10.DAS RESPONSABILIDADES ATINENTES AO CONTROLE INTERNO
A matéria encontra-se disciplinada pelos artigos 9º e 10 da Resolução n.º 102/98-TCDF, conforme segue:
"Art. 9º Os órgãos referidos no artigo anterior têm o prazo máximo de 30 (trinta) dias para adotar as seguintes medidas de sua competência:
I - elaboração dos Relatório e Certificado de Auditoria previstos nos incisos XIV e XV do art. 3º;
II - encaminhamento dos autos ao Presidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal ou ao Secretário de Estado supervisor da área para o pronunciamento previsto no inciso XVI do art. 3º."
"Art. 10. Os órgãos centrais dos Sistemas de Controle Interno poderão, preliminarmente, baixar em diligência o processo de tomada de contas especial que contenha falhas ou irregularidades, fixando prazo não superior a 20 (vinte) dias com o fito de saneá-las, comunicando o fato imediatamente ao Tribunal, para conhecimento.
Parágrafo único. O prazo estipulado no caput do artigo anterior fica suspenso pelo período concedido para cumprimento da diligência."
Ao examinar o procedimento tomador incumbe ao Controle Interno verificar a existência de falhas de natureza formal ou material e/ou irregularidades que dificultem ou impeçam a análise e a emissão de juízo de valor acerca dos fatos. Assim, pode Órgão Central de Controle Interno encaminhar os autos ao órgão de origem solicitando esclarecimentos e, se for o caso, anexação de documentos.
A diligência é procedimento de exceção, devendo ser adotado nas estritas hipóteses em que não for possível obter fidedignamente, por outros meios, as informações necessárias à emissão do relatório de auditoria.
Ressalte-se que o Órgão Central de Controle Interno do Poder Executivo do Distrito Federal é, por força da Lei 830 de 27 de dezembro de 1994, art. 3º, a Secretaria de Estado de Fazenda e Planejamento, sendo órgãos centrais dos respectivos subsistemas, as estruturas hoje englobadas pela Subsecretaria de Planejamento e Orçamento; pela Subsecretaria de Finanças e pela Subsecretaria de Auditoria. Assim, não só à Subsecretaria de Auditoria/SEFP cabe baixar os autos em diligência. Poderá fazê-lo, por exemplo, a Subsecretaria de Finanças, quando no exercício de suas atribuições, notadamente em relação à ausência de informações indispensáveis para que se proceda ao registro contábil de responsabilidade e aos registros patrimoniais pertinentes(116).
Quanto à Subsecretaria de Auditoria, incumbe à Gerência de Tomada de Contas Especial, segundo o inciso IV, § 4º, art. 97 do Anexo Único à Portaria 1013, alterado pela Portaria n.º 41/2000: " (...) propor prazo visando ao cumprimento de diligência;". Tal prazo, porém, segundo o artigo em análise, deve ser de até 20 (vinte) dias. A norma foi omissa quanto à possibilidade de prorrogação do prazo concedido pelo Controle Interno, entretanto, parece que entendimento diverso pugnaria pela ineficácia do procedimento, haja vista que, não são raras as ocasiões em que esse prazo não torna-se exíguo para o saneamento adequado dos autos. Infelizmente, ainda são acentuadas as falhas formais e de conteúdo no procedimento tomador.
Por outro lado, compreender que a prorrogação somente ficaria a cargo do Controle Interno quando contida no lapso temporal de vinte dias, cabendo ao Controle Externo manifestar-se em relação a prazos superiores, é retornar a épocas em que grande parte das manifestações do Tribunal de Contas do Distrito Federal referia-se não a julgamento de contas, mas à apreciação de pedidos de prorrogação de prazos. A responsabilidade que o dispositivo requer do Órgão de Controle Interno não pode se limitar ao prazo de vinte dias, sob pena de dificultar sobremaneira o controle dos prazos concedidos e tornar ineficaz a própria norma que, se de um lado concederia a prerrogativa de concessão do prazo de diligência, do outro, simplesmente a excluiria, transmitindo a decisão para outra esfera.
O próprio Tribunal de Contas do Distrito Federal, por meio da Decisão n.º1760/98 determinou, referindo-se à Lei n.º 830/94:"b) por força da Lei mencionada no item anterior, estabeleça coordenação do ciclo de controle interno, assinando prazo para as entidades do Complexo Administrativo do Distrito Federal quanto ao atendimento das diligências formuladas por esta Pasta decorrentes da análise de tomada de contas especial, solicitando a esta Corte, se for o caso, prorrogação do prazo expresso no artigo 158 do RI/TCDF, aprovado pela Resolução n.º 38/90." (destacou-se).
Logo, a interpretação mais adequada da norma - uma vez que se pretendesse vedar a prorrogação, expressamente o faria, assim como se deu no § 3º, art. 1º da Resolução n.º 102/98 - é de que a Secretaria de Fazenda e Planejamento deverá coordenar o ciclo de controle interno e, à luz da análise do caso concreto, conceder prorrogações por períodos não superiores a 20(vinte) dias, comunicando as circunstâncias ao Tribunal de Contas a cada concessão, que se manifestará na hipótese de entender impertinente o procedimento.
Aliás, recentemente exarada, a Decisão n.º 5662/2001 do Tribunal de Contas do Distrito Federal, em pedido de prorrogação de prazo formulado pelo Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal para cumprimento de diligência encaminhada pela Subsecretaria de Auditoria da Secretaria de Fazenda e Planejamento do Distrito Federal (Órgão Central de Controle Interno do Poder Executivo local), asseverou:
"(...) II- não conhecer do pedido de prorrogação de prazo formulado pelo Ofício n.º 161/2001-CBMDF/EMG e anexo; III- esclarecer à jurisdicionada que compete ao Controle Interno decidir sobre a prorrogação de prazo por ele assinado para o cumprimento de diligência, nos termos do art. 10 e parágrafo único da Resolução n.º 102/98 (...)"
Saliente-se que o prazo determinado pelo art. 9º da Resolução n.º 102/98 (trinta dias para exame do Controle Interno) ficará suspenso pelo período em que o processo estiver baixado em diligência, inclusive durante o prazo relativo às prorrogações eventualmente concedidas. Nesse momento cabe obtemperar que a palavra "suspensão", contrapondo-se ao termo "interrupção", implica a paralisação momentânea do prazo, voltando ele a fluir normalmente a contar do instante em que foi sobrestado. Exemplo: se o prazo para exame do Controle Interno é de trinta dias, e ele passou dez dias com o processo, baixando-o em diligência nesse momento, o prazo será suspenso pelo período em que estiver na unidade de origem, restando apenas vinte dias para exame, quando retornar ao Controle Interno.
O Analista responsável pela emissão do relatório de auditoria, antes de baixar os autos em diligência, deverá verificar todas as necessidades de saneamento de forma a evitar a renovação das solicitações.
A peça de diligência deve ser dirigida ao órgão de origem e montada de maneira a facilitar o entendimento da comissão tomadora, a quem incumbe diretamente prestar os esclarecimentos solicitados ou coordenar os procedimentos visando ao atendimento.
Após o saneamento adequado dos autos, o Órgão de Controle Interno do Poder Executivo do Distrito Federal deverá remetê-lo ao Secretário de Estado supervisor da área para o pronunciamento de que trata o art. 3º, XVI da Resolução n.º 102/98-TCDF, em obediência ao art. 11 da norma:
"Art. 11. O Presidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal ou o Secretário de Estado supervisor da área deve remeter a tomada de contas especial ao Tribunal de Contas no prazo de 10 (dez) dias, contados do recebimento do processo.
11. DO VALOR DE ALÇADA
"Art. 12. Nas tomadas de contas cujo valor de apuração seja inferior à quantia fixada conforme o § 2º do art. 9º da Lei Complementar n.º 1/94, o órgão ou entidade deverá se utilizar de procedimentos sumários e econômicos de apuração de responsabilidade, assegurando, em qualquer hipótese, direito de ampla defesa e de contraditório aos envolvidos, sendo indispensáveis os elementos listados nos incisos XII e XIII do art. 3º."
Denomina-se valor de alçada o montante definido pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, a cada ano civil, cuja expressão monetária serve de parâmetro comparativo para elaboração de TCE sob a forma simplificada.
Assim, se o valor estimativo ou real do dano for inferior ao valor de alçada, a tomada de contas especial não seguirá a tramitação ordinária. Aos autos não se aplicarão as regras fixadas pelo artigo 8º a 11 da Resolução n.º 102/98-TCDF, por força do art. 14 da norma:
"Art. 14. As disposições contidas nos arts. 8º a 11 não se aplicam às tomadas de contas especiais encerradas na forma do art. 13 e às de valores apurados inferiores à quantia fixada conforme o § 2º do art. 9º da Lei Complementar n.º 1/94,(...)"
Logo, nos procedimentos de tomada de contas especial cuja finalidade imediata - pois a mediata é o autocontrole - for a apuração de responsabilidade civil,(117) ficando assentado
que o dano subjacente é inferior ao valor de alçada; os autos não deverão ser remetidos ao Controle Interno para emissão de relatório e certificado de auditoria e tampouco ao Controle Externo para julgamento ordinário. Observe-se que, como foi enfatizado, a Lei n.º 830/94 dividiu o Sistema de Controle Interno em Subsistemas. Por isso, não obstante o art. 14 excluir a tramitação prevista no art. 8º, o qual fez referência ao encaminhamento para o Órgão Central de Controle Interno - Secretaria de Fazenda e Planejamento - há de se compreender que, na verdade, não se aplica a remessa dos autos à Subsecretaria de Auditoria, pois é dela a competência exclusiva para emissão do competente relatório e certificado de auditoria. Dessa forma, os autos, no caso da Administração Direta, devem ser normalmente encaminhados à Secretaria de Fazenda e Planejamento, Subsecretaria de Finanças, para que se efetivem os registros contábeis e patrimoniais necessários. Aliás, não caberia diverso entendimento, posto que a própria norma, em seu art. 12, parte final, assim o exigiu: "sendo indispensáveis os elementos listados nos incisos XII e XIII do art. 3º." Embora tenha deixado de referir-se ao registro patrimonial, ele também é obrigatório.
Aqui, exsurge uns dos maiores avanços introduzidos pela Resolução n.º 102/98-TCDF. Muitas polêmicas vieram à tona em decorrência desse dispositivo. Mais em razão da compreensão limitada dos princípios que devem nortear o procedimento de tomada de contas especial, do que propriamente da inovação.
Ressalta-se que esse encaminhamento visa a proporcionar uma apuração mais célebre e menos onerosa para a Administração Pública, sem contudo dispensar a instauração do procedimento tomador. Primordial é levar em conta neste momento dois importante princípios aplicáveis, aos quais já se fez alusão com maiores detalhes. O Princípio da Economicidade e do Informalismo Moderado(118). Outrossim, é necessário fazer menção ao Princípio da Eficiência.
Não há sentido em promover apurações em sede de TCE, movimentando diversos recursos materiais e humanos, cujo custo se revele superior ao próprio dano. Foi nessa vertente que a norma trouxe duas providências: ampliou o valor de alçada para encaminhamento ordinário das contas(119) e tratou de flexibilizar os procedimentos para as tomadas de contas especiais de dano inferior ao valor de alçada.
Diante disso, dúvidas surgiram quanto à competência para julgamento das contas; quanto à forma de proceder no âmbito da Administração e quanto à eficácia do encaminhamento.
11.1Competência para julgamento
A competência para julgamento das contas é privativa do Tribunal de Contas, conforme determina a Constituição Federal em seu art. 71, II, c/c art. 75. Não há delegação. O julgamento existirá em qualquer hipótese, por determinação expressa do parágrafo 3º, art. 9º da Lei Complementar n.º 1/94, sendo efetuado em conjunto com a prestação ou tomada de contas anual, ainda que, nesse caso, deva o Tribunal observar o consignado no art. 85 da mesma lei, ou seja, à título de racionalização administrativa e economia processual, e com o objetivo de evitar que o custo da cobrança seja superior ao valor do ressarcimento, o Tribunal poderá determinar, desde logo, o arquivamento do processo, sem cancelamento do débito, a cujo pagamento continuará obrigado o devedor, para que lhe possa ser dada quitação. Logo se vê que, pendente o débito, não se referirá o julgamento ao mérito, uma vez que não poderá o Tribunal, com base em mero demonstrativo, julgar a irregularidade das contas, haja vista que, na hipótese, não haveria como observar as formalidades necessárias e inerentes ao devido processo legal. Haverá, então, arquivamento dos autos sem julgamento de mérito. A propósito, o Tribunal de Contas da União foi mais feliz ao fixar essa regra expressamente no art. 6º, § 1º da Instrução Normativa n.º 13/96.
Por outro lado, ocorrendo quitação, e somente nesse caso, poderá o julgamento ser pela regularidade, agora, com base no demonstrativo de que trata o art. 14. Esse é o entendimento expresso no Processo n.º 2587/99-A pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal.
11.2Forma de proceder no âmbito da Administração
como expresso na alínea "a" supra, o julgamento é de competência privativa do Tribunal de Contas. Assim, não cabe ao dirigente, tampouco à comissão tomadora pretender efetuá-lo.
De posse da conclusão da comissão, o dirigente deve, então, acionar os setores competentes para que se efetive a cobrança administrativa do dano, notificando o responsável indicado, a quem - segundo a norma - deve ser garantido o direito de contraditório e ampla defesa, a ser exercido perante a própria comissão tomadora, ou, se for o caso, junto à autoridade instauradora(120). Por se tratar de procedimento e não de processo, a observância de tal direito, na fase interna, visa a garantir uma apuração detalhada, tendente à composição amigável, e não propriamente a um encaminhamento formal para julgamento futuro, pois, a instância adequada para essa franquia é o Tribunal de Contas do Distrito Federal. Além disso, tem a intenção de evitar a condução arbitrária e ilegal dos procedimentos apuratórios, sem contudo, modificar a natureza de mero procedimento da fase interna da tomada de contas especial. Assim, os dirigentes não tem competência para determinar, por exemplo, desconto em folha de pagamento, sem consentimento prévio do servidor ou empregado.
Observe-se, ainda, que a Decisão n.º 3482/99 esclareceu:
"c) o desconto compulsório em vencimentos/proventos de servidores, em decorrência de prejuízos por eles causados ao erário (art. 29, I, Lei Complementar n.º 1/94), pressupõe o julgamento irregular das contas pelo TCDF. Logo, não há possibilidade de a jurisdicionada, coercitivamente, independentemente de decisão do Tribunal, efetivar descontos nos vencimentos de seus servidores, em razão de débitos apurados em processos de tomada de contas especial;" (destacou-se).
Assim, incumbe - inicialmente - ao próprio órgão ou entidade buscar reaver o dano junto ao responsabilizado, fazendo constar no demonstrativo de que trata o art. 14, em qualquer hipótese, os procedimento levados a efeito, havendo ou não sucesso na investida.
Feito isso e não se obtendo o ressarcimento, o órgão ou entidade deverá encaminhar os autos ao órgão jurídico competente, para que, avaliando as circunstâncias, possa verificar a possibilidade fática de, judicialmente, perseguir o ressarcimento. Acerca do assunto a Decisão n.º 3482/99 também consignou:
" d) relativamente aos processos de tomada de contas especial em que não se obtém a composição amigável junto ao responsabilizado, sendo o valor do débito inferior à quantia fixada pelo § 2º, artigo 9º, Lei Complementar nº 1/94, poderá a jurisdicionada, quando possível, perseguir, pela via judicial, a recomposição do referido débito, observados os princípios que regem a Administração Pública (artigo 19 da LODF), notadamente o da isonomia – para que todos recebam o mesmo tratamento – e o da economicidade – para que o custo da ação não supere o valor da recomposição do erário que se deseja obter. Tais situações deverão estar devidamente circunstanciadas no demonstrativo a que se refere o artigo 14 da Resolução n.º 102/98, o qual deverá ser anexado à respectiva Tomada/Prestação de Contas Anual do órgão/entidade, a ser remetida ao Tribunal em época oportuna, consoante os termos do § 3º, artigo 9º, da Lei Complementar n.º 1/94;" (destacou-se).
Deve ser ressaltado que, no caso da Administração Direta, o órgão a que se faz referência é a Procuradoria Geral do Distrito Federal, a qual, no encaminhamento das providências judiciais deve observância ao art. 2º do Decreto n.º 13.119 de 12 de abril de 1991:
"Art. 2º - Fica dispensado o ajuizamento de débitos de qualquer natureza de valor consolidado igual ou inferior a duas Unidades Padrão do Distrito Federal – UPDF."
Observe-se, ainda, que, antes de iniciar-se a apuração, uma vez visualizado que o dano é inferior ao valor de alçada, o órgão ou entidade deve se utilizar de procedimentos sumários e econômicos para definir a responsabilidade, porém, sem arbitrariedade.
Além disso, é importante lembrar que não existe prazo fixado em norma para desenvolvimento de procedimento de tomada de contas especial cujo valor do dano seja inferior ao de alçada, devendo ser fixado, nesse caso, pelo próprio dirigente. Recomenda-se que não ultrapasse os parâmetros ordinários. A Decisão n.º 1539/99 asseverou:
" alertar todas as jurisdicionadas no sentido de que, a teor do disposto no art. 14, ´caput´, da Resolução n.º 102/98, são inaplicáveis às tomadas de contas especiais de valor inferior ao de alçada (...) as disposições contidas no art. 8º da referida Resolução, que fixam o prazo de 90 dias para conclusão e encaminhamento das contas especiais aos órgãos centrais dos sistemas de controle interno dos Poderes Legislativo e Executivo, não sendo cabível, portanto, a interposição de pedidos de prorrogação de prazo para conclusão dessas TCEs, uma vez que a mencionada norma procedimental sequer prentedeu fixar tal prazo;"
Saliente-se que, em nenhuma hipótese, dispensa-se a instauração da tomada de contas especial no caso aqui avençado.
A norma, além disso, fixou a obrigatoriedade do pronunciamento de que trata o art. 3º, XIII, ao qual já se fez referência.
O valor de alçada atualmente fixado pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal é de R$ 4.500,00 (quatro mil e quinhentos reais)(121).
11.3Eficácia do encaminhamento
como já esclarecido, o dispositivo em comento baseou-se nos princípios da economicidade, do informalismo moderado e da eficiência. A tomada de contas especial não deixará de ser instaurada; a recomposição não deixará de ser perseguida, não ficando excluídos os encaminhamentos judiciais com esse objetivo e, finalmente, não restarão desconsideradas as ações do gestor visando ao ressarcimento, que serão detidamente avaliadas pelo Controle Interno e Externo, por ocasião da apreciação das contas anuais, ou, se for o caso, em qualquer instante mediante inspeção e auditoria.