A PRIVATIZAÇÃO DOS PRESÍDIOS brasileiros
Segundo Nogueira (2006, p. 44)privatização tem por finalidade reduzir ou mudar a intervenção executada pelo Estado em benefício do setor privado da economia, em outras palavras, “importa em redefinir o âmbito do próprio Estado, mudando as antigas por novas fronteiras, mediante uma revitalização das liberdades econômicas dos indivíduos”.
Para fins dessa monografia, o termo privatização é empregado para designar:
A subcontratação de serviços à iniciativa privada, como forma de terceirização, ou seja, a contratação feita pelo Estado de serviços prestados por terceiros especializados, para que este realize a administração das atividades meio, possibilitando ao Estado direcionar suas energias para as suas principais atividades e obrigações (NOGUEIRA, 2006, p. 44).
A primeira discussão cerca da participação de empresas privadas na administração de presídios especialmente nas penitenciárias industriais segundo Araujo Neto (2013) partiu de Jeremy Benthan em 1834, na Inglaterra.
O qual pretendia o idealizador, a fim de satisfazer interesses econômicos próprios, obter a concessão de contrato de administração de penitenciárias. À época, a Administração, repudiou a ideia, sendo relevante observar o propósito puramente mercantilista desde o seu nascedouro (ARAUJO NETO, 2013.).
Em meados de 1980, o Governo Norte Americano Ronald Reagan, difundiu a ideia da privatização dos presídios, dando origem a prisões delegadas as empresas privadas (ARAUJO NETO, 2013) e assim outros países vieram a adotar este sistema, como o Brasil, por exemplo.
No Brasil, impera no campo da privatização de presídios o modelo de terceirização ou co-gestão dos serviços penitenciários. A base legal para os contratos de terceirização é a Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93). Neste sistema, o Estado entrega por um período de um a cinco anos uma prisão já construída para uma empresa, que fica encarregada de toda a administração interna, da cozinha aos agentes penitenciários.
A explicação para privatização dos presídios advém do reconhecimento da falência dos mesmos:
A contemporânea ideia privatizadora dos presídios surgiu com a falência do sistema prisional, sendo que a pena de prisão encontra-se em declínio não atingindo suas principais finalidades, quais sejam a retributiva, preventiva e ressocializadora (FERREIRA, 2007, p. 27).
O Brasil é um dos três países do mundo com maior aumento da população carcerária nas últimas duas décadas. O número total de presos em penitenciárias e delegacias brasileiras subiu de 514.582 em dezembro de 2011 para 549.577 em julho de 2012 (MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, 2013).
De fato grande parte das prisões brasileiras esta em crise. Esta crise segundo Araujo Junior (1995) compreende também o objeto ressocializador da pena privativa de liberdade, uma vez que grande parte dos questionamentos e críticas que são feitos à prisão referem-se à “impossibilidade relativa e ou absoluta de obter algum efeito positivo sobre o apenado. Inclusive os próprios detentos estão conscientes dessas dificuldades do sistema prisional” (Araujo Junior, 1995, p. 26).
O Brasil ainda apresenta entraves para a previsão legal de se privatizar:
Alguns legisladores que atuam no âmbito federal e estadual tentam implantar a privatização no sistema penitenciário brasileiro. Entretanto, esta ideia é ainda considerada inconstitucional e encontra resistência por parte de alguns segmentos da sociedade, como o Ministério Público e a Ordem dos Advogados do Brasil. Por não existir previsão legal de se privatizar as penitenciárias, alguns estados da federação vêm efetuando uma parceria entre o Estado e a iniciativa privada. Trata-se da terceirização, realizadas em alguns serviços. (FERREIRA, 2007, p. 38).
Não obstante, alguns Estados brasileiros adotaram experiências de gestão prisional em parceria com a iniciativa privada, como será relato a seguir.
O Paraná é o Estado pioneiro, em matéria de gestão compartilhada em estabelecimentos prisionais, sendo inaugurada em e novembro de 1999, localizado no município de Guarapuava DEPEN, 2013).
Ostermann (2012) menciona em seu artigo que em Guarapuava, no Presídio Industrial (PIG) foram terceirizadas atividades como alimentação, vestuário, higiene, assistência médica, psicológica e odontológica, bem como a segurança interna e a assistência jurídica. Estes encargos ficaram a cargo da Humanitas Administração Prisional S/C, subsidiária da empresa Pires Serviços de Segurança. O governo do Paraná ficou encarregado da nomeação do diretor, do vice-diretor e do diretor de disciplina, que supervisionam a qualidade de trabalho da empresa contratada e fazem valer o cumprimento da Lei de Execuções Penais (LEP).
Ostermann (2012) ainda relata em seus estudos que o maior dos estabelecimentos cearenses com serviços terceirizados é a Penitenciária Industrial Regional do Cariri, localizada em Juazeiro do Norte, administrada pela CONAP (Companhia Nacional de Administração Presidiária).
No estado de Espírito Santo, o modelo de co-gestão foi realizado junto com o governo local em dois presídios. No estado de Amazonas, o governo local firmou parceria com a empresa Companhia Nacional de Administração Penitenciária (CONAP), no qual terceirizou serviços na área de três penitenciárias. No presídio privado de Pernambuco o apenado será individualizado de acordo com a pena e o perfil criminológico atendendo a Lei de Execução penal, a cadeia contara com dois tipos de cela, individuas e coletiva com no máximo 4 pessoas (SANTOS, 2009).
PARECERES DE JURISTAS a respeito da privatização DO SISTEMA PRISIONAL
A questão crucial dos defensores da não privatização segundo Nogueira (2006, p. 47) é o ponto de vista materialista e a possibilidade de abuso do trabalho prestado pelo preso, uma vez que “temem a transformação dos presídios em unidades de trabalho forçado, tirando proveito da força laborativa do preso, que pode ser levado a excesso, e a criação de situação análoga ao escravagismo”.
No que concerne à ilegalidade das prisões privadas, como bem aponta o professor Araujo Junior[2], (1995, p. 35) a Constituição Federal (1988) “adotou princípios decorrentes da teoria personalista do homem, que se caracterizam por declarar a indisponibilidade da pessoa humana e reconhecer no ser humano os atributos da personalidade”.
Araujo Junior (1995, p. 35) ainda destaca que o objetivo teórico da administração penitenciária é combater a criminalidade, e não obter lucros, objetivo maior das empresas que desejam participar da administração penitenciária [...] “Retirando esse lucro da própria existência da criminalidade, tais empresas não irão lutar contra a criminalidade, e se não tem tal interesse, não devem administrar prisões”.
Conforme Lopes (2011) um forte obstáculo à terceirização se coloca se forma a partir do momento que a execução penal é atividade jurisdicional, sendo esta indelegável, de exercício exclusivo do Estado. Este é o maior dos embaraços políticos a respeito da privatização carcerária, considerado o uso legítimo da força como prerrogativa estatal correr-se-ia o risco de relativizar a soberania do Estado. Há que observar, que as chamadas Associações de Proteção e Assistência ao Condenado (APACs) são organizações não governamentais que gerenciam, com a aprovação dos poderes constituídos, diversas penitenciarias brasileiras, estando a se toar como uma das possíveis soluções para o sistema penitenciário, no seu formato e doutrina próprios.
À primeira vista, o termo privatização dos presídios segundo Resende, Rabelo; e Viegas (2013) pode insinuar a ideia de transferência do poder estatal para a iniciativa privada, que utilizará da mão-de-obra dos apenados, tão-somente visando lucro. No entanto o que e pretende é a transferência da administração das prisões para iniciativa privada, sem que isto implique na retirada da função do Estado, à qual é indelegável.
Resende, Rabelo e Viegas (2013) tentam demonstrar que administração dos presídios estaria sobre a responsabilidade da iniciativa privada, ficando o poder público com o apoio através de incentivos fiscais e subsídios, bem como fiscalização e controle, com apoio da sociedade, da imprensa e do Ministério Público.
De acordo com Cirino dos Santos (2013) no Brasil, a lei determinou que o trabalho do condenado como dever social e condição de dignidade humana, com finalidade educativa e produtiva (art. 28 e §§, LEP), no entanto com duas importantes limitações: o trabalho do condenado somente pode ser gerenciado por fundação ou empresa pública e deve ter por objetivo a formação profissional do condenado (art. 34, LEP).
Essas normas legais segundo Cirino dos Santos (2013) trazem o seguinte entendimento:
a) se o trabalho carcerário tem finalidade educativa e produtiva, nessa ordem, então a lei não permite a exploração lucrativa da força de trabalho carcerária; b) se a gerência do trabalho carcerário é exclusividade de fundação ou empresa pública e o trabalho carcerário está condicionado ao objetivo de formação profissional do condenado, então nem empresários privados podem gerenciar o trabalho carcerário, nem a força de trabalho encarcerada pode ser objeto de exploração lucrativa por empresas privadas, nem públicas (SANTOS, 2013, p. 4).
Conforme Cirino dos Santos (2013), o poder disciplinar na execução das penas privativas de liberdade (art. 47, LEP) e das penas restritivas de direito (art. 48, LEP) compete à autoridade administrativa da prisão, ou seja, ao poder Executivo, (nas faltas leves e médias) e ao juiz da execução penal, ou seja, ao poder Judiciário, no caso de faltas graves (art. 48, parágrafo único, LEP). Essas normas legais impedem o exercício do poder disciplinar pelo empresário privado, excluindo as principais modalidades de exploração da força de trabalho carcerária do modelo de Auburn e, em especial, o sistema de full-scale management, atualmente aplicável nos EUA.
Para Resende, Rabelo e Viegas (2013) existem barreiras que devem ser sobrepostos para reforçar as vantagens da privatização do sistema penitenciário. Sob a égide ética social, seria inadmissível que um indivíduo, além de exercer domínio sobre outro, receba vantagem econômica do trabalho carcerário. Tal argumento perpassa pela pretensão incomparável de ter a liberdade restrita e, ainda, ser explorado pela busca incansável de lucro pela iniciativa privada. Por tal razão que o trabalho, ainda que obrigatório, seria pautado em regras semelhantes ao realizado fora do estabelecimento, sem possuir caráter aflitivo para o condenado. Para esses autores, o trabalho do detento não visa a obtenção de lucro ao sistema prisional, mas proporcionar a valorização profissional e torná-lo apto a retornar ao mercado de trabalho quando deixar o estabelecimento penitenciário
Em referência a posições contrárias, assim se posiciona Ferreira (2007):
O que traz preocupação em relação à privatização das penitenciárias é o fato de que, quanto maior o sofrimento e a dor, maior será o lucro obtido. Assim, quanto maior o número de pessoas presas, maior será a quantidade de presídios administrados por empresas privadas (FERREIRA, 2007, p. 33).
Ferreira (2007), ainda apresenta outro ponto negativo em relação a privatização:
Por tudo isso, com a privatização, a desgraça do recluso será vista como fonte de lucro para os empresários responsáveis pela administração dos presídios. O preso volta a ser visto como mero objeto. Além disso, o Estado estaria delegando parte da autoridade que exerce sobre cada cidadão a um particular, enfraquecendo seu poder de coação e coerção (FERREIRA, 2007, p. 34).
Pode parecer, em um primeiro momento, que a empresa privada não apresenta interesse no combate à criminalidade, porquanto pode embolsar lucro por conta da própria criminalidade. Além disso, que o domínio sobre o sujeito faz parte da natureza da pena e que exclusivamente ao Estado será moralmente lícito obter receita do mesmo.
Note-se que a própria LEP protege o detento no que tange a trabalho realizado dentro da penitenciária:
O princípio ético está inserido nas regras mínimas para o tratamento dos reclusos, da ONU. No entanto não deve ser considerado, in casu, de forma absoluta porque a própria LEP, em benefício exclusivo do próprio interno, prevê a remissão da pena, redução do tempo a ser cumprido em relação ao de trabalho efetivado, como também o contexto pode ensejar a dita laborterapia, consistente na recuperação da pessoa através da dedicação ao trabalho lícito e remunerado (LOPES 2011).
Ainda outros se posicionam contra a privatização, pois segundo Gelinski Neto e Franz (2010) a privatização propiciaria exploração de mão de obra dos apenados, submetendo-os, hipoteticamente, a trabalho forçado, com remunerações abaixo do mercado e sem o interesse na sua reinserção social. Não se verificou que os autores destas críticas tenham perguntado ao apenado (que gera alguma renda para sua família bem como reduz o tempo de sua pena por meio do trabalho) se ele não quer isso.
Neste sentido, Nucci (2009 apud GELINSKI NETO e FRANZ, 2010) considera ilegal o trabalho do preso, já que não teria benefícios da Consolidação das Leis Trabalho (CLT). Se por um lado a lei impede o trabalho forçado ao preso, por outro, para a Lei de Execuções Penais, o labor constitui-se um dever, uma obrigação do preso atendido as suas aptidões e capacidades.
A seguir apresentam-se alguns fatores que contribuem de forma negativa para a privatização dos presídios:
- A preocupação da iniciativa privada pode estar mais direcionada na visão do lucro e nem tanto com o interesse na reinserção social do delinqüente.
- Em situações de faltas graves dos funcionários terceirizadas, como seria realizada a punição?
- Como se ajustaria a situação nos casos de greves ou falências destas empresas privadas?
- O alto custo desta parceira, onerando já os cofres combalidos dos estados, o qual provavelmente se reverteria em mais impostos para apara a sociedade para o custeio em larga escala deste novo procedimento.
Para os defensores da privatização a abertura para a iniciativa privada, refletiria nos direitos essenciais dos presos, os quais muitas vezes descumpridos aos longos dos anos pelas autoridades penitenciárias.
Dias da Silva (2013) se mostra a favor da privatização, sob o argumento de que:
É preciso, sem nos iludirmos com a fata Morgana da recuperação, assistir o preso e dar-lhe trabalho, necessário este à auto-suficiência dos presídios e reconhecido como dever social e requisito da dignidade humana, levando-se em conta, em sua oferta, a habilitação, a condição penal e as necessidades futuras dos internos, assim como as oportunidades do mercado. É preciso discutir a ideia da privatização, implantável em projetos pilotos, em regime de gestão mista, e cujas vantagens, múltiplas, são de ordem humana, operacional, legal e financeira (DIAS da SILVA, 2013).
A privatização traz vantagens econômicas, pois segundo Ferreira (2007):
Os que são a favor da privatização do sistema prisional alegam que serão obtidas vantagens com a transferência da gestão para o particular, sendo alguns desses benefícios à economia do Estado com o setor penitenciário e eficiência na consecução da pena que pode ser alcançada pela iniciativa privada (FERREIRA, 2007, p. 28).
Os favoráveis a privatização do sistema prisional se posicionam levando em consideração, segundo Nogueira (2006, p. 47) “a melhoria na condição de vida dos familiares, o incremento da atividade produtiva na região, redução dos gastos com o funcionalismo público e o aumento de vagas na iniciativa privada”.
Considere-se que se o preso estiver trabalhando, certamente receberá um salário que poderá ajudar no sustento da família. Além disso, muitos presídios brasileiros não contam com trabalhos no seu interior, com isso o preso passa o tempo todo ocioso.
Capez (2004), ao analisar o sistema prisional posiciona-se com os seguintes argumentos:
O que se vê nos presídios brasileiros é um depósito de humanos, escolas do crime, fábrica de rebeliões. O Estado não tem recursos para gerir e construir presídios, sendo assim, a privatização deve ser enfrentada não do ponto de vista ideológico ou jurídico, se sou a favor ou contra, tem que ser enfrentada como uma necessidade absolutamente insuperável, ou “privatizamos” os presídios; aumentamos o número de presídios; melhoramos as condições de vida e da readaptação social do preso sem necessidade do investimento do Estado, ou vamos continuar assistindo essas cenas que envergonham nossa nação perante o mundo. Portanto, a “privatização” não é questão de escolha, mas uma necessidade indiscutível é um fato (CAPEZ apud VIEIRA, 2011, p. 61).
Destaca-se como fator positivo o baixo índice de evasão dos aprisionados nos presídios privados em comparação com as penitenciárias estatais, pois em alguns contratos havendo fugas este poderá gerar a rescisão.
Damásio de Jesus, acerca do tema privatização, reporta-se da seguinte forma:
A privatização é conveniente desde que o poder permaneça no estado, o que é possível, delegar certas tarefas, de modo que aqueles que trabalham nas penitenciárias não sejam obrigatórios funcionários públicos, mas advirto, se abriria caminho para a corrupção (JESUS, 2007apud SANTOS, 2008.)
O criminalista Luiz Flávio Borges D'urso D’ Urso se posiciona bastante favorável a privatização de presídio:
Registro que sou amplamente favorável à privatização, no modelo francês e as duas experiências brasileiras, uma no Paraná há um ano e outra no Ceará, há dois meses, há de se reconhecer que são um sucesso, não registram uma rebelião ou fuga e todos que orbitam em torno dessas unidades, revelam que a ‘utopia’ de tratar o preso adequadamente pode se transformar em realidade no Brasil. [...] (D’URSO, 2009 apud ORTIGARA; PELISSARO, 2009, p. 4)
Para parte da doutrina, existem sérias discussões sobre a constitucionalidade deste modelo, deveras que a Constituição em seu art. 24, inciso I, autoriza haja vista que os estados podem legislar concorrentemente sobre direito penitenciário, com normas complementares, com base nisso o Estado Paraná se tornou o pioneiro nesta modalidade de terceirização.
Segundo Osório (apud NOGUEIRA, 2006) a privatização de presídios é constitucional:
Não se tem a menor dúvida de que as parcerias público-privadas em presídios tem lastro jurídico adequado. Não se esta a propor, pura e simplesmente, a privatização de presídios, nem a retirada do Estado desse vital setor. Ao contrário, quer-se reforçar a presença do Estado com novas parcerias, dentro de um ambiente de cooperação, comprometimento com metas e resultados. Quer-se agregar à legalidade o princípio de eficiência administrativa, ambos inscritos expressamente no artigo 37, caput, da Magna Carta. É o que autoriza e visa tornar realidade o projeto de Parceria público-privadas, uma das principais iniciativas do Ministério Federal do Planejamento (Grifo meu) (NOGUEIRA, 2006, p. 51).
Destaque-se que as atividades administrativas ainda permaneceriam com o Estado,Mas o cumprimento das atividades material (trabalho; comida; estudo, entre outros) seriam designadas a entidades privadas.
Assim, o Estado continuaria arcando com suas obrigações:
Afastaria qualquer tentativa de privatizar as atividades jurisdicionais, bem como a atividade administrativa judiciária, que ainda seriam exercidas pelo Ministério Público e Conselho Penitenciário, nos termos da legislação específica (RABEL; VIEGAS; RESENDE, 2011, 13).
Sobre este aspecto Guimarães (1995) destaca que o Estado a despeito da dificuldade de fiscalizar o empreendimento prisional:
Seria o responsável, em última instância pelo que ocorre aos apenados, pois constitucionalmente cabe a ele zelar pelo respeito a integridade física e moral do apenado, já que é o único detentor do direito de punir e a quem compete processar, julgar e executar a pena imposta (GUIMARÃES, 1995, p. 63).
A privatização das prisões não tiraria a responsabilidade do Estado, podendo inclusive, gerar direito de regresso a favor deste contra o causador do dano,no caso a empresa privada.
Assim, destacam-se como pontos positivos para a privatização:
- Assistência médica e odontológica, reforço escolar e o incentivo ao trabalho, que favorecem a ressociliazação e fortalecem a dignidade da pessoa humana, principio constitucionais vilipendiados nas prisões estatais.
- Os baixos índices de fugas, rebeliões e mortes apresentadas nos presídios terceirizados em comparativo com administrados pelos estados.
- Atividade na empresa privada estaria liberada da morosidade e burocracia dos setores públicos em gerais, com maior celeridade os entraves administrativos.
- Diminuição da corrupção dos órgãos públicos ligados a esta função penitenciaria.
- Melhor imagem do apenado para a sociedade a qual o verá como um cidadão útil, podendo favorecer o aumento de esforços comunitários em seu favor.
- Abertura de mais vagas prisionais no país, diminuindo o superpovoamento das prisões.
Concordando Araújo Neto (2013)de fato é imprescindível a análise aprofundada das duas posições, “aqueles que são a favor e aqueles que são contra a privatização especialmente à luz do ordenamento jurídico brasileiro, que, vale dizer, não é absolutamente consentâneo ao fenômeno da privatização”.