Resumo: O presente artigo analisa o pacto federativo brasileiro, traçando um panorama histórico da evolução dessa forma de Estado desde as suas origens nos Estados Unidos da América, até a formulação adotada no Brasil pela Constituição de 1988, abordando ainda a conceituação doutrinária e as diversas tipologias do federalismo. Diante dos diversos aspectos históricos que marcam a formação do Brasil como nação, mormente as desigualdades regionais e sociais, a opção política do constituinte de 1988 foi o federalismo de tipo cooperativo, com fundamento no princípio da solidariedade, como decorrência de um Estado Social, de maneira que a atividade estatal, em suas mais diversas esferas, bem como, em certa medida, a dos agentes privados, deve-se guiar por essa perspectiva, sendo inconstitucional toda atitude que vá de encontro a esse modelo.
Palavras-chave: Federalismo. Solidariedade. Constituição.
1 INTRODUÇÃO
O objetivo central deste artigo consiste em estabelecer uma reflexão sobre as características do pacto federativo brasileiro, tal como delineado pela Constituição de 1988, articulando-o com o princípio da solidariedade constitucional.
Com efeito, o Estado Federal caracteriza-se, primordialmente, pela autonomia dos entes federados, de sorte que as relações entre estes, à primeira vista, seriam marcadas pela atuação de cada um isoladamente, isto é, dentro de um círculo restrito de competências. Essa concepção favorece uma abordagem mais liberal em termos econômicos, na medida em que os espaços de atuação do Estado como promotor de desenvolvimento tornam-se reduzidos. É o que ocorria quando da adoção do federalismo de tipo dualista, originalmente instaurado nos Estados Unidos em fins do século XVIII.
Todavia, diante dos limites demonstrados pelo liberalismo econômico, mormente a partir da crise de 1929, revelou-se necessária uma maior participação estatal no domínio econômico, nos marcos de um Estado Social, pautado na perspectiva igualitária.
Essa mudança afetou profundamente a discussão teórica a respeito do federalismo, o que ensejou o desenvolvimento do Estado Federalde tipo cooperativo, fundamentado no princípio da solidariedade entre os diversos entes federados, que devem atuar conjuntamente de modo a perseguir um desenvolvimento equilibrado, com a eliminação progressiva das desigualdades sociais e regionais.
Nesse contexto, cabe analisar o modelo de federalismo adotado no Brasil pela Constituição de 1988, buscando compreender, a partir das características que marcam o desenvolvimento brasileiro, notadamente as desigualdades sociais e regionais, como devem se articular as relações entre os diversos entes da federação brasileira.
No presente trabalho, serão inicialmente apresentadas as origens históricas do federalismo, bem como a sua conceituação e tipologias, conforme desenvolvidas pelos estudiosos do Direito Constitucional. Em seguida, será desenvolvido um estudo sobre a formação do da forma federativa de Estado no Brasil, desde a proclamação da República até o advento da Constituição de 1988. A partir daí, buscar-se-á compreender como a ideia de solidariedade marcou a opção política formulada na vigente Constituição brasileira no que concerne ao pacto federativo, e as implicações decorrentes dessa escolha na atuação do Estado e dos agentes do setor privado.
2ORIGENS, CONCEITUAÇÃO E TIPOLOGIAS DO FEDERALISMO
Ao se buscar a gênese da ideia de federalismo, é importante ressaltar a formação dos Estados Unidos da América, tendo em vista o seu caráter de pioneirismo. Com efeito, o fracasso da união confederativa inicialmente adotada pelas treze ex-colônias britânicas na América do Norte levou àelaboraçãodeumanova Constituiçãopara os Estados Unidos, em 1787,a qual originou uma forma de Estado igualmente inovadora: o Estado federal. ( BERCOVICI,2004,p.12)
O jurista Paulo Bonavides elenca as características que devem estar presentes para que possa haver uma Federação, com ênfase na autonomia dos entes federados e na existência de uma instância judiciária superior, capaz de resolver os conflitos jurídicos eventualmente surgidos entre os entes federados:
Na verdade, como assinala o constitucionalista João Mangabeira, há Federação onde a tutela constitucional garante a autonomia dos Estados, onde estes participam de competência constitucional própria, onde a Constituição não se reforma sem a audiência e o consentimento dos Estados-membros, onde, porúltimo, acima da vontade dos componentes da organização política, paira uma instância judiciária superior, tribunal supremo, com poderes para dirimir conflitos por ventura suscitados entre a União e os referidos Estados.(BONAVIDES,2007,p.178).
É importante notar que a autonomia dos Estados membros não se confunde com a soberania, que diz respeito somente ao Estado Federal considerado em seu todo.
No Estado federal há que distinguir soberania e autonomia e seus respectivos titulares. Houve muita discussão sobre a natureza jurídica do Estado federal, mas, hoje, já está definido que o Estado federal, o todo, como pessoa reconhecida pelo Direito internacional, é o único titular da soberania, considerada poder supremo consistente na capacidade de auto determinação. Os Estados federados são titular estão só de autonomia,compreendida como governo próprio dentro do círculo de competências traçadas pela Constituição Federal.(SILVA,2009,p.100, grifos do autor)
Além da autonomia dos entes federados e da existência de uma instância judiciária superior, são características marcantes de um Estado federal: a existência de uma Constituição[1], que traga a repartição das competências entre as diversas pessoas políticas da Federação; a inexistência do direito de secessão, com a consequente possibilidade de intervenção nos Estados federados pela União, como forma de garantir a unidade federal; e, por fim, a real participação dos entes federados na formação da vontade da Federação.(MENDES;COELHO;BRANCO,2009,p.849-851)
Ocorre que muito embora o Estado federal, para que seja assim considerado, deva possuir um núcleo mínimo de características específicas desse modelo político, o fato é que, diante das diversas formações históricas, geográficas e econômicas dos países que adotaram o federalismo, este pode se apresentar por meio de diferentes tipologias.
Em primeiro lugar, o federalismo pode se dar por agregação ou por desagregação. O Estado federal formado por agregação corresponde a Estados que, antes independentes e soberanos, decidem se unir para compor uma única unidade estatal; ao passo em que o Estado federal decorrente da desagregação representa as experiências históricas de Estados unitários que ,por algum motivo, descentralizam-se. (TAVARES,2007,p.955)
Por outro lado, deve-se ressaltar que o modelo de Estado Federal inicialmente construído pela experiência norte-americana nos séculos XVIII e XIX, marcado pela influência liberal, evidenciava a pouca possibilidade de interferência estatal, notadamente da União, na economia, com a predominância do federalismo dualista, isto é, consubstanciado em uma separação rígida de competências entre os entes federados, com pouco ou nenhum espaço de cooperação entre os componentes da Nação.(BERCOVICI,2002,p.15)
No século XX, uma conjuntura histórica importante será demarcada com a crise de 1929, que demonstrou os limites do capitalismo encarado como laissez-faire, o que ensejou uma maior interferência estatal nos assuntos econômicos, como forma de tentar reverter os problemas ocasionados pela Grande Depressão. Ganha força,então,a ideia do chamado Estado Social, o qual levou ao abandono do federalismo rigidamente dualista, para dar lugar ao federalismo de tipo cooperativo, “[...] no qual, a o contrário do federalismo dual, não se encontra uma separação precisa ou bem definida na distribuição das atribuições e competências de cada ente federativo” (TAVARES,2007,p.956). Ademais, esse modelo “[...] é erigido sob o fundamento básico da cooperação entre as unidades federadas, tendo por finalidade o objetivo nacional do desenvolvimento equilibrado”.(BERCOVICI,2003,p.77).
No tocante à tipologiado federalismo, deve ser analisada, ainda, a simetria entre os entes federados. Em uma Federação,é comum que existam níveis de discrepância fática entre os entes, a qual pode se manifestar por diferenças econômicas, sociais e mesmo linguísticas. Tendo em vista os distintos graus de simetria existentes em uma Federação,considera-se o federalismo como simétrico ou assimétrico.(TAVARES,2007,p.957).
É importante ressaltar que a assimetria fática em geral acaba por levar à construção de estruturas jurídicas que permitam compensar essas disparidades, as quais podem, se não enfrentadas, dificultar o governo da Nação, solapando a sua legitimidade. (ZIMMERMANN,1999,p.61)
Percebe-se, destarte, que a evolução histórica do federalismo vem privilegiando uma maior interação entre os entes federados, com o intuito de mitigar (ou mesmo eliminar) as desigualdades porventura existentes entre eles, por meio da busca pela criação de mecanismos jurídicos aptos a enfrentar esse problema.
3 O FEDERALISMO NO BRASIL
A análisedas particularidades da construção histórica do Estado brasileiro revela a importância daproclamaçãodaRepública, que significou uma alteração na forma de Estado até então adotada no Brasil. De fato, o arcabouço jurídico republicano, inicialmente delineado pelo Decreto nº 1, de 1889, e posteriormente desenvolvido pela Constituição de 1891, expressouuma tríplice mudança: “[...] a forma de Estado passa de unitária a federal, a forma de governo de monárquica a republicana, o sistema de governo transforma-se de parlamentar [...] em presidencial. [...]” (BITAR, 1974, p. 44).
Essa modificação se deu ainda no contexto de predomínio ideológico do liberalismo, em fins do século XIX, o que significou a preferência por um Estado federal dualista clássico, em que pouca ou nenhuma cooperação havia entre os entes federados, ou entre estes e a União. Essa opção teve impactos na questão das desigualdades regionais:
O resultado desse sistema foi a manutenção de desigualdades gritantes entre os vários membros da Federação. Os três Estados economicamente mais fortes (São Paulo, Minas Gerais e, em menor grau, Rio Grande do Sul) dominavam a República. Não é coincidência terem sido esses Estados os únicos que não sofreram intervenção federal, sob qualquer pretexto, até 1930. Podemos considerar como periféricos, mas sem poder efetivo, os Estados do Rio de Janeiro, Bahia e Pernambuco. Todos os demais dependiam diretamente da União, que, por sua vez, era dominada pelos jogos de alianças dos três grandes Estados. (BERCOVICI, 2001, p. 45)
Contudo, a Revolução de 1930, liderada por Getúlio Vargas, pôs fim ao regime instituído pela Constituição de 1891, processo que se completou com a Constituição de 1934. A forma federativa de Estado foi mantida, embora tenha havido mudanças em relação ao modelo vigente na Primeira República. Com efeito, atento ao novo momento histórico, o constituinte de 1934 ampliou a cooperação entre os entes federativos, dando uma maior ênfase à solidariedade entre a União e os Estados membros (BERCOVICI, 2001, p. 50).
Em 1937, com o advento do Estado Novo, há nova mudança de Constituição. Ainda que, formalmente, tenha sido mantida a forma federativa de Estado, o fato é que, na prática, conforme apontou Karl Loewenstein (1942, p. 52), o Brasil transformou-se em um Estado unitário, de sorte que os Estados membros tornaram-se meras subdivisões administrativas da União.
O fim do Estado Novo deu ensejo à promulgação de uma nova Constituição em 1946. No que concerne ao tema do federalismo, adotou-se o tipo cooperativo, confirmando a tendência estabelecida pela Constituição de 1934. O problema das desigualdades regionais passou a ser enfrentado de forma mais efetiva:
A Constituição de 1946 consolidou a estrutura cooperativa no federalismo brasileiro, prevista já em 1934, com grande ênfase na redução dos desequilíbrios regionais, favorecendo, apesar do reforço do poder federal, a cooperação e integração nacional. Foi sob a vigência desta Constituição, na década de 1950, que a Questão Regional ganhou importância no debate político nacional, com a concepção de que a atuação estatal e o planejamento eram elementos essenciais para o desenvolvimento, de acordo com as diretrizes elaboradas pela recém-criada CEPAL. Desde então, todas as constituições brasileiras têm a preocupação de tentar consagrar instrumentos para a superação das desigualdades regionais. (BERCOVICI, 2001, p. 52)
A Constituição de 1946, entretanto, teve vida curta. É que, com o golpe de 1964, iniciou-se um processo que culminou com a outorga, pelo regime militar, da Carta de 1967, e posteriormente da Emenda Constitucional nº 1, de 1969, as quais, conforme anota José Afonso da Silva (2009, p. 99), mantinham o federalismo apenas de forma nominal, centralizando, novamente, o poder na União.
Com o progressivo enfraquecimento do governo militar, abriu-se caminho para a redemocratização no Brasil, durante a década de 1980. O processo de abertura política culminou com a promulgação da Constituição de 1988, a qual reestabeleceu o pacto federativo brasileiro. Com efeito, o vigente texto constitucional inicia-se já com a proclamação do Brasil como uma República Federativa, formada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal. Outro fator que demonstra a importância dada pelo constituinte originário à Federação é a presença da forma federativa de Estado no rol das cláusulas pétreas (art. 60, §4º, I da Constituição), isto é, aquelas matérias que não poderão ser alteradas nem mesmo por emenda constitucional.
No que concerne aos entes federados, existe certa controvérsia doutrinária quanto à posição dos Municípios a partir da Constituição de 1988. Silva (2009, p. 474-475), por exemplo, não reconhece os Municípios como entidade federativa autônoma, entendendo que se tratam apenas de divisões dos Estados. Mendes, Coelho e Branco (2009, p. 865) afirmam que, embora seja predominante a posição de que os Municípios tornaram-se integrantes da Federação a partir da Constituição de 1988, existem fortes argumentos em contrário, na medida em que: a) os Municípios não participam da formação da vontade federal, o que se dá no Senado; b) os Municípios não possuem Poder Judiciário próprio; c) a intervenção nos Municípios ficou a cargo dos Estados, e não da União. Bonavides (2009, p. 344), por outro lado, afirma que, a partir da Constituição de 1988, a posição do Município é “indissociável da essência do próprio sistema federativo”.
Não obstante os posicionamentos em contrário, diante do texto constitucional vigente, é clara a natureza de ente federativo conferida aos Municípios, na medida em que estes são autônomos, dispondo de governo e competência legislativa próprios, como decorrência direta da Constituição Federal. É possível, certamente, atribuir certas características únicas aos Municípios, que dão uma dose de singularidade à sua posição no contexto do federalismo, mas nunca negar aos Municípios o status de ente federativo. Entender de maneira diversa equivaleria a contrariar a própria literalidade do texto constitucional, que, como visto, proclama já em seu artigo inaugural que a Federação brasileira é formada pela união indissolúvel de Estados, Municípios e Distrito Federal.
Quanto às característicaselementares do federalismo, todas estão presentes na ordem constitucional vigente. Com efeito, além da indissolubilidade, proclamada já pelo art. 1º da Carta Magna, aautonomiadecadaumdosentesfederadosfoigarantidanoart.18,segundooqualaRepúblicaFederativadoBrasilcompreendeaUnião,osEstados,oDistritoFederaleosMunicípios,sendo todos estes autônomos.
Igualmente, foi prevista a existência de uma instância judicial superior para dirimir os conflitos entre os entes federados. É o que dispõe o art. 102, I, “f” da Constituição, que elencou como uma das competências do Supremo Tribunal Federal o julgamento originário das causas e conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta.