuldades de comercialização de seus produtos, não consegue com sua produção criar condições para o pronto pagamento de todas suas obrigações financeiras assumidas. Com isso, sempre se traz à tona o instituto jurídico da Modificação do Cronograma de Pagamento no Financiamento Rural, debatendo-se o cabimento facultativo ou obrigatório do referido instituto, previsto no Manual de Crédito Rural 2.6.9, editado pelo Conselho Monetário Nacional, reacendo discussões já analisadas pelos Tribunais do país.
Dispõe a referida norma:
9 - Independentemente de consulta ao Banco Central do Brasil, é devida a prorrogação da dívida, aos mesmos encargos financeiros antes pactuados no instrumento de crédito, desde que se comprove incapacidade de pagamento do mutuário, em consequência de:
a) dificuldade de comercialização dos produtos;
b) frustração de safras, por fatores adversos;
c) eventuais ocorrências prejudiciais ao desenvolvimento das explorações.
O debate se acende sobre a obrigatoriedade das instituições financeiras ou creditícias em aplicar a prorrogação da dívida quando requerido pelo produtor rural e cumprido os requisitos objetivos ou se tal fato refere-se a uma faculdade da instituição financeira, que pode ou não aplicá-la segundo seus próprios critérios, através de uma análise puramente subjetiva.
Para a análise completa e devida do caso, cumpre analisar, resumidamente, a estrutura do sistema financeiro do país e do sistema nacional de crédito rural.
2 – DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL
A Lei nº 4.595/94, que institucionalizou o Sistema Financeiro Nacional, criou o Conselho Monetário Nacional (CMN), órgão público vinculado ao Poder Executivo, com a finalidade de formular a política da moeda e do crédito, objetivando o progresso econômico e social do País (art. 2º, caput). Dentre os objetivos da sua política, destaca-se o inciso VII, do art. 2º, que dispõe:
VII - Coordenar as políticas monetária, creditícia, orçamentária, fiscal e da dívida pública, interna e externa.
Elencando ainda as competências do Conselho Monetário Nacional, ressaltam-se três incisos que serão importantes para o estudo, assim dispostos no art. 4º da mesma lei:
VI - Disciplinar o crédito em todas as suas modalidades e as operações creditícias em todas as suas formas, inclusive aceites, avais e prestações de quaisquer garantias por parte das instituições financeiras;
VIII - Regular a constituição, funcionamento e fiscalização dos que exercerem atividades subordinadas a esta lei, bem como a aplicação das penalidades previstas;
XXII - Estatuir normas para as operações das instituições financeiras públicas, para preservar sua solidez e adequar seu funcionamento aos objetivos desta lei;
E também o art. 5º:
Art. 5º. As deliberações do Conselho Monetário Nacional entendem-se de responsabilidade de seu Presidente para os efeitos do art. 104, nº I, letra "b", da Constituição Federal e obrigarão também os órgãos oficiais, inclusive autarquias e sociedades de economia mista, nas atividades que afetem o mercado financeiro e o de capitais. (Nota do autor: Constituição Federal vigente ao ano de 1964)
Estruturalmente, observa-se que a presidência do órgão será exercida pelo Ministro da Fazenda (art. 6º). No art. 7º, consta que junto ao CMN funcionarão as Comissões Consultivas bancárias, de mercado de capitais, de crédito rural e de crédito industrial. Já no art. 46, consta que as atribuições legais e regulamentares do Ministério da Fazenda relativamente ao meio circulante são transferidas ao CMN e ao BACEN.
Uma análise mais acurada das competências do Conselho Monetário Nacional mostrará suas competências e prerrogativas, e, em comum, se verá que em vários aspectos e situações será o órgão responsável pela regulamentação ou fiscalização de matéria financeira. Isto porque preferiu o legislador, conhecedor da volatilidade e da rápida dinâmica do mercado financeiro mundial, deixar ao arbítrio do Ministério da Fazenda a regulamentação da estrutura econômica, mais rápida e menos oprimida por ataques políticos do que o processo legislativo.
Assim, foram verdadeiras normas em branco as criadas pela Lei nº 4.595/64, que dispôs sobre os objetivos e princípios básicos do Sistema Financeiro Nacional, derrogando ao Poder Executivo, através do CMN, a dinâmica do mercado, para melhor adequação às políticas públicas e conjunturais do mercado. Sobre esse aspecto, já decidiu o Egrégio STJ:
“Doutrina e jurisprudência reconhecem que uma das áreas mais sensíveis ao poder regulamentar é o setor que abrange as instituições financeiras, sujeitas a um conjunto de leis que abrange normas regulamentares de nível inferior, representadas pelas resoluções. Daí o poder normativo do Conselho Monetário Nacional, como consta da Lei 4.595/64 que, ao disciplinar o mercado financeiro, editou verdadeiras normas em branco, cujo conteúdo é preenchido com suas deliberações.
Assim, podemos dizer que o sistema tem suas normas estruturais formuladas pelo Legislativo; as normas conjunturais sobre a política da moeda e do crédito ficaram a cargo do Conselho Monetário Nacional, mediante resolução.” (STJ – Resp nº 507.123/RS – 2ª T. Rel. Min. Eliana Calmon – j.01.09.2005)
Basta imaginar se a competência da fixação das taxas básicas dos juros, por exemplo, ficasse a cargo do poder legislativo. Interesses políticos envolvidos, desconhecimento da matéria, da dinâmica do mercado de capitais e demais assuntos legislativos, poderiam levar a publicação de leis incongruentes, atrasadas e distantes da realidade, causando uma quebra no sistema financeiro do país. Por essa e outras razões, a lei derroga poderes normativos ao Conselho Monetário Nacional de elaborar normas que vinculam os órgãos do Sistema Financeiro Nacional.
Ainda, o art. 9º da Lei em análise ao dispor sobre a criação e funcionamento do Banco Central da República do Brasil (BACEN) diz:
Art. 9º Compete ao Banco Central da República do Brasil cumprir e fazer cumprir as disposições que lhe são atribuídas pela legislação em vigor e as normas expedidas pelo Conselho Monetário Nacional.
Desta forma, o próprio Banco Central do Brasil está vinculado às normas expendidas pelo Conselho Monetário Nacional. Veja que aqui não há distinções de normas, mas sim que deve o BACEN cumprir e fazer cumprir “as normas”, ou seja, toda a normatização fixada pelo CMN.
Da mesma maneira, dispõe o art. 22 da mesma lei acerca das instituições financeiras públicas que, no seu parágrafo primeiro, dispõe de forma clara e objetiva que:
Art. 22. (...)
§1º O Conselho Monetário Nacional regulará as atividades, capacidade e modalidade operacionais das instituições financeiras públicas federais, que deverão submeter à aprovação daquele órgão, com a prioridade por ele prescrita, seus programas de recursos e aplicações, de forma que se ajustem à política de crédito do Governo Federal.
Ao analisar a estrutura e competência do CMN, disposto no Capítulo II da Lei nº 4.595/64, observa-se que o legislador derrogou competência normatizadora ao órgão, e, ao vincula-lo ao Poder Executivo, deu-lhe o regime jurídico-administrativo do Poder de Polícia, uma vez que suas disposições e regulamentos criam prerrogativas e sujeições dos envolvidos, quais sejam, Administração Pública e as instituições e órgãos do sistema financeiro nacional.
O próprio fundamento do Poder de Polícia, segundo DI PIETRO, é o “princípio da predominância do interesse público sobre o particular, que dá à Administração posição de supremacia sobre os administrados” [1]. Assim é que o Conselho Monetário Nacional tem o poder fiscalizatório sobre o Sistema Financeiro Nacional como um todo, seja sobre órgãos públicos ou particulares, como o Banco Central, Banco do Brasil e demais instituições financeiras ou creditícias.
E mais do que o Poder de Polícia, recebeu também o CMN o Poder Normativo, já que seus regulamentos e circulares estão previstos nas normas em branco criadas pela Lei nº 4.595/64, na medida em que derroga a competência disciplinadora das matérias referentes ao mercado financeiro, justamente para se cumprir seu papel fiscalizatório e regulamentador do Sistema Financeiro Nacional.
Sendo um órgão da própria Administração, criado e presidido por autoridades públicas, têm-se que seus normativos são nada mais do que atos administrativos, pois produzem efeitos jurídicos no mundo dos fatos, e, sendo ato administrativo, goza das prerrogativas da presunção de legitimidade e veracidade, imperatividade, auto-executoriedade e tipicidade. Assim, são atos válidos, legítimos, até que decisão judicial lhe retire eficácia ou suprima seus efeitos.
Por serem atos discricionários, a melhor doutrina do direito administrativo aduz que mérito e legalidade podem ser analisados para se verificar sua validade. Sob esse aspecto, os normativos do CMN cumprem tais requisitos, na medida em que há a legalidade porque tais atos são expressamente previstos na Lei nº 4.595/64, como vistos anteriormente, quando se derroga ao referido órgão a competência para normatizar vários pontos do sistema financeiro nacional. Por outro lado, a análise do mérito do ato, mostra que há a oportunidade e conveniência diante do interesse público a atingir, que é a salvaguarda e o controle estatal da economia do país, como forma de garantir a ordem pública e a paz social.
Tais poderes administrativos que possuem o Conselho Monetário Nacional, poderes de polícia e normatizador, advêm da própria política neoliberal adotada pela Constituição Republicana de 1988. Se contrapondo ao liberalismo em sua forma plena, o Estado chama para si a capacidade regulatória e normatizadora do mercado financeiro, através de mecanismos legais para a proteção dos seus administrados e da própria estrutura financeira nacional.
Não fosse dessa maneira, seria o mercado financeiro quem ditaria as regras do país, muito mais do que já o faz, na prática. Não fosse o poder regulamentador do Estado, privando e retirando garantias de instituições financeiras e creditórias, derrogando direitos e prerrogativas à população que usufrui do sistema, o poder econômico do Estado estaria todo nas mãos de algumas poucas instituições que, controlando as regras cambiárias e financeiras, controlaria todo o mercado nacional e, consequentemente, toda a riqueza da sociedade. O princípio fundamental da Constituição de distribuição de riquezas e redução das desigualdades sociais estaria completamente atingido, pois a riqueza nacional estaria, fatalmente, nas mãos de poucos.
3 – DO SISTEMA NACIONAL DE CRÉDITO RURAL
No ano de 1965, cerca de um ano após a edição da Lei nº 4.595/64 que dispôs sobre o Sistema Financeiro Nacional, foi promulgada a Lei nº 4.829/65, que institucionalizou o Sistema Nacional de Crédito Rural.
A elaboração desta Lei se deu em razão da necessidade de uma política pública específica voltada ao desenvolvimento e proteção da produção rural do país, tendo em vista, segundo dispõe seu art. 1º, o bem-estar do povo.
Uma análise da estrutura do Financiamento Rural brasileiro, em todos os aspectos, desde a Lei nº 4.829/65, passando pela Constituição vigente e pela Lei da Política Agrícola (Lei nº 8.171/91), mostra que a atividade campesina possui uma proteção especial do Estado, para garantia de ordem pública, paz social e bem-estar do povo.
Assim são os artigos 23, VIII[2] e os artigos 184[3] e seguintes da CF/88, que dispõem ser competência de todo o Estado o fomento da produção agropecuária e a organização do abastecimento alimentar, deveres que somente se atingirão através da adequada Política Agrícola, instituída no Capítulo III, do Título VIII – Da Ordem Econômica e Financeira, da Carta Republicana.
Note-se, então, que a Política Agrícola, ao contrário de outras políticas setoriais, por sua tamanha importância está institucionalizada no texto constitucional, devendo isso ser observado quando da análise dos contratos agrários.
Já escreveu Lutero de Paiva Pereira[4]:
Quando foi institucionalizado pela Lei 4.829/65, já no seu art. 1º o legislador se preocupou em determinar o caráter fomentista do crédito rural, bem assim o seu alcance social, pois sua aplicação levará em conta o desenvolvimento da produção rural do País, e isto visando o bem-estar do povo.
(...)
Desta forma, financiadores e tomadores de crédito rural, por se envolverem com recursos que têm aplicação voltada ao interesse socioeconômico do País, quando contratam operações da espécie, não podem fazê-lo senão sob estreita observância das regras especialmente traçadas para sua condução.
Vê-se, portanto, que a legislação brasileira dispõe sobre o Sistema Financeiro Nacional e sobre o Sistema Nacional de Crédito Rural, em dois diplomas diferentes, contendo este último normas específicas e conjecturais do setor agropecuário.
Assim, o sistema que rege os contratos rurais é o Sistema Nacional de Crédito Rural, previsto na Lei nº 4.829/65, muito embora tais contratos tenham por vezes como uma das partes pessoa jurídica adstrita ao regime do Sistema Financeiro Nacional.
E a referida Lei assim dispõe no seu art. 4º:
Art. 4º - O Conselho Monetário Nacional, de acordo com as atribuições estabelecidas na Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, disciplinará o crédito rural do País e estabelecerá, com exclusividade, normas operativas traduzidas nos seguintes tópicos:
I - avaliação, origem e dotação dos recursos a serem aplicados no crédito rural;
II - diretrizes e instruções relacionadas com a aplicação e controle do crédito rural;
III - critérios seletivos e de prioridade para a distribuição do crédito rural;
IV - fixação e ampliação dos programas de crédito rural, abrangendo todas as formas de suplementação de recursos, inclusive refinanciamento. (grifo do autor)
Repare que o caput do art. 4º de maneira clara e inequívoca estabelece que o CMN, no uso das atribuições previstas na Lei nº 4.595/64, disciplinará e estabelecerá o crédito rural do País, e isto de maneira exclusiva.
Ora, assim como a Lei nº 4.595/64, a Lei nº 4.829/64 cria uma norma em branco delegando competência normativa ao órgão público, delegando-lhe funções vinculativas aos integrantes do Sistema Nacional de Crédito Rural. Após, logo no art. 5º, a mesma Lei estabelece que o cumprimento das deliberações do CMN aplicados ao crédito rural será dirigido, coordenado e fiscalizado pelo Banco Central do Brasil[5].
Aqui mais uma vez tem-se a expressão abrangente, onde cumpre ao BACEN a fiscalização e, conseqüentemente, o cumprimento de todas as deliberações do CMN.
De plano já pode ser traçado um critério, utilizando da máxima jurídica de que “quem pode o mais, pode o menos”. Ora, se as normas traçadas pelo Conselho Monetário Nacional tem a previsão legal e o poder para obrigar o Banco Central do Brasil a cumpri-las, quanto mais às instituições financeiras que são totalmente vinculadas aos enunciados e disposições do BACEN. Assim, seria uma incongruência imaginar que as instituições vinculadas possuem autonomia discricionária de normativos que a instituição principal (BACEN) é obrigada por lei a seguir.
O crédito rural possui como fonte de recursos valores provenientes de fontes internas e externas, conforme disciplina o Capítulo IV (arts. 15 e seguintes) da Lei nº 4.829/65. Em seu art. 21[6] a Lei estabelece que o CMN fixará uma percentagem sobre os recursos operados onde as instituições financeiras elencadas no art. 8º estarão obrigadas a disponibilizarem para o crédito rural.[7] E ainda a alínea n, do inciso I do art. 15 que estabelece:
Art. 15 - O crédito rural contará com suprimentos provenientes das seguintes fontes:
I - internas:
(...)
n) recursos nunca inferiores a 10% (dez por cento) dos depósitos de qualquer natureza dos bancos privados e das sociedades de crédito, financiamento e investimentos.
Observa-se então que a Lei obrigou as instituições financeiras a disponibilizarem parte dos recursos captados em operações para a aplicação compulsória no crédito rural, sob pena das sanções previstas do §3º do art. 21. Isto porque, como já dito, o financiamento rural goza de proteção especial do Estado, e uma das formas de proteção foi justamente a limitação de taxas e cláusulas contratuais nos contratos de mútuo rural. Em outras palavras, as instituições mutuantes estão adstritas a um teto de ganho nas atividades rurais.
Se não fosse assim, onde os recursos destinados aos financiamentos rurais são compulsórios e com taxas limitadas, ocorreria uma das duas hipóteses: ou as instituições financeiras não disponibilizariam recursos para o crédito rural, em virtude das baixas taxas de ganhos, em função de que outras linhas de crédito são mais atraentes ou as instituições aproveitariam a linha aberta e colocariam taxas e emolumentos ao seu livre alvedrio, como acontece com as demais linhas de financiamento, o que com certeza acarretaria prejuízos ao produtor rural.
Vê-se ainda que a Lei nº 4.829/65 estabelece outras fontes de recursos para o crédito rural, sejam internas ou externas. Assim, conclui-se que o financiamento rural é operado pelas instituições financeiras e demais órgãos instituídos no art. 8º da Lei nº 4.829/65 através de um munus publico, ou seja, muito embora sejam contratos particulares firmados entre as instituições e os produtores rurais ou suas cooperativas, são contratos de caráter público, que exercem uma verdadeira função social, na medida em que são amparados não só pela legislação especial mas pela própria Constituição Federal, que evoca para o Estado a obrigação de fomentar a produção agrícola e sistematizar a política agrícola a ser regida no país.
Por ser verbas de caráter público, a livre vontade das partes na elaboração dos contratos sofre limitação expressa pela própria legislação que regula a matéria, dentre eles, os próprios regulamentos e resoluções do Conselho Monetário Nacional, órgão público incumbido pelo próprio Estado para disciplinar a matéria. É o que será visto a seguir.