Eficiência do gasto público.

Resumo: O modelo Balanced Scorecard (BSC), ferramenta desenvolvida por Robert S. Kaplan e David P. Norton, por meio de apenas 4 (quatro) perspectivas (financeira, dos clientes, dos negócios internos e do aprendizado e inovação), oferece aos gestores públicos, parâmetros para uma avaliação rápida e objetiva da qualidade dos gastos estatais, em consonância com os princípios constitucionais da eficiência (artigo 37, caput) e da economicidade (artigo 70, caput).

Palavras-chave: Balanced Scorecard (BSC), perspectiva financeira, perspectiva dos clientes (cidadãos), perspectiva dos negócios internos (procedimentos administrativos), perspectiva do aprendizado e da inovação, avaliação de desempenho.

1. Introdução

Até o início da década de 1990, os indicadores para mensuração de desempenho na iniciativa privada baseavam-se em medidas como o retorno sobre o investimento (ROI) e o retorno sobre o patrimônio líquido (ROE). Ocorre que o lucro realizado não era garantia de aumento de valor para o acionista. Nesse contexto, a geração de valor ao acionista, baseando-se em conceitos como resultado econômico e custo de oportunidade, passou a ser o indicador de mensuração de desempenho da gestão empresarial, a partir do cálculo do valor econômico agregado – EVA e do valor de mercado agregado – MVA, entre outros. A partir da criação ou destruição de valor ao acionista, executivos são premiados ou demitidos.

Durante muito tempo, o gasto público brasileiro foi discutido em termos quantitativos. Tanto é que a Constituição Federal vinculou parte da receita de impostos dos entes federativos em gastos com o ensino (artigo 212) e com a saúde (artigos 196 a 200). Hoje, o gasto brasileiro com educação é em torno de 5% do PIB1, pouco abaixo da média dos países da OCDE (6,2%)2, mas acima de países como Itália e República Eslovaca. Ainda assim, segundo o Relatório de Monitoramento de Educação para Todos em 2010, da Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (UNESCO), a qualidade da educação brasileira é baixa, apresentando o maior índice de repetência da América Latina e o segundo maior índice em termos de abandono escolar no continente3.

Nesta marcha, após o equilíbrio orçamentário-financeiro das contas nacionais por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Federal 101/2000), a discussão transmutou-se da quantidade para a qualidade do gasto público, em busca de maneiras pelas quais a aplicação do dinheiro arrecadado dos cidadãos possa ser verificada em termos de eficácia, eficiência e efetividade (artigos 37 e 70 da Constituição Federal).

Segundo magistério de Alexandre de Moraes4, “o princípio da eficiência é o que impõe à administração pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, rimando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitarem-se desperdícios e garantir-se maior rentabilidade social“. (grifo nosso)

O aperfeiçoamento da legislação de regência, a instrumentalização do controle social, a modernização dos órgãos de controle e a criação de indicadores de desempenho têm contribuído para mensuração da qualidade dos dispêndios estatais.

A partir da integração e da adaptação dos indicadores econômico-financeiros, sociais e qualitativos existentes, aplicando-se o modelo de análise estratégica do Balanced Scorecard (BSC), conceito desenvolvido por Robert S. Kaplan e David P. Norton, o objetivo deste trabalho é propor uma nova abordagem em relação ao gasto público, visando a qualidade e o atendimento dos legítimos anseios da população brasileira, respeitando-se a legislação de regência. A metodologia Balanced Scorecard, por meio de apenas 4 (quatro) perspectivas (financeira, dos clientes, dos negócios internos e do aprendizado e inovação), poderá oferecer aos gestores públicos, de maneira clara e objetiva, parâmetros para gastos mais efetivos, eficientes e eficazes.

Assim sendo, o presente trabalho estrutura-se nos seguintes tópicos: 1 abordagem das atuais ferramentas de mensuração da quantidade e qualidade dos gastos públicos; 3 apresentação dos principais conceitos do Balanced Scorecard; 4 integração dos indicadores existentes no setor público por meio da metodologia BSC; 5 conclusão.

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2. Atuais ferramentas de mensuração dos gastos públicos

A inclusão de um determinado pleito ou necessidade social na agenda governamental inicia o ciclo de políticas públicas. A seleção de alternativas para o enfrentamento das questões suscitadas direcionará o gasto público.

Neste contexto, o ordenamento jurídico vigente estabeleceu uma série de controles quantitativos, qualitativos e sociais com o objetivo de compatibilizar os gastos estatais com o interesse público:

1. ciclo orçamentário;

2. controle social;

3. modernização do controle externo;

4. reordenamento da contabilidade aplicada ao setor público;

5. indicadores de quantidade;

6. indicadores de qualidade.

2.1. Ciclo Orçamentário

Em termos orçamentários, as políticas públicas são traduzidas nas peças orçamentárias, cuja previsão legal remonta a Lei Federal 4320/64, tendo a Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal incluído novos anexos, demonstrativos e parâmetros mínimos para sua elaboração. São elas: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. As peças orçamentárias devem ser complementares e interrelacionadas, estabelecendo indicadores físicos e financeiros para avaliação do desempenho dos programas, das atividades e dos projetos estabelecidos no planejamento. Há também a existência de planos setoriais relativos a urbanismo, a saneamento básico, a educação e a saúde, entre outros, os quais serão instrumentalizados a partir das dotações orçamentárias contidas na tríade orçamentária (PPA, LDO e LOA).

O ciclo orçamentário pode ser resumido conforme abaixo:

O processo orçamentário é dinâmico, podendo sofrer alterações ao longo da execução do exercício, desde que observadas as cautelas legais. As etapas do gasto público envolvem os Poderes Executivo (elaboração, execução e avaliação), Legislativo (discussão, aprovação e avaliação) e a sociedade (discussão e avaliação).

2.2. Controle Social

A transparência e a publicidade, instrumentos do controle social, permeiam o ciclo orçamentário, nos termos da legislação vigente:

DISCUSSÃO

• As metas fiscais devem ser debatidas em audiências públicas (Lei de Responsabilidade Fiscal, artigo 9°, §4°), assim como também o PPA, a LDO e a LOA (LRF, artigo 48, parágrafo único);

AVALIAÇÃO

• As contas apresentadas pelo Poder Executivo deverão ficar a disposição da população em geral, durante todo o exercício (LRF, artigo 49);

• O Município deverá possuir página eletrônica para a divulgação do PPA, da LDO, da LOA, dos balanços contábeis, do parecer prévio do respectivo Tribunal de Contas, do Relatório de Gestão Fiscal, do Relatório Resumido da Execução Orçamentária e dos tributos arrecadados (artigos 48, 52 e 55 da LRF e artigo 162 da Constituição Federal);

• Os valores dos subsídios e da remuneração dos cargos e empregos públicos deverão ser publicados (§6°, artigo 39, Constituição Federal);

• Divulgação da execução orçamentária das receitas e das despesas, em meio eletrônico, por parte de todos os entes federativos, até 2013, conforme o número da população (Lei Complementar 131/09);

• Entrada em vigor da Lei de Acesso à Informação (12.527/11, regulamentada pelo Decreto 7724/12), que estabelece que órgãos e entidades públicas devem divulgar, independentemente de solicitações, informações de interesse geral ou coletivo, salvo aquelas cuja confidencialidade esteja prevista no texto legal, por meio de todos os meios disponíveis e obrigatoriamente em páginas eletrônicas da internet (somente os municípios com população de até 10.000 habitantes ficam dispensados da divulgação obrigatória na internet).

2.3. Modernização do Controle Externo

Além da instrumentalização do controle social, os órgãos de controle externo passam por um processo de modernização e de fortalecimento. Nos termos dos artigos 31 e 70 da Constituição Federal, o Poder Legislativo fiscaliza (avalia) o Poder Executivo com auxílio dos Tribunais de Contas, nas respectivas esferas federativas5. Durante muito tempo, o foco das fiscalizações do controle externo foi voltado exclusivamente para a legalidade dos atos e dos fatos administrativos, privilegiando o controle quantitativo e formal da despesa. As análises dos fiscais voltavam-se muito mais para a validação dos montantes aplicados pelos entes federativos do que para a qualidade dos gastos públicos. Eis a auditoria legal ou de conformidade.

A partir da década de 1990, o Tribunal de Contas da União iniciou a implantação de novo modelo de verificação, a chamada auditoria operacional, que tem por escopo “o exame independente e objetivo da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, programas e atividades governamentais, com a finalidade de promover o aperfeiçoamento da gestão pública”6. Hoje, esse modelo difundiu-se aos tribunais de contas dos demais entes federativos, fornecendo resultados alentadores em termos de controle de qualidade e quantidade de despesa. O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, por exemplo, tem aplicado o modelo de auditoria operacional para análise da efetividade dos programas do Governo Paulista7 e iniciou o processo de implantação para os demais municípios jurisdicionados8.

Destaque-se, ainda, o Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados e Municípios Brasileiros (PROMOEX), financiado com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), para o aperfeiçoamento dos tribunais de contas brasileiros, objetivando a maior integração entre os referidos órgãos e a padronização de procedimentos, conforme citamos a seguir9:

• desenvolver vínculos interinstitucionais entre os Tribunais de Contas e destes com o Governo Federal;

• redefinir os procedimentos de controle externo com ênfase no cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal;

• desenvolver políticas e gestão de soluções compartilhadas e cooperação técnica; estreitar vínculos com Poderes e instituições dos três níveis de governo e com a sociedade;

• integrar os Tribunais de Contas ao ciclo de gestão governamental; redefinir metodologias, técnicas e procedimentos de controle externo;

• implementar o planejamento estratégico e modernização administrativa;

• desenvolver política de gestão de tecnologia da informação; e,

• adequar a política e gestão de pessoal.

2.4. Reordenamento da Contabilidade Aplicada ao Setor Público (CASP)

A evolução do controle social e dos órgãos de controle externo foi acompanhada pelo reordenamento da contabilidade aplicada ao setor público. A partir da publicação do Decreto Federal n° 6.976, de 7 de outubro de 2009, bem assim das portarias da Secretaria do Tesouro Nacional, o foco da CASP foi direcionado para o controle do patrimônio público, deflagrando adaptações nos demonstrativos contábeis existentes (Balanço Orçamentário, Balanço Financeiro, Balanço Patrimonial e Demonstração das Variações Patrimoniais), criação de novas peças contábeis (Demonstrativo do Fluxo de Caixa, Demonstração das Mutações do Patrimônio Líquido e Demonstrativo do Resultado Econômico), valorização das notas explicativas e normas para consolidação dos balanços públicos. Esse reordenamento tem por escopo aperfeiçoar a transparência das informações contábil-financeiras do setor público, visando a já comentada instrumentalização do controle social. Eis as normas brasileiras aplicadas ao setor público (NBCAP, NBC T SP ou NBC T 16), resumidas a seguir:

Fonte: Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – 4ª edição

2.5. Indicadores de Quantidade

O ordenamento jurídico brasileiro estabeleceu uma série de limites quantitativos em relação à execução orçamentária dos entes federativos, entre os quais, destacamos:

• aplicação mínima de 18% para a União e 25% para os Estados, Distrito Federal e Municípios das receitas próprias e de transferências de impostos na Educação (artigo 212 da Constituição Federal);

• aplicação mínima dentro do exercício de 95% dos recursos recebidos do Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica – FUNDEB (artigo 21 da Lei Federal n° 11494/07);

• aplicação mínima de 60% dos recursos recebidos do FUNDEB com a remuneração dos profissionais do magistério da Educação Básica (ADCT, artigo 60, inciso XII);

• aplicação mínima de 15% para os Municípios e de 12% para os Estados e Distrito Federal das receitas próprias e de transferências de impostos na Saúde (ADCT, artigo 77, inciso III, §§2° e 4°);

• equilíbrio orçamentário, por meio de gestão fiscal responsável (Lei de Responsabilidade Fiscal, artigo 1°, §1°);

• limites com gasto de pessoal, conforme ente federativo e respectiva esfera de Poder (artigos 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal);

• normativos para aplicação de recursos vinculados: multa de trânsito (Lei Federal n° 9503/97), contribuição de intervenção no domínio econômico (Lei Federal n° 10336/01), royalties (Lei Federal n° 7990/89);

• vinculação de percentual em relação à receita corrente líquida para o regime de pagamento de precatórios (Emenda Constitucional 62/09);

• limitação dos repasses do Poder Executivo ao Poder Legislativo (artigo 29-A da Constituição Federal).

2.6. Indicadores de Qualidade

Uma vez que a destinação de recursos a áreas consideradas críticas estava assegurada, criou-se a necessidade de avaliar a qualidade com que os gastos públicos estavam sendo executados.

O Ministério da Educação e da Cultura, no contexto do Plano de Desenvolvimento da Educação, criou o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), para medir a qualidade de cada escola e de cada rede de ensino. De acordo com o MEC10, o indicador é calculado com base no desempenho do estudante em avaliações do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) e em taxas de aprovação11. Assim, para que o IDEB de uma escola ou rede cresça é preciso que o aluno aprenda, não repita o ano e frequente a sala de aula. O índice é medido a cada dois anos e o objetivo é que o País, a partir do alcance das metas municipais e estaduais, tenha nota 6 (seis) em 2022 – correspondente à qualidade do ensino em países desenvolvidos. De maneira análoga, há indicadores para avaliação do Ensino Médio (ENEM) e do Ensino Superior (SINAES).

O Ministério da Saúde, por meio do Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde (DATASUS), franqueia uma série de indicadores e dados básicos da saúde brasileira (IDB). De acordo com o DATASUS12, O IDB é composto por um conjunto de mais de 100 indicadores, divididos em 7 (sete) grupos: demográficos, socioeconômicos, mortalidade, morbidade, fatores de risco e de proteção, recursos e cobertura. São desdobrados segundo as unidades da federação, suas capitais e regiões metropolitanas, podendo ser categorizadas também por faixa etária, sexo ou outras características, de acordo com o indicador. Ainda sobre a saúde pública, o Governo Brasileiro iniciou, em 2012, pesquisa inédita com os usuários do Sistema Único de Saúde para avaliação da qualidade dos serviços prestados pela rede pública. O usuário poderá opinar sobre a instalação do hospital, o atendimento prestado pelos médicos e enfermeiros e se recomendaria o hospital a um amigo ou parente. Os critérios de avaliação são: muito bom, bom, regular, ruim a muito ruim. O questionário pode ser respondido pelo paciente ou algum membro da família13.

No âmbito do Estado de São Paulo, destacamos a existência de endereço eletrônico, mantido pela Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (SEADE)14, onde se apresenta o diagnóstico dos municípios paulistas em termos de território e população; estatísticas vitais de saúde; educação; condições de vida da população; habitação e infraestrutura urbana; emprego e economia. Demais disso, em maio de 2008, o Governo Paulista lançou o Programa de Qualidade da Escola, com o objetivo de aprimorar a qualidade e a equidade do sistema de ensino da rede estadual paulista, a partir do IDESP. Esse indicador é composto pelo desempenho dos alunos nos exames de proficiência do SARESP (retenção do aprendizado) e pelo fluxo escolar (tempo do aprendizado) 15.

A mobilização da sociedade civil insere-se na busca pela qualidade do gasto público, como no movimento “Compromisso Todos pela Educação”, estabelecendo 5 (cinco) metas para garantir, até 2021, educação básica de qualidade para todos os brasileiros. São elas16:

1. Toda criança e jovem de 4 a 17 anos na escola;

2. Toda criança plenamente alfabetizada até os 8 anos;

3. Todo aluno com aprendizado adequado à sua série;

4. Todo jovem com ensino médio concluído até os 19 anos;

5. Investimento em educação ampliado e bem gerido.

A partir dessa breve sinopse dos indicadores e ferramentas de mensuração da quantidade e da qualidade do gasto público existentes, entendemos que o desafio é conjugá-los, para que, a partir de uma visão sistêmica, o instrumental disponível possa ser utilizado para avaliar o gasto público em termos de eficácia, eficiência e efetividade. Entendemos que a metodologia de análise estratégica denominada Balanced Scorecard é a ferramenta para atingir essa integração.