4O PACTO FEDERATIVO BRASILEIRO E O PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE CONSTITUCIONAL
Como exposto anteriormente, o federalismo em geral baseia-seem alguns caracteres fundamentais, tais como a autonomia, a indissolubilidade, a existência de uma constituição rígida e de uma instância judiciária superior, todos os quais estão presentes no atual pacto federativo brasileiro. Outros princípios, contudo, são fundamentais para se compreender a federação tal como delineadapela Constituição de 1988.
Nesse contexto, é de suma importância a noção de solidariedade, na medida em que, a partir dela, torna-se possível derivar a possibilidade de exigências e prestações recíprocas entre os integrantes do corpo social, como aponta Marcio Diniz:
O primeiro contato com a noção de solidariedade mostra uma relação de pertinência: as nossas ações sociais repercutem, positiva ou negativamente, em relação a todos os demais membros da Comunidade. A solidariedade implica, por outro lado, a co-responsabilidade, a compreensão da transcendência social das ações humanas, vem a ser, do co-existir e do con-viver comunitário. Percebe-se, aqui, igualmente, a sua inegável dimensão ética, em virtude do necessário reconhecimento mútuo de todos como pessoas, iguais em direitos e obrigações, que dá suporte a exigências recíprocas de ajuda ou sustento. (DINIZ, 2008, p. 32)
A solidariedade revela, destarte, uma responsabilidade dos membros de uma coletividade com relação aos seus semelhantes, na medida em que o ser humano não pode se desenvolver de maneira isolada, mas somente quando inserido em um contexto de interações com outras pessoas. Sendo assim, cada um deve, a partir do reconhecimento da dignidade ínsita ao homem, ou seja, de que o ser humano jamais pode ser visto como um meio, mas sim como um fim em si mesmo, velar pelo bem estar de todos, e vice versa, com vistas ao equilíbrio e harmonia da comunidade.
Visto sob uma perspectiva jurídica, a solidariedade alcançou o patamar de princípio, consistindo, desse modo, conforme o pensamento de Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p. 53), em um mandamento nuclear do sistema normativo, ou seja, um critério balizador tanto para o intérprete como para o aplicador do Direito.
Inicialmente desenvolvido no âmbito do Direito Privado, o referido princípio atualmente possui caráter interdisciplinar, estando presente em diferentes ramos do Direito.Na seara constitucional, a presença do aludido postulado decorre de previsão expressa da Constituição de 1988, que proclama, em seu art. 3º, I, como objetivo da República construir uma sociedade livre, justa e solidária, além do que, conforme proclama o constituinte de 1988 em seu Preâmbulo, buscou-se, a partir da Lei Maior, instituir um Estado Democrático, segundo os valores de uma sociedade fraterna. (ARAÚJO; MARQUES JÚNIOR, 2008)
No contexto do Direito Constitucional, o princípio da solidariedade ganha maior relevo com o estabelecimento do Estado Social, isto é, aquele que pretende garantir, além dos direitos de liberdade (direitos de primeira dimensão), os direitos de segunda dimensão, quais sejam, os direitos de igualdade, de cunho social2:
Sob essa ótica, quando a realização dos direitos sociais, ainda que sob o aspecto do mínimo vital, ocorre com base no princípio da solidariedade, tem-se a necessidade de tornar-se eficaz o princípio geral de que os indivíduos (concidadãos) são chamados a adimplir certos deveres ou exigências constitucionais para a tutela e realização dos valores constitucionais fundamentais que decorrem, inclusive, das concepções do que seja o bem comum: salus populi suprema lex est. Com efeito, a solidariedade, como valor, fornece as bases da convivência social, reconhecida e prefigurada pela sociedade e pelo constituinte, superando-se uma visão atomístca [sic] e promovendo um senso ou vínculo de comunidade. (DINIZ, 2008, p. 39)
Hodiernamente, a solidariedade não é vista apenas como um princípio que deve informar as relações interpessoais, isto é, entre indivíduos de uma determinada comunidade, com vistas ao bem comum. Sob outra perspectiva, é lícito afirmar que também nas comunidades formadas por entes políticos (federações, confederações, uniões comunitárias etc.), o princípio da solidariedade se faz presente, na relação entre as diversas entidades-membro, como forma de promover a harmonia e a permanência da unidade política. (ABRANTES, 2004, p. 130)
No tocante aos Estados que adotam a forma federativa, portanto, a solidariedade também se impõe, mormente naqueles em que há certo grau de disparidade de desenvolvimento econômico e social entre as diversas regiões. Com efeito, diante do estabelecimento de um Estado Social, marcado pela ideia de igualdade, não mais se aceita que determinadas regiões de um Estado Federal alcancem altos níveis de desenvolvimento, enquanto outras permanecem em níveis de elevada pobreza. Como uma tentativa de solucionar esse problema, pode ser invocada a tipologia do federalismo cooperativo, já analisada anteriormente, fundamentada, em grande medida, na solidariedade entre os entes federados. Nesse sentido, é interessante trazer à baila o pensamento de Gilberto Bercovici:
O Federalismo Cooperativo está em estreita relação com o Estado intervencionista (o chamado Estado Social), que tem por objetivos, entre outros, a igualação das condições de vida e a redução das desigualdades sócio-econômicas em todo o território nacional (no nosso caso, inclusive, por determinação expressa do art. 3º da Constituição de 1988, conforme veremos adiante). É justamente a exigência de solidariedade do Estado Social que fez com que fosse formulado um princípio de fidelidade federal que vincula a União e os entes federados, condicionando e orientando suas políticas na direção da diminuição das desigualdades sociais. Não é possível, porém, a uniformização das condições sociais de vida entre os vários entes federados se estes não tiverem capacidade suficiente (não apenas econômica, mas também política) para satisfazer plenamente todas as suas funções. Assim, a forma cooperativa de Federalismo tem por objetivo fundamental a igualação de capacidade dos membros da Federação. (BERCOVICI, 2003, p. 78-79)
O Brasil caracteriza-se por uma marcante diferença entre os níveis de desenvolvimento alcançado pelas diversas regiões, situação que ainda persiste. Com efeito, basta uma análise dos dados referentes ao Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) do ano de 2010 para constatar que os Estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste brasileiros possuem a maior parte de seus Municípios enquadrados no IDHM de nível médio, baixo ou muito baixo; ao passo em que, nas regiões Sul e Sudeste, a maioria dos municípios tem alto Índice de Desenvolvimento Humano. (PNUD, 2013)
Atento a essa realidade, o constituinte de 1988 estampou, no art. 3º da Constituição, como objetivos fundamentais da República, “garantir o desenvolvimento nacional” e “reduzir as desigualdades sociais e regionais”, bem como alçou a redução das desigualdades regionais e sociais à categoria de princípio da atividade econômica, conforme o art. 170 da Carta Magna.Ora, os dispositivos supramencionados devem ser interpretados de forma harmônica entre si, de modo que se pode concluir, sem muitas dificuldades, que o desenvolvimento nacional, e toda a atividade econômica desenvolvida no Brasil, deve se dar de forma equânime entre as diversas regiões do País, com o fito de, progressivamente, reduzir as disparidades existentes entre as diversas partes da Nação.
Outros dispositivos constitucionais apontam para a redução das desigualdades regionais como um objetivo a ser alcançado pela República do Brasil. Nesse sentido, o art. 151, I admite a concessão de incentivos fiscais que promovam o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do País; o art. 43, por seu turno, proclama que a União poderá articular sua ação, para efeitos administrativos, em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando à redução das desigualdades regionais.
Percebe-se, desse modo, a importância que a questão da desigualdade entre as regiões do País tem no texto constitucional vigente, perpassando, assim, todo o ordenamento jurídico. Nesse sentido, pode-se dizer que a busca pela redução das desigualdades regionais é um vetor interpretativo que deve vincular toda a atividade estatal, em suas diferentes manifestações, quais sejam, legislativa, executiva e judicial, bem como, em certa medida, a atuação dos agentes privados. Conforme aponta Gilberto Bercovici:
A ideologia constitucional não é neutra, é política, e vincula o intérprete. Os princípios constitucionais fundamentais, como o art. 3º da Constituição de 1988, são a expressão das opções ideológicas essenciais sobre as finalidades sociais e econômicas do Estado, cuja realização é obrigatória para os órgãos e agentes estatais e para a sociedade, ou, ao menos, os detentores do poder econômico ou social fora da esfera estatal. Constitui o art. 3º da Constituição de 1988 um verdadeiro programa de ação e de legislação, devendo todas as atividades do Estado Brasileiro (inclusive as políticas públicas, medidas legislativas e decisões judiciais) se conformar formal e materialmente ao programa inscrito no texto constitucional. (BERCOVICI, 2003, p. 100)
A concretização desse objetivo depende, fundamentalmente, da solidariedade no relacionamento entre os entes federados, na perspectiva de um federalismo de tipo cooperativo. De fato, como salienta Luis Alberto Costa:
Nosso federalismo comporta um amplo, complexo e singular sistema de inter-relações de participação cooperação e integração entre União, Estados e Municípios, o que implica numa importante correlação entre o federalismo e o princípio da solidariedade, estampado no inc.III do art.3º da Carta de 1988. Trata- se de uma forma de inter-relacionamento federativo em que se busca não somente as condições para que cada ente federado,a seu modo, concretize os direitos sociais fundamentais, mas, indo, além disso, para que todas as entidades federativas alcancem esse objetivo da forma mais equânime possível. (COSTA, 2013, p. 14)
Cabe salientar que a solidariedade e a cooperação entre os entes federados prevista na Constituição de 1988 não se resume a meros enunciados programáticos ou teóricos. Como exemplo prático dessa opção do constituinte, pode ser citado o mecanismo de transferências de verbas oriundas da arrecadação tributária entre os entes federados, previsto no art. 159 da Carta Política, segundo o qual deverão ser divididos pela União 48% (quarenta e oito por cento) do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados da seguinte forma: a) 21,5% (vinte e um inteiros e cinco décimos por cento) ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal; b) 22,5% (vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios; c) 3% (três por cento), para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semiárido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer; d) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano.
Além do fato de que a União deverá destinar uma parcela especial de recursos para o financiamento do setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, as quais, como demonstrado, são as que possuem os piores indicadores de desenvolvimento humano, deve-se ressaltar o fato de que os fundos de participação mencionados no parágrafo anterior devem ter as suas verbas distribuídas de forma a promover o equilíbrio socioeconômico entre Estados e Municípios, conforme disposto no art. 161, II da Constituição Federal, em mais uma manifestação da solidariedade constitucionalmente exigida entre os diversos entes da Federação.
Destarte, revela-se imprescindível, na análise do pacto federativo instituído pelo constituinte de 1988, a solidariedade entre os entes federados, mormente quando se destacam os objetivos fundamentais estabelecidos para a República Federativa do Brasil no art. 3º da Carta Magna, isto é, a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, em que o desenvolvimento nacional sirva não somente para o enriquecimento de poucos, mas sim para reduzir as desigualdades sociais e regionais, promovendo o bem de todos os brasileiros.