Resumo: O legislador, ao contrário do que possa parecer ao leigo, vem trabalhando para minimizar a lentidão “da Justiça”, tanto em âmbito constitucional quanto infraconstitucional. Entretanto, para que as novidades no ordenamento jurídico sejam aplicadas com o intuito para o qual foram criadas, é preciso que juízes, advogados, membros do Ministério Público, doutrinadores, enfim, toda a comunidade jurídica esteja preparada para acolher e não para temer ou rechaçar o “novo”. O presente trabalho, além discorrer sobre os males de uma justiça tardia, consigna a preocupação e o trabalho do legislador, discriminando as principais alterações ocorridas no ordenamento no âmbito processual civil advindas da Emenda Constitucional n° 45/2004, conhecida como a “Emenda do Poder Judiciário”, com ênfase para a regulamentação do inciso LXXVIII, do artigo 5°, da C.F., destacando o instituto da tutela antecipada como a mais revolucionária das reformas, antes da referida reforma. Após ela, se sobressaem: a repercussão geral, a súmula vinculante, a súmula impeditiva de recurso, o agravo retido como regra e o agravo de instrumento como exceção, o Processo sincrético para os títutos executivos judiciais, a simplificação da execução por título executivo extrajudicial, o processo eletrônico, os recursos repetitivos, a criação e atuação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e suas metas, a reforma do Código de Processo Civil e a famigerada Proposta de Emenda Constitucional (PEC) Peluso, que tem por principal alteração a execução das sentenças a partir das decisões em segunda instância. Conectado às necessidades sociais e de desafogamento do Poder Judiciário, o presente trabalho alerta para a pouca importância atribuída aos meios alternativos de solução de conflitos, em especial a mediação e a arbitragem e para o desfoque do legislador no que se refere aos poderes do juiz de primeiro grau.
Palavras-chave: Celeridade Processual – Emenda Constitutional n° 45/04 - Reformas Processuais Civis – Mediação
1. Introdução
A ambição por uma justiça cada vez mais célere, que assegure uma prestação jurisdicional mais eficaz, tem sido o guia das reformas constitucionais e processuais que, numa luta sem trégua contra a burocracia judicial, busca minimizar os males da demora na prestação dos serviços do Estado, concentrando o processo, para, sem prejuízo da apuração da verdade, solucionar mais rapidamente o litígio. É o deslocamento do eixo do processo, do binômio “segurança-certeza" para o da "rapidez-probabilidade" 1. Equivoca-se quem pensa que a justiça sumária seja menos justa do que a ordinária, porque o que estraga a justiça, o que diminui a sua credibilidade, não é o rito adotado, mas a morosidade da máquina judiciária.
A expectativa social contrapõe-se ao padrão do processo cognitivo. A nova feição processual está galgada na maior proximidade do cidadão com o Judiciário, sem mitigar a ampla defesa e o contraditório. “O significado maior é a vitória da verossimilhança sobre a cognição exauriente”2. O processo deixa de servir à parte que não tem razão, pondo-se ao lado da que provavelmente a tenha. O ordenamento jurídico brasileiro, assim como muitos outros, proíbe a autotutela.
A partir do momento em que o Estado obteve poder suficiente para criar leis e fazê-las ser observadas, ele assumiu o papel de mediador dos conflitos, sendo responsável pela análise do caso concreto e pela respectiva decisão quanto a quem tem razão, vinculando as partes à prestação jurisdicional como forma de solução dos conflitos.Vetando a autotutela, o Estado assumiu o monopólio da jurisdição, ofertando àquele que não pode mais realizar o seu interesse através da própria força, o direito de recorrer à justiça3.
Desta forma, quando se fala em tutela jurisidicional se está a falar na proteção, no arrimo que o Estado presta aos direitos dos indivíduos. É a assunção do compromisso de apreciar e dispensar a proteção a toda e qualquer lesão ou ameaça a direito, seja por tutela reparatória ou sancionatória, seja por tutela preventiva.
Não basta garantir-se o acesso ao Judiciário. Mais do que isso, é necessário garantir a possibilidade de obter uma decisão justa, célere e eficaz, sob pena de falência do convívio social e do próprio Estado de Direito. É a jurisdição efetiva4.
A propagação do acesso à informação e a crescente complexidade das aspirações humanas acarretam o alargamento das situações conflituosas surgidas no seio da sociedade. A pendência do processo pode causar mais transtornos do que uma sentença desfavorável, pois o estado de ansiedade que a falta de definição provoca pode ser mais difícil de ser administrado, para algumas pessoas, do que os efeitos de uma decisão contrária. A Justiça intempestiva não interessa ao cidadão, posto que insuficiente para atender seus anseios e pacificar a sociedade.
O grande desafio é equacionar celeridade e eficácia com segurança da prestação jurisdicional, visto que a tutela prometida pelo Estado é baseada na cognição exauriente (caráter de definitividade). Gajardoni alerta que o processo é um instituto essencialmente dinâmico e, até mesmo por uma exigência lógica, não exaure o seu ciclo vital em um único momento, sendo destinado a desenvolver-se no tempo5.
A consciência popular da morosidade da justiça e da ineficácia do pronunciamento judicial (ganha, mas não leva) somada às mudanças das cada vez mais complexas aspirações humanas vêm acarretando alterações em nível constitucional e infraconstitucional.Carnelutti assevera que6:
(...) o tempo é inimigo do processo, contra o qual o juiz deve travar uma guerra sem trégua, mas o tempo é também algo inato ao processo, a ponto de um não sobreviver sem o outro. Daí, a preocupação dos operadores do direito em abreviá-lo, através da eliminação de formalismos inúteis, de demoras injustificáveis, e de protelações maliciosas (...).
É crescente e notória a preocupação do legislador de inúmeros países, não só do Brasil, com a simplificação dos ritos processais ou a criação de novos instrumentos de acesso à justiça, enquanto alternativas para uma maior eficácia da prestação jurisdicional. Entretanto, inútil será o empenho legislativo, se os juízes forem reticenciosos na sua aplicação. Carreira Alvim destaca a indispensável e valiosa contribuição dos aplicadores do Direito na tarefa de tornar o processo mais célere7:
(...) não se alcança um processo ideal apenas com o aprimoramento das regras in procedendi e juízes talentosos, sem que sejam ao mesmo tempo, dotados de sensibilidade ética e social, em perfeita sintonia com os valores do seu tempo. Também não se deve esquecer que as leis, mesmo as Constituições, têm pouco valor sem aquilo que os romanos chamavam constans voluntas – os esforços, sacrifícios, a coragem daqueles que devem aplicá-las (...).
Indubitavelmente não é uma tarefa fácil para nenhum dos dois Poderes (Legislativo e Judiciário), mas diminuir a demora na entrega da prestação jurisdicional é premente. Os tempos são outros. É inconcebível se aguardar dez ou quinze anos por uma decisão judicial. O movimento da vida em sociedade mudou muito nos últimos vinte anos. É tarefa do legislador e do aplicador do direito caminhar não no mesmo compasso, posto que obviamente impossível, mas pelo menos em compasso aproximado, possibilitando a prestação de uma tutela jurisdicional satisfatória, isto é, tempestiva e efetiva.
2. PRINCIPAIS REFORMAS NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO EM PROL DA CELERIDADE CONCERNENTES AO DIREITO PROCESSUAL CIVIL
2.1. Tutela Antecipada
O direito processual civil brasileiro sofreu várias alterações nos últimos vinte anos, sendo a mais revolucionária delas a que trata da tutela antecipada (Lei 8.952, de 13 de dezembro de 1994). Referida medida tem por finalidade antecipar os efeitos executivos da sentença; a eficácia que a futura sentença pode produzir no campo da realidade dos fatos. Surge como uma solução ante a necessidade de se proporcionar resposta rápida e oportuna a determinadas pretensões, incompatíveis com a demora natural do processo; inconciliáveis com o procedimento ordinário nos moldes clássicos, prestigiando o juízo de probabilidade, de verossimilhança, de aparência, de fumus boni iuris mais voltados para a efetividade do que para a segurança do processo.
Emenda Constitucional n° 45 de 2004
A atividade legislativa se intensificou após a promulgação da Emenda Constitucional n° 45 de 2004, conhecida como Reforma do Poder Judiciário.
Uma das suas mais relevantes alterações refere-se à inserção no art. 5º da Carta Maior do inciso LXXVIII, contemplando o princípio da razoável duração do processo. In verbis: "A todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação"8. Logo que foi promulgada, os doutrinadores questionaram: O que vem a ser razoável duração do processo? O que é razoável numa localidade pode não o ser em outra, especialmente em se tratando de um país com dimensões como as do Brasil. A referida emenda ainda previu a proporcionalidade de juízes em relação à população e à demanda judicial; a distribuição imediata dos processos; atividade ininterrupta nos juízos e tribunais de segundo grau; a extinção dos Tribunais de Alçada; a ampliação da competência da Justiça do Trabalho; a competência do Superior Tribunal de Justiça para homologação das sentenças estrangeiras e para concessão de exequatur às cartas rogatórias; o acréscimo de um requisito de admissibilidade para o recurso extraordinário e a súmula vinculante.. Prestes a fazer dez anos de promulgação, o Poder Judiciário ainda não se encontra aparelhado para fazer valer as duas primeiras previsões.
Quanto as terceira e quarta, não houve grande impacto, posto que os Tribunais Superiores (destacando-se aqui o Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça) continuam com as férias coletivas em janeiro e julho e os processos que tramitavam nos Tribunais de Alçada foram remetidos para os Tribunais de Justiça. Já no que se refere à ampliação de competência da Justiça Especializada (quinta previsão), houve um desafogamento da Justiça Comum Estadual, posto que aquela passou a processar e a julgar conflitos resultantes da relação de trabalho (não mais de emprego) abrangidos os entes de direito público externo e da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sendo ainda competente para processar e julgar indenizatórias por danos materiais ou morais oriundos da relação de trabalho. O deslocamento da competência do Supremo Tribunal Federal para o Superior Tribunal de Justiça para a homologação de sentença estrangeira e para concessão de exequatur às cartas rogatórias reduziu as atribuições do primeiro, liberando-o para outras de maior importância. A inserção de mais um requisito para a admissão do Recurso Extraordinário – a Repercussão Geral – estreitou ainda mais o acesso à Corte Constitucional, haja vista que os interesses hão de ultrapassar os sujeitos do processo, repercutindo para além das partes. Sem tal demonstração, o recurso não será conhecido. Cumpre destacar que tal requisito de admissibilidade recursal está regulamentado pelos artigos 543-A e 543-B, do Código de Processo Civil brasileiro.
Finalmente, quanto à súmula vinculante, após quase uma década, ainda há vozes que se levantam contrários a ela, sustentando que se trata de um mecanismo que engessa o Poder Judiciário. Sem razão de ser. O Supremo Tribunal Federal, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, poderá aprovar súmula com efeito vinculante9. Ele é o guardião da Carta Cidadã. Zela pela sua supremacia em todo o território nacional. A reiteração das decisões é um aspecto que traz maior segurança ao sistema, posto que não se trata de uma ou duas decisões no mesmo sentido, mas de várias, que exigem, ainda, deliberação da casa para que tenha força vinculante.
Lei 11.187, de 20 de dezembro de 2005
Transformou-se em regra o que era exceção: decisão interlocutória passa a desafiar agravo retido (não mais agravo de instrumento), exceto quando se tratar de lesão grave e de difícil reparação, bem como nos casos de inadmissão da apelação e nos relativos aos efeitos em que é recebida. Ampliaram-se os poderes do Juiz-Relator que pode converter o agravo de instrumento em agravo retido; atribuir efeito suspensivo ao recurso, ou deferir, em antecipação de tutela, a pretensão recursal. Visando impedir a geração de impugnação a tais decisões da relatoria, o legislador as tornou irrecorríveis, havendo possibilite de reforma somente no momento do julgamento do agravo.
Logo que a presente lei entrou em vigor (há aproximadamente seis anos), houve grande sobressalto na comunidade jurídica quanto à irrecorribilidade mencionada. Atualmente os ânimos já se acalmaram e há maior receptividade da potencialização dos poderes do Juiz-Relator; há maior aceitação da irrecorribilidade em prol da celeridade, objetivo que não seria alcançado se houvesse possibilidade de impugnar as citadas decisões, pois haveria uma diminuição de agravos de instrumento e um considerável aumento de agravos interno.
Conclui-se que a lei alcançou os seus objetivos, a redução do número de agravos de instrumento e da impetração de mandados de segurança para a eles se atribuir efeito suspensivo.
Lei 11.232, de 22 de dezembro de 2005
A alteração mais significativa da presente lei, conhecida como a Reforma da Execução, foi a alteração do conceito de sentença, trazendo para o ordenamento jurídico o processo sincrético, abandonando-se o tripé processo de conhecimento/ processo de liquidação/ processo de execução, para se adotar as fases cognitiva e liquidativa e o cumprimento de sentença, reciprocamente. A execução da sentença deixa de ostentar a condição de processo autônomo, passando a constituir-se em prolongamento da atividade cognitiva, como instrumento para a sua realização.
Firme no propósito da celeridade, o legislador não mais exige a citação pessoal do devedor, sendo tal ato substituído pela intimação de seu patrono, que via de regra se dá pelo Diário Oficial, e prevê o recurso de agravo de instrumento para atacar a decisão oriunda da fase liquidativa e a que julga a impugnação apresentada pelo devedor (antigos embargos à execução), que apenas excepcionalmente terá efeito suspensivo. Entretanto, se a decisão extinguir a execução, caberá apelação.
Lei 11.276, de 7 de fevereiro de 2006
Conferiu-se ao Tribunal a possibilidade de determinar a realização ou a renovação do ato processual, quando se constatar a ocorrência de nulidade sanável, evitando, assim, a devolução dos autos ao primeiro grau de jurisdição, o que, dependendo da comarca ou do Estado, pode significar meses, ou até mesmo, anos de espera.8
A modificação de maior relevo desta lei foi a súmula de efeito impeditivo de recurso, com o objetivo de desobstruir os tribunais. Desta forma, quando a sentença estiver em conformidade com súmula do Superior Tribunal de Justiça ou do Supremo Tribunal Federal, o recurso de apelação eventualmente interposto não será conhecido, a significar óbice de difícil transposição ao exercício do direito de recorrer. Há doutrinadores que defendem a inconstitucionalidade da súmula impeditiva de recurso, posto que ela (a súmula) para ter efeito vinculante, deve versar sobre matéria constitucional, afastando qualquer possibilidade de vir a ser sumulada com tal efeito matéria infraconstitucional (item 2.2 retro). Entretanto, é preciso manter o foco: a efetividade da prestação jurisdicional. Receber recurso de apelação que desafia sentença em conformidade com súmula dos tribunais superiores, significa movimentar em vão a máquina judiciária e criar uma falsa expectativa de êxito ao recorrente, acarretando descrédito ainda maior ao Poder Judiciário.
Lei 11.277, de 7 de fevereiro de 2006
Introduziu-se no ordenamento a figura do julgamento da improcedência initio litis, quando a matéria controvertida for unicamente de direito e no juízo já houver sido proferida sentença de total improcedência em outros casos idênticos, dispensando-se a citação e proferindo-se sentença com a reprodução do teor da anteriormente prolatada. Há uma supressão de quase todo o procedimento de primeira instância – até agora se analisou o intento do legislador no desafogamento dos tribunais -.
Ocorreu grande alvoroço por parte da doutrina, que sustentou desrespeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do segundo grau de jurisdição. Na verdade, o que se tem é o diferimento da realização de tais princípios. Outra inovação é a possibilidade do juiz de primeiro grau se retratar quando da interposição do apelo, instituto, até então, inerente aos agravos (de instrumento, retido e interno) e quando do indeferimento liminar da petição inicial.
Lei 11.280, de 16 de fevereiro de 2.006
A promulgação desta lei possibilitou ao juiz conhecer de ofício a incompetência territorial (relativa), nos casos de foro de eleição em contrato de adesão, em que a localidade escolhida prejudique o direito de defesa do réu, declinando a9 competência para o juízo de domicílio deste, bem como, conhecer de ofício a prescrição o que significa que a prescrição deixou de ser exceção substancial para se tornar objeção substancial (matérias relativas ao mérito reconhecíveis pelo magistrado independentemente de argüição do réu)10.
O legislador traz à tona sua preocupação com os avanços tecnológicos e prevê a simplificação da comunicação dos atos processuais através da utilização da informática, deixando a cargo dos tribunais a regulamentação da matéria. Grandes aliadas da lentidão processual são a carta rogatória e a precatória. Desde o ano de 2006, elas apenas suspenderão o processo se requeridas antes da decisão de saneamento e quando a prova nelas solicitada for imprescindível.
Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006
Conhecida como a lei do processo eletrônico, a despeito de inúmeras críticas quanto ao termo adotado, defendendo alguns que o correto seria procedimento eletrônico, é mais uma demonstração de que o legislador vem se empenhando em acompanhar o ritmo das mutações sociais e da tecnologia. É certo que a concretização da presente lei não se fará da noite para o dia. Há comarcas brasileiras em que o processo virtual já é uma realidade, como na cidade de João Pessoa, Estado da Paraíba, por exemplo. Entretanto, há outras em que não há um computador sequer. Ainda levará algum tempo para que haja uma padronização do sistema eletrônico para todas as unidades do Poder Judiciário. O maior desafio a ser vencido está relacionado à segurança: segurança quanto à identidade dos interlocutores e quanto à integridade e à autenticidade dos documentos transmitidos. Samuelson Silva, em artigo publicado no site Jus Navigandi assevera11: É a eliminação da burocracia, da morosidade e da falta de transparência no andamento processual, proporcionando o surgimento de uma nova era para o Judiciário. O rosto da nova Justiça tem as feições da modernidade. Nele, é possível enxergar maior produtividade e eficiência, bem como o oferecimento de serviços de maior qualidade à população, possibilitando uma melhor prestação jurisdicional e um maior acesso à justiça.
A revolução proporcionada pela introdução da Lei 11.419/06 no Judiciário brasileiro trouxe inúmeras vantagens para a prática e comunicação dos atos processuais pelas partes, advogados, servidores e magistrados: da maior transparência na tramitação das peças à eliminação do tempo morto em seu processamento; da facilidade na produção de despachos e sentenças pelos magistrados à comodidade na protocolização de petições pelos advogados, que, de qualquer lugar do mundo com acesso à Internet, podem elaborar e encaminhar suas peças, assinando-as eletronicamente e garantido assim a autenticidade e a integridade das informações, de forma muito mais segura do que o tradicional e dispendioso manuseio do papel. O Processo Judicial Eletrônico - PJe é atualmente a grande aposta do Judiciário para uniformizar todos os procedimentos processuais da Justiça, padronizando, em torno de um mesmo sistema, os trâmites dos seus mais variados ramos. A informatização não é a solução única para se alcançar a tão almejada celeridade processual. É preciso o empenho de todos os destinatários e usuários do sistema, bem como dos legisladores que terão de ir aperfeiçoando o funcionamento do Poder Judiciário. É preciso que as serventias e os gabinetes revejam sua própria rotina de trabalho, não se podendo, entretanto, atribuir exclusivamente ao Poder Judiciário a pecha da morosidade processual.
Lei 11.672, de 8 de maio de 2008
O Superior Tribunal de Justiça, competente para processar e julgar os recursos especiais, passou a contar com um poderoso mecanismo para reduzir a sobrecarga de processos, que resumidamente tem a seguinte engrenagem: verificada a grande quantidade de recursos sobre uma mesma matéria, ao presidente do tribunal de origem (Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal) caberá selecionar um ou mais processos referentes ao tema e encaminhá-los ao STJ. O julgamento dos demais feitos idênticos fica suspenso até a decisão final da Corte superior. Após isto, os tribunais de origem deverão aplicar o entendimento de imediato. É o julgamento por amostragem. Chegarão ao STJ apenas os processos em que a tese contrária à decisão da Corte seja mantida pelo tribunal de origem. Os advogados ficaram muito apreensivos com a promulgação da Lei dos Recursos Repetitivos, por receio de se ter por idêntico o que nem sequer é semelhante, bem como pela possibilidade de existência de teses jurídicas alternativas para a mesma discussão.11
O presidente do referido Tribunal à época (maio de 2008), ministro Humberto Gomes de Barros, falando em nome do Poder Judiciário, enfatizou12:
(...) mais do que um avanço processual, a nova lei é o vetor de uma mudança na cultura que gerou um infinito grau de jurisdição e transformou as Cortes superiores em tribunais de recursos protelatórios.
Para o ministro Gomes de Barros, a lei sancionada hoje equivale a um atestado de alta para um tribunal que está tentando combater uma doença quase fatal, que é a sobrecarga de processos. As estatísticas comprovam a afirmação do presidente: em 2005, o STJ recebeu mais de 210 mil processos. No ano seguinte, o número ultrapassou a casa dos 250 mil. Em 2007, o Tribunal julgou mais de 330 mil processos; desses 74% repetiam questões já pacificadas pela Corte. O percentual é espantoso e nos remete à conclusão de que há toda uma máquina (pesada e cara) em funcionamento para decidir o que já está pacificado na Corte.
Lei 12.322, de 9 de setembro de 2010
Os recursos extremos podem não ser conhecidos pelo Presidente do Tribunal local, o que pode gerar a interposição de agravo de instrumento. Antes da presente lei, o recorrente deveria instruir as razões recursais com várias peças do processo. Provido o agravo, até que o recurso extremo, represado no tribunal de origem, fosse enviado à Corte e distribuído, havia um grande dispêndio de tempo. Atualmente, o agravo é interposto nos próprios autos, fato que altera a sua nomenclatura, uma vez que não mais ocorre a formação do instrumento. A comunidade jurídica discutiu os prós e os contras das alterações acima expostas, sendo, num primeiro momento, ferrenhamente defendido o desrespeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa, do acesso ao Poder Judiciário e do segundo grau de jurisdição. Passado o tempo, é forçoso reconhecer que não houve afronta a eles e que o legislador vem, na medida do possível, cumprindo com o seu propósito de tornar a prestação jurisdicional mais eficaz; de encorajar a sociedade a procurar pelo Poder Judiciário para a solução dos conflitos, demonstrando que é capaz de cumprir sua finalidade.
Expressões como “decisão irrecorrível”, “causas idênticas”, “matéria unicamente de direito” causam apreensão, especialmente aos advogados, que manejam os instrumentos disponíveis na lei para a efetivação das garantias nela previstas. É natural que as reformas causem agitação e incertezas, mas paulatinamente e com a contribuição do próprio Poder Judiciário e da sociedade, entendimentos vão sendo formados, orientando a todos, sejam cidadãos, sejam profissionais do direito. É preciso ficar alerta para não confundir duração razoável do processo (supedâneo das reformas processuais) com celeridade a todo custo, sob pena de que ao argumento de uma rapidez exacerbada ponha-se em risco a segurança jurídica, aspecto que deve ser bem observado por todos os operadores do direito e pelos jurisdicionados na condição de destinatários do princípio constitucional e das alterações processuais que o corroboram. Será preciso mais do que juízes e advogados talentosos. Faz-se necessário entender o “novo” e não simplesmente tachá-lo de ruim pelo simples fato de ser novidade. Flexibilidade é a palavra de ordem.