Resumo: O presente trabalho tem como base demonstrar a forma como a União Europeia tem instituído o asilo para refugiados na sua legislação comunitária. A problemática envolvendo o tema de asilo a refugiados é um fenômeno recente na Europa, pois ao mesmo tempo em que trata da questão humanitária, há que se levar em conta também o aspecto diplomático e político para o seu reconhecimento. O estudo do tema se faz relevante haja vista que, tem-se notado que a sucessão de graves acontecimentos políticos na Europa nos séculos XX e XXI tem feito com que novos instrumentos jurídicos e medidas políticas sejam criados pelos Estados-membros da União Europeia para atender aos fluxos migratórios e às deslocações forçadas dos refugiados.
Palavras-Chave: União Europeia – Asilo a refugiados – Tratado de Maastricht – Tratado de Lisboa
Introdução
Através desse trabalho, tentaremos elucidar como tem se dado a questão do asilo a refugiados no âmbito internacional, tendo em vista os diplomas do Estatuto do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) de 14 de dezembro de 1950, a Convenção de Genebra de 28 de julho de 1951 e o Protocolo de Nova Iorque, de 31 de janeiro de 1967, sendo que este dois últimos foram assinados por todos os países integrantes da União Europeia. Ao mesmo tempo, demonstrarei a importância dos tratados da União, como o Tratado de Maastricht e do Tratado de Lisboa e a respeito do desenvolvimento do Sistema Europeu Comum de Asilo e suas fases.
Contudo, não tenho a pretensão de finalizar a discussão acerca da problemática do tema, mas de tentar começar a reflexão sobre a possibilidade de haver uma política comum de asilo à refugiados sem que haja uma diferenciação de Estado para Estado, o que pode provocar incertezas.
1. A Instituição do asilo na União Europeia
Neste primeiro tópico, abordaremos como e porque foi instituído o asilo a refugiados na União Europeia a partir do século XX, que inclui as guerras Balcânicas, a Revolução Russa, a instituição de organismos como a Cruz Vermelha e também a Primeira e a Segunda Guerras Mundiais.
Será de suma importância tratar da Sociedade das Nações uma vez que a assistência aos refugiados foi reconhecida como um assunto no âmbito da comunidade internacional. Os Estados, de acordo com a Carta das Nações Unidas, deveriam assumir a responsabilidade coletiva dos que fogem da perseguição e da ameaça à própria vida.[2]
No que diz respeito à atuação do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados na Europa é amplo: de promoção de sistemas de asilo equitativo e eficaz para facilitar a integração local, a partir de fornecer proteção em contextos migratórios mistos para intervenções de emergência, e para a busca de soluções duradouras. Ela também se estende a fornecer proteção e outras formas de apoio às pessoas deslocadas internamente e tenta prevenir a xenofobia e o racismo. [3]
For some, exercising the right to seek asylum in Europe today leads to recognition as a refugee; for others, to permission to remain (in a variety of conditions, some with, some without their family) on “humanitarian grounds”, for some few others, deemed economic, illegal or irregular migrants, it means interception and summary removal. For the majority, however, it is none of these things, but rather it means limbo – awaiting a decision, an appeal, a review, and generally does not. For the majority, then, limbo is a State with borders but without end, a life in, but not of the community, a sort of non-existence. [4]
A Região da Europa do Alto Comissariado[5] operacional inclui 48 países com os quais trabalha a nível bilateral e através de articulação e cooperação com a União Europeia, o Conselho da Europa e a Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE). Todos os países da Europa são parte da Convenção de Refugiados de 1951, com a Turquia a manutenção de uma reserva geográfica. Em 2010, europeus doadores públicos e privados, desde mais de 40 por cento do financiamento anual do Alto Comissariado.
1.1 Diferenciação dos conceitos de asilo e de refugiados
São tidos como refugiados aquelas pessoas que são forçadas a fugirem de seus países, individualmente ou parte de evasão em massa, devido a questões políticas, religiosas, militares ou quaisquer outros problemas. A definição de refugiado pode variar de acordo o tempo e o lugar, mas a crescente preocupação internacional com a difícil situação dos refugiados levou a um consenso geral sobre o termo. Como definido na Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados das Nações Unidas de 1951 (A Convenção dos Refugiados), um refugiado é toda pessoa que:
Devido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raça, religião, nacionalidade, por pertencer a determinado grupo social e por suas opiniões políticas, se encontre fora do país de sua nacionalidade e não possa ou, por causa dos ditos temores, não queira recorrer a proteção de tal país; ou que, carecendo de nacionalidade e estando, em consequência de tais acontecimentos, fora do país onde tivera sua residência habitual, não possa ou, por causa dos ditos temores, não queira a ele regressar.
Embora a definição encontrada na Convenção dos Refugiados tem sido utilizada pelas organizações internacionais, como as Nações Unidas, o termo continua a ser mal empregado e erroneamente utilizado na linguagem comum do dia-a-dia.
Tal como foi referido, nenhum texto internacional comporta uma definição de asilo. A protecção é entendida como conceito central do direito de asilo e é acordada em virtude de um texto de direito internacional(direito convencional dos refugiados) ou pelo simples exercício de soberania estatal (asilo propriamente dito).[6]
Os meios de comunicação, por exemplo, frequentemente confundem os refugiados com as pessoas que migram por razões econômicas, “imigrantes econômicos” ou com grupos de perseguidos que se mantém dentro de seus próprios países e não cruzam nenhuma fronteira internacional, “deslocados internos”.
As causas da perseguição devem ser fundamentadas naquelas cinco áreas apontadas na Convenção dos Refugiados, que são: raça, religião, nacionalidade, pertencimento a um grupo social particular ou opinião política. A perseguição fundamentada em qualquer outro motivo não será considerada.[7]
A legislação internacional reconhece o direito ao asilo, mas não obriga os países a aceitá-lo. Nações de quando em vez oferecem “proteção temporária” quando expostos a um repentino e massivo fluxo de pessoas, superando sua capacidade regular de asilo. Em tais circunstâncias, as pessoas podem ser rapidamente admitidas em países seguros, mas sem nenhuma garantia de asilo permanente. A “proteção temporária” é conveniente para os governos e refugiados em determinadas circunstâncias. Ainda assim é apenas um complemento temporário e não substitui as medidas de proteção mais amplas oferecidas pela Convenção dos Refugiados.
O asilo é concedido a pessoas que fogem de perseguição ou dano sério em seu próprio país e, portanto, na necessidade de proteção internacional. Asilo é um direito fundamental; concessão é uma obrigação internacional, reconhecido pela primeira vez na Genebra de 1951 relativa à proteção dos refugiados.
Na União Europeia, em não existem fronteiras internas e os países compartilham os mesmos valores fundamentais, os Estados precisam trabalhar juntos para encontrar soluções comuns que garantam elevados padrões de proteção para os refugiados. Os procedimentos devem ao mesmo tempo ser justo e eficaz em toda a União e impermeável ao abuso. Com esta mente, os Estados da União comprometeram-se a criação de um sistema europeu comum de asilo até 2012.
Apesar do conceito de asilo estar associado ao de refugiado, e ambos dependerem um do outro, é fundamental proceder à sua distinção para compreendê-los melhor. O asilo consiste numa prática antiga de concessão de proteção a alguém em perigo. A noção de refugiado é recente e reflete uma preocupação concreta sobre a situação jurídica de alguém que foge do seu país. Asilo é o que o refugiado procura quando sente que a sua vida ou liberdade estão ameaçados no seu país de origem.
1.2 A soberania dos Estados
O princípio da soberania territorial dos Estados é um dos princípios fundamentais do direito internacional público contemporâneo.
Os defensores dos direitos humanos advogam a perda da soberania estatal a partir do momento que um Estado persegue seus nacionais ou não pode protegê-los. Para Regis (2006), porém, a intervenção humanitária não abalaria o princípio da soberania. Para o autor, esta intervenção externa pode ser promovida por organizações internacionais, ou, até mesmo, por organizações regionais e, em último caso, por intervenções unilaterais, promovidas por países membros da comunidade internacional, contribuindo para reforçar os Estados afectados. O alto comissário das Nações Unidas para os refugiados, António Guterres, reforça a possibilidade de intervenção continental ao afirmar em Kampala14 que “o acordo representa na prática o conceito de ‘responsabilidade de proteger’. Demonstra que a soberania nacional é plenamente compatível com a responsabilidade de proteger.” E acrescentou que a convenção serve como lembrete de que a responsabilidade de proteger seus próprios cidadãos é primeiramente dos Estados e que, quando estes falharem, há uma responsabilidade colectiva africana de agir (Fleming e Hassan, 2009).[8]
Este enumera que se trata de um direito do Estado controlar a entrada de estrangeiros no seu território ou enviá-los para o seu país de origem.
A concessão de asilo é uma manifestação reconhecida e um exercício legítimo, que pode nascer tanto do sentimento de um dever moral, como de considerações de simples conveniência política. No entanto outra questão essencial deve ser mais elaborada. O respeito pelos direitos humanos pode coincidir com guerras e invasões que provocam inúmeras mortes, mutilados e que destroem toda a infra-estrutura? Para Lopes (2008), além de as intervenções terem que ser clara e inequivocamente decididas pelo Conselho de Segurança da ONU, têm que respeitar requisitos legais; não é apenas por ações militares que a intervenção pode ser efetivada. Sanções econômicas, campanhas Nos média, pressões económicas, políticas e sociais, corte de relações diplomáticas, ingerência judiciária seriam alternativas. Assim como as acções militares, as outras opções descritas por Lopes devem ser devidamente estudadas e adaptadas às diferentes realidades para que não atinjam essencialmente a população já vulnerável.[9]
Tal princípio enumera que é um direito do Estado controlar a entrada de estrangeiros no seu território ou enviá-los para o seu país de origem. E a Carta das Nações Unidas determina o respeito dos Estados pela soberania dos outros:
O Conselho de Segurança determinará a existência de qualquer ameaça à paz, ruptura da paz ou ato de agressão e fará recomendações ou decidirá que medidas deverão ser tomadas…[e ainda]…poderá levar a efeito, por meio de forças aéreas, navais ou terrestres, a ação que julgar necessária para manter ou restabelecer a paz e a segurança internacionais. Tal ação poderá compreender demonstrações, bloqueios e outras operações, por parte das forças aéreas, navais ou terrestres dos membros das Nações Unidas.
Dessa forma, a concessão de asilo é um dever de humanidade que não incorre em responsabilidade internacional. Sendo que, se por uma convenção internacional, o Estado parte pode não conceder o asilo, como por exemplo, as de extradição e de repressão ao terrorismo.
2.3 O princípio do non-refoulement
Trata-se do elemento chave para a proteção de refugiados e constitui uma garantia contra o reenvio forçado para situações de perseguição ou situações ainda mais graves.
Tal princípio se encontra expresso na Convenção de Genebra no artigo 33: “Nenhum dos Estados contratantes expulsará ou repelirá um refugiado, seja de que maneira for, para as fronteiras dos territórios onde a sua vida e a sua liberdade sejam ameaçadas em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou opiniões políticas”.
Insiste-se à incorporação deste principio noutros instrumentos ao nível das nações unidas, sendo que resoluções da Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas e conclusões do Comitê Executivo do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados fazem referência a este princípio. Há também o artigo 3 da Declaração sobre o Asilo Territorial da Organização das Nações Unidas que foi considerado um progresso na evolução do direito de asilo.
O princípio do non-refoulement foi acolhido pela União Europeia na Diretiva 83/2004, relativa às normas mínimas a serem preenchidas para obter proteção internacional. Sendo que estabelece as normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de proteção internacional.
Segundo esta: “os Estados membros devem respeitar o princípio da não-expulsão, de acordo com as suas obrigações internacionais.” (artigo 21). Tanto deve ser aplicada aos refugiados como aos requerentes de asilo, eliminando qualquer tipo de dúvida sobre a sua aplicação: “formalmente reconhecidos ou não. “(artigo 21, 2). Dada a existência de exceções que resguardam à sua soberania, o princípio do non-refoulement não tem caráter absoluto
Todavia, este não deve ser considerado autonomamente ou desvinculado de toda a legislação comunitária. E, embora este princípio não seja violado de forma sistemática na Europa Ocidental, há sempre o risco de isto acontecer em aeroportos ou portos.
De acordo com a Convenção de Genebra, há duas razões que retiram a garantia contra a não-expulsão: “um refugiado que por motivos sérios seja considerado um perigo para a segurança do país”; ou se “o refugiado foi condenado definitivamente por um crime ou delito particularmente grave, constitui ameaça para a comunidade do referido país” (artigo 33, 2)
2. Os beneficiários da proteção na União Europeia
Asilo é concedido a pessoas que fogem de perseguição ou dano sério em seu próprio país e, portanto, necessitam de proteção internacional. Asilo é um direito fundamental; concessão é uma obrigação internacional, reconhecido pela primeira vez na Convenção de Genebra de 1951 relativa à proteção dos refugiados.
Na União Europeia, onde não existem fronteiras internas e os países compartilham os mesmos valores fundamentais, os Estados precisam trabalhar juntos para encontrar soluções comuns que garantam elevados padrões de proteção para os refugiados. Assim, os procedimentos devem ao mesmo tempo ser justos e eficazes em toda a União e impermeável ao abuso.
Entre 1999 e 2005, várias medidas legislativas de harmonização de normas mínimas comuns de asilo foram aprovadas, as 4 mais importantes sendo:1- Diretiva 9 de 2009 do Conselho Europeu relativa às condições de acolhimento dos requerentes de asilo; 2- Diretiva 83 de 2004 do Conselho Europeu que estabelece normas mínimas para a qualificação e o estatuto de cidadãos de países terceiros e apátridas como refugiados ou pessoas que carecem de proteção internacional; 3- Diretiva 85 de 2005 do Conselho Europeu relativa a normas mínimas em matéria de procedimentos nos Estados-Membros para a concessão e retirada do estatuto de refugiado; 4- Regulamento 343 de 2003 do Conselho Europeu que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de país terceiro.[10]
2.1 Proteção dos refugiados e proteção subsidiária
Como mesmo enumera a Comissão Europeia, tal proteção e dada tendo em vista a complementar a Convenção de Genebra no sentido de dar a proteção subsidiaria quando não houver outra forma realista de conceder a proteção no pais de origem.[11]
O benefício da proteção subsidiária é concedido a “toda a pessoa que não preenche as condições de concessão do estatuto de refugiado (…). Como na União Europeia não há uma intenção de ampliar o conceito de refugiados, houve a instituição de um regime alternativo, a proteção subsidiaria.
2.2 O Regulamento 439/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de Maio de 2010 que cria um Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo
Este regulamento contribui para a criação de um Sistema Europeu Comum de Asilo, pois prevê o estabelecimento de um Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo para reforçar a cooperação prática em matéria de asilo ao facilitar o intercâmbio de informações e boas práticas entre os países da União Europeia.
Incumbe ao Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo facilitar o intercâmbio de informações, bem como a identificação e a convergência das melhores práticas em matéria de asilo. Mais especificamente, o Gabinete é responsável pelas atividades relacionadas com a recolha de informações relativas aos países de origem dos requerentes de asilo, nomeadamente a criação de um portal, bem como a análise e a elaboração de relatórios sobre os países de origem.
Geralmente, os organismos de assistência e os mecanismos de proteção aos refugiados propõem três “soluções permanentes” a favor dos refugiados: a repatriação voluntária: os refugiados podem, posteriormente, retornar aos seus países de origem uma vez que suas vidas e liberdade não sofram mais nenhuma ameaça; a integração local: os países de asilo permitem que os refugiados se integrem ao país, sendo este seu primeiro asilo; e a reinstalação num terceiro país: quando a repatriação é perigosa e o primeiro país se negar em dar a integração local.
A maior parte dos refugiados no mundo espera por soluções permanentes para suas condições. Embora muitos consigam asilo provisório ou temporário em países vizinhos, poucos conseguem regularizar suas situações ou conseguem ser integrados. Os direitos de ir e vir e de trabalhar são altamente restringidos e as oportunidades de lazer geralmente inexistem ou são pouco oferecidas. Esses refugiados também podem ser alvos de ataques, tanto por forças de segurança local como por incursões de grupos rivais que cruzam a fronteira.
Outra categoria especial de refugiados é formada por pessoas que, forçadas a fugirem de seus países por razões semelhantes, não conseguem cruzar nenhuma fronteira internacional. Essas pessoas são conhecidas como deslocados internos. No final de 2000, existiam aproximadamente 11,5 milhões de refugiados espalhados pelo mundo devido a múltiplas razões e um número ainda maior de deslocados internos, algo entre 20 a 25 milhões, se vê forçado a abandonar seus lares por razões similares. Muito mais do que guerras entre países, a maior razão dos crescentes conflitos, no mundo, envolve disputas internas entre grupos étnicos ou políticos.
Dessa forma, o número de pessoas atingidas por conflitos em seus próprios países e obrigadas a saírem de suas casas tende a aumentar cada vez mais.