1. Introdução. 2. Relações Internacionais. 3. Conceito de Cooperação. 4. Espécies de Cooperação. 5. Cooperação Internacional Tributária. 6. Conclusões. 7. Bibliografia.
1. Introdução.
Na lição de Francisco Cavalcanti Pontes de Miranda, o Direito é um sistema metódico de regras, orientado pela lógica e que satisfaz exigências de coerência e de consistência. O direito, nesse contexto, é um dos vários processos de adaptação social, como são a Religião, a Arte, a Política, a Economia e a Ciência.
Ao analisar intrínseca e extrinsecamente as relações sociais que são timbradas pela ordem jurídica, o renomado constitucionalista assevera:
“As regras jurídicas hão de construir sistema. Nenhuma regra jurídica é sozinha, nenhuma é gota, ainda quando tenha sido o artigo ou parágrafo único de uma lei. Cairia, como gota, no copo cheio de líquido colorido, e a sua cor juntar-se-ia às das outras gotas que lá se pingaram, noutros momentos. Essa exigência de sistematicidade do direito atende à necessidade de coerência e consistência, na conduta humana, máxime no que concerne à vida de relação. É sempre a conduta humana o objeto da regra jurídica, ainda quando a sanção seja para reprovação da conduta infringente (e.g., pena de morte), ou a conduta tenha de dar-se diante de certos fatos, como o nascimento, a naturalização, o incêndio, a inundação. Porque o direito é processo social de adaptação, compreendem-se que os povos primitivos hajam tentado adaptar, por esse processo, à vida social humana, animais e plantas, ou coisas, inclusive punindo-os.”[1]
Pela lição transcrita, percebe-se que a aplicação única e exclusiva do ordenamento jurídico nacional é insuficiente para o atendimento do bem comum, como quer o pórtico constitucional e certamente seriam frustrados alguns dos objetivos da República Federativa do Brasil. Mostra-se necessária, também, a aplicação de normas internacionais – instrumentos bi ou multilaterais -, pois as relações que as nações travam entre si ultrapassam os limites geográficos e são de importância social indiscutível. A proteção a bens culturais ou ao patrimônio ambiental – afetando diversos países – é um minúsculo exemplo da importância das normas internacionais e de sua aplicação.
Para que o Estado possa atingir suas finalidades constitucionais, ele precisa lançar mão de diversos mecanismos materiais. Nem sempre consegue fazer isso sozinho, carecendo de uma operação conjunta, em parceria, numa aliança denominada de cooperação.
Os próprios fins do Estado – promoção do bem-estar geral – presume-se que ele deve agir com a assistência mútua de outros entes da mesma natureza ou de natureza similar, com interesses convergentes. Seja no âmbito interno ou externo, a cooperação apresenta-se como medida importante para o desenvolvimento social. Hildebrando Accyoli pontua:
“O principal, dentre os deveres morais dos Estados, é o de assistência mútua, o qual se manifesta sob várias formas. Entre estas, podem citar-se as seguintes: a) o abrigo concedido por um Estado, em seus portos, a navios estrangeiros que, acossados pelo mau tempo ou avariados, procuram refúgio; b) os socorros marítimos em caso de naufrágio, incêndio a bordo, ou qualquer outro sinistro; c) a adoção de certas medidas sanitárias, que impeçam a propagação de enfermidades; d) a assistência e cooperação para a administração da justiça, tanto em matéria civil, quanto em matéria penal, compreendendo-se nesta última a adoção de medidas próprias para facilitar a ação social contra o crime.”[2]
O internacionalista Ian Brownlie não diverge sobre a necessidade de associação dos Estados. Sua lição merece ser transcrita:
“Associações de Estados. Os Estados independentes podem estabelecer formas de cooperação por acordo e numa base de igualdade. A base da cooperação pode ser a constituição de uma organização internacional, como as Nações Unidas ou como a Organização Mundial de Saúde. No entanto, podem ser criadas, por meio de tratado ou costume, outras estruturas para manter a cooperação.”[3]
Já a doutrinadora Inez Breves Lopes ressalta que:
“As Nações Unidas estabelecem, ainda, como um dos seus objetivos, conseguir a cooperação internacional dos Estados para resolver os problemas internacionais de caráter econômico, social, cultural ou humanitário, bem como promover e estimular o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais de todas as pessoas (artigos 1º, § 3º e 55 da Carta de São Francisco). Para isso, criou a Comissão de Direitos Humanos, que teve como objetivos iniciais, elaborar uma declaração universal de direitos humanos, aprovada em 1948, e tratados internacionais de caráter obrigatório. Dentre os principais instrumentos, destacam-se a Convenção Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (CIDCP) e a Convenção sobre Direitos. Atualmente, eles exercem papel primordial em procedimentos de implementação, relatórios periódicos e arbitragem. Contudo, a verdadeira institucionalização do direito internacional dos direitos humanos surge somente com a Declaração Universal dos Direitos Humanos, aprovada pela Assembléia Geral das Nações Unidas, em 1948. Essa assembleia reconhece a universalidade dos direitos humanos e cria um sistema “onusiano” para promover e estimular o respeito aos direitos humanos e às liberdades, sem distinção de raça, sexo, língua ou religião.”[4]
As nações, por mais desenvolvidas que possam ser, sempre necessitarão agir em conjunto com outras nações, com objetivos e para fins sociais, políticos, geográficos, ideológicos, econômicos e culturais convergentes. Se no âmbito microssocial os homens podem ser considerados como seres gregários, juntando-se a outros, no âmbito macrossocial o Estado também o é, por ser representação dos povos.
2. Relações Internacionais.
É no artigo 4º da Constituição Federal que se encontram os princípios que regem as relações internacionais da República Federativa do Brasil, quais sejam:
I – independência nacional;
II – prevalência dos direitos humanos;
III – autodeterminação dos povos[5];
IV – não intervenção;
V – igualdade entre os Estados;
VI – defesa da paz;
VII – solução pacífica dos conflitos;
VIII – repúdio ao terrorismo e ao racismo;
IX – cooperação dos povos para o progresso da humanidade;
X – concessão de asilo político.
A cooperação dos povos para o progresso da humanidade, prevista no inciso IX e que denominamos apenas de cooperação internacional, ocorre no âmbito de pessoas jurídicas de direito internacional.
Comentando contextualmente a Constituição Federal, José Afonso da Silva ensina que os princípios ordenadores das relações internacionais:
“São os princípios que regem a República Federativa do Brasil em suas relações internacionais. Foi fonte de inspiração do texto, o art. 7º da Constituição Portuguesa de 1976, n. 1. Reafirmam nossa independência, nossa autodeterminação e não intervenção nos nossos assuntos. Reconhecem-se no rol dos princípios consagrados no art. 4º quatro inspirações (a) uma nacionalista, nas idéias de independência nacional (inciso I) de autodeterminação dos povos (inciso III) e de não intervenção (inciso IV) e de igualdade entre os Estados (inciso V); (b) outra internacionalista nas idéias de prevalência dos direitos humanos (inciso II) e de repúdio ao terrorismo e ao racismo (inciso VIII) ; (c) uma pacifista nas idéias de defesa da paz (inciso VI), de solução pacífica dos conflitos (inciso VII) e na concessão de asilo político (inciso) X; (d) uma orientação comunitária, nas idéias de cooperação entre os povos para o progresso da Humanidade (inciso IX) e na formação de comunidade latino americana (parágrafo único).”[6]
Alexandre Sturion De Paula entende que:
“O Constituinte brasileiro erigiu dez princípios de relações internacionais que devem ser hermeneuticamente estudados e aplicados com o escopo de atingir a meta prevista no citado parágrafo único, mesmo sem a aprovação da relevante substituição então proposta. Os princípios são: I - independência nacional; II - prevalência dos direitos humanos; III - autodeterminação dos povos; IV - não-intervenção; V - igualdade entre os Estados; VI - defesa da paz; VII - solução pacífica dos conflitos; VIII - repúdio ao terrorismo e ao racismo; IX - cooperação entre os povos para o progresso da humanidade; X - concessão de asilo político. Estes consistem verdadeiros desafios das relações internacionais rumo a efetiva implantação de um comunidade latino-americana de nações.” [7]
Completa o internacionalista Antônio Augusto Cançado Trindade a questão dos princípios das relações internacionais, agora sob o foco das Organizações das Nações Unidas. Ouçamo-lo:
“Os trabalhos que culminaram na adoção, pela Assembléia Geral das Nações Unidas, aos 24 de outubro de 1970, da “Declaração Relativa aos Princípios do Direito Internacional Regendo as Relações Amistosas e Cooperação entre os Estados Conforme a Carta da ONU” constituem exemplo dos mais pujantes da formação e consagração dos princípios do direito internacional contemporâneo. Uma reavaliação atual das chamadas “fontes” do direito internacional estaria incompleta se não levasse em conta os trabalhos conducentes à Declaração de 1970. Já em 1945, os participantes da Conferência de San Francisco lograram inserir no texto definitivo da Carta da ONU (art. 2) sete princípios fundamentais do direito internacional (infra); quatro anos depois, a Comissão de Direito Internacional da ONU concluía e apresentava o seu projeto de declaração sobre os direitos e deveres dos Estados reconhecendo (ainda que sem o sucesso almejado) outros princípios. Obteve-se enorme progresso com o processo de redação, com êxito, da Declaração de 1970, em que se procedeu a um exame cuidadoso do desenvolvimento do direito internacional nas duas décadas e meia que se seguiram à Conferência de San Francisco.”[8]
Entrementes, o caput do artigo 4º da Constituição Federal também deve ser lido com observância de outros dispositivos constitucionais, quais sejam:
(a) norma que impõe à República Federativa do Brasil buscar uma integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações - parágrafo único, do artigo 4º;
(b) direitos e garantias expressos na Constituição Federal não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte - § 2º, do artigo 5º;
(c) compete à União manter relações com os Estados Estrangeiros e participar de organizações internacionais – inciso I, artigo 21; destarte, dentro de tais das competências constitucionais encontra-se a de celebrar de tratados internacionais[9];
(d) compete privativamente à União legislar sobre comércio exterior, emigração e imigração – incisos VIII e XV, do artigo 22;
(e) a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência – artigo 37, caput;
(f) a Administração Pública deverá obediência aos princípios da legitimidade, economicidade e ao controle externo – artigo 70;
(g) compete ao Presidente da República celebrar atos internacionais, sujeito a referendo do Congresso Nacional – inciso VIII, do artigo 84;
(h) compete exclusivamente ao Congresso Nacional resolver definitivamente sobre atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional – inciso I, artigo 49.
Os valores, normas e princípios acima elencados devem estar presentes, em maior ou menor medida, em todos os atos internacionais em que o Brasil faça parte, para que as cooperações sejam legítimas e que o Brasil possa ser bem representado.
Assim, a juridicidade é valor ínsito a todo e qualquer ato jurídico e, por representar a prática de um ato jurídico, a cooperação não dispensa a observância de tais parâmetros.
3. Conceito de Cooperação.
Cooperar (co+operar) é o atuar conjunto de duas ou mais pessoas para atingimento de uma finalidade comum, com benefícios para todas as partes envolvidas. As operações a serem empreendidas devem estar inclusas no âmbito de competência legal ou finalidade de cada ente cooperador.
Nessa contextura, cooperação internacional é o ato de mútua ajuda entre duas ou mais Estados-Nação para a finalidade de um objetivo comum, que pode ser das mais diversas espécies: políticos, culturais, estratégicos, humanitários, econômicos.
4. Espécies de Cooperação.
Abarcado o conceito de cooperação, importa classificar as espécies existentes. Como é sabido, não existem classificações certas ou incorretas, mas apenas classificações úteis ou inúteis.
Destarte, a cooperação pode ser classificada em:
I – cooperação nacional. A cooperação pode operar-se apenas entre entes nacionais, isto é, entre pessoas jurídicas de direito público ou privado interno, pessoas físicas, ou sociedades empresárias ou entes despersonalizados sujeitos à legislação nacional e com sede no país. Embora não seja corriqueiro, não há nenhuma norma, ao nosso conhecimento, que vede a participação de pessoas físicas em um polo da cooperação.
II - cooperação internacional. Dá-se a cooperação internacional no âmbito de pessoas jurídicas de direito internacional. A cooperação internacional cresce a cada dia, inclusive para além da figura do Estado-Nação, tendo em vista a importância de organizações não-governamentais.[10] A cooperação internacional pode ter por objeto algum bem jurídico ou atividade ligada aos mais diversos ramos jurídicos: penal, administrativo, processual, trabalhista, tributário, previdenciário, dentre tantos outros. Invocando os ensinamentos de Arnaldo Süssekind, o internacionalista Celso D. Albuquerque Melo ressalta a riqueza do Direito Internacional para proteger bens e valores tão caros à sociedade:
“Vamos agora abrir um parênteses sobre o DI do Trabalho que nas palavras de ARNALDO SÜSSEKIND, é "o capítulo do DIP que trata da proteção do trabalhador, seja como parte de um contrato de trabalho, seja como ser humano, com a finalidade de: a) universalizar os princípios de justiça social; b) incrementar a cooperação internacional para proteger o trabalhador". A Declaração de Filadélfia da OIT (1944) afirma: que o trabalho não é mercadoria; b) direito dos seres humanos de perseguirem o seu bem-estar material; c) proporcionar emprego; d) facilitar a formação profissional; e) assegurar o direito de ajustes coletivos; f) incentivar a cooperação entre empregados e empregadores.[11]”
III - cooperação bilateral. Condição sine qua non para que ocorra uma cooperação é que ela se opere entre duas pessoas ou instituições, no mínimo. O contrário seria a consagração de verdadeira contradictio in terminis.
IV - cooperação plurilateral. Ocorre quando a cooperação se estabelece entre mais de duas pessoas.
V - cooperação judiciária. A cooperação judiciária é a que se desenvolve para atender a uma demanda judicial. Pode se processar com fins de produção de atos jurídico-processuais, como os relacionados à atividade de conhecimento (transformando fatos em direitos, ao se produzir uma prova) ou executórios (transformação do direito em fatos, ao transformar a sentença prolatada em atos materiais e concretos). Um dos motivos para que ocorra a cooperação judiciária é o de evitar a invasão de um Estado na esfera jurídica de outro, com clara violação aos princípios da soberania nacional e da igualdade[12].
A cooperação judiciária internacional, segundo ensina Celso D. de Albuquerque Mello consiste no constante diálogo e deve incluir, além das partes e o magistrado, também os representantes do países cooperantes.
“Ademais, a interação entre as partes e o magistrado, por meio do necessário diálogo sobre todos os atos e fatos componentes do processo, acaba por ampliar o quadro de análise, reduzindo demasiadamente o risco de opiniões preconcebidas e, por conseguinte, beneficiando a construção de um juízo mais aberto e ponderado.”[13]
Neste aspecto, ganha dia após dia mais realce a cooperação judiciária internacional para repressão de ilícitos, em especial os relacionados ao tráfico de entorpecentes, de armas, seres humanos e partes do corpo, lavagem de dinheiro. A referida temática não é estranha ao âmbito do Supremo Tribunal Federal, que assim apreciou a questão no processo extradicional 633:
"A essencialidade da cooperação internacional na repressão penal aos delitos comuns não exonera o Estado brasileiro - e, em particular, o STF - de velar pelo respeito aos direitos fundamentais do súdito estrangeiro que venha a sofrer, em nosso Pais, processo extradicional instaurado por iniciativa de qualquer Estado estrangeiro. O fato de o estrangeiro ostentar a condição jurídica de extraditando não basta para reduzi-lo a um estado de submissão incompatível com a essencial dignidade que lhe é inerente como pessoa humana e que lhe confere a titularidade de direitos fundamentais inalienáveis, dentre os quais avulta, por sua insuperável importância, a garantia do due process of law. Em tema de direito extradicional, o STF não pode e nem deve revelar indiferença diante de transgressões ao regime das garantias processuais fundamentais. É que o Estado brasileiro - que deve obediência irrestrita à própria Constituição que lhe rege a vida institucional- assumiu, nos termos desse mesmo estatuto político, o gravíssimo dever de sempre conferir prevalência aos direitos humanos (art. 4°, lI)[14]"
No que diz respeito à cooperação entre os povos, o STF já decidiu:
"Carta rogatória - Colaboração - Inexistência de tratado. A inexistência de tratado entre o país no qual situada a Justiça rogante e o Brasil não obstaculiza o cumprimento de carta rogatória, implementando-se atos a partir do critério da cooperação internacional no combate ao crime C.)" (CR-AgR 9854/UK - Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, ReI. Min. Marco Aurélio, j. 28.05.2003, DJ 27.06.2003).”
VI - cooperação administrativa. A cooperação administrativa é advinda de um conceito residual, isto é, tudo aquilo que não se operar numa cooperação judiciária está inserta na cooperação administrativa.
VII – cooperação processual. Os agentes do processo – administrativo ou judicial – devem agir de forma leal, dialética e em verdadeiro jogo que possui regras limpas e claras sobre como ele desenvolve. É o fair play. Aliás, o Código de Processo Civil indica que é dever de cada parte comportar-se de maneira adequada, leal e cooperativa, encontrando-se tal dever estampado exemplificativamente no artigo 14, incisos I e II do Código de Processo Civil, e artigo 265 do Código de Processo Penal[15].
VIII – cooperação técnica. Opera-se cooperação técnica quando uma das partes envolvidas na cooperação, ou mais de uma no caso de cooperação plurilateral, faz transferência de alguma espécie de tecnologia, conhecimento ou know-how de que é titular ou auxílio técnico. A cooperação, neste sentido, pode ocorrer de forma gratuita, sem qualquer espécie de pagamento ou, ainda, de maneira onerosa.
IX – cooperação financeira. Ocorre tal espécie de cooperação financeira quando uma parte recebe valores ou dinheiros para que desenvolva determinadas atividades para o atingimento de um objetivo comum ou humanitário. Normalmente ocorre acompanhamento concomitante ao cumprimento da avença e posterior prestação de contas.
X – cooperação técnico-científica. As nações ou instituições internacionais buscam solução para problemas técnicos ou científicos unindo esforços e conhecimento de ambas as partes. Destarte, a cooperação técnico-científica ocorre quando há interesse conjunto na pesquisa, desenvolvimento e inovação em determinado segmento do conhecimento humano, para alavancar as economias envolvidas e o progresso social.
XI – cooperação humanitária. A cooperação entre Estados pode ter finalidade humanitária, no sentido de auxiliar países ou comunidades que atravessam dificuldades de diversas naturezas, como fome, catástrofes naturais, miséria extrema[16]. Nesse contexto, Marilda Rosado de Sá Ribeiro pondera que:
“A cooperação pode ser vista como um ideal, guardando analogia com a evolução ocorrida nos princípios aplicáveis à proteção dos direitos humanos. A análise dos Direitos do Homem feita por NORBERTO BOBBIO assume, em determinado momento, a perspectiva de uma filosofia da história. Trata-se de colocar o sentido diante de um evento ou série de eventos, segundo uma concepção finalística e teleológica da história, como algo orientado para um fim, para um telos. Se o homem é considerado um animal teleológico, que atua em função de finalidades projetadas para o futuro, há uma problemática transposição do nível do indivíduo para o da humanidade, como um todo, permitindo que se plasme uma história que é, na formulação kantiana, não uma história cognoscitiva, mas uma história cuja função é aconselhadora, exortativa ou sugestiva.”[17]
XII – cooperação cultural. Ocorre tal espécie de cooperação para que haja divulgação, promoção ou propagação de elementos culturais. Assim ocorre quando há exposição de galeria de artes ou a promoção de um evento cultural. Celso Albuquerque D. de mello ensina que:
“A UNESCO, em 1972, concluiu uma convenção para a proteção do "patrimônio mundial, cultural e natural" visando estabelecer princípios para uma cooperação entre os Estados. São considerados patrimônio cultural: obras arquitetônicas, escultura, pintura, etc. O patrimônio natural é composto por "monumentos naturais constituídos por formações físicas e biológicas" apresentando valor universal excepcional seja do "ponto de vista estético ou científico" . Ou ainda o habitat de espécies animais e vegetais ameaçadas de desaparecimento, etc. Os Estados devem proteger estes patrimônios. A convenção prevê a criação de uma Assembléia Geral e um Comitê Intergovernamental de proteção do patrimônio cultural e natural de valor universal excepcional. O Comitê deverá elaborar uma lista do patrimônio mundial e outra lista do patrimônio mundial em perigo. É criado um fundo para a proteção do patrimônio mundial.”[18]
XIII – cooperação econômica. Em razão de alguns países passarem por fortes privações materiais, em razão de causa de várias naturezas, ergue-se a cooperação econômica para ajuda material. Tal espécie de cooperação também tem como pontos de contato a soberania, a igualdade e a coexistência pacífica dos Estados-Nação.[19]
A cooperação econômica tem certa semelhança com a cooperação humanitária, uma vez que ambas as espécies tem por escopo proporcionar o bem-estar da sociedade de determinado Estado-nação[20] que encontra-se temporariamente impedido de suprir com suas próprias forças as necessidades materiais de que carece.
“A cooperação financeira entre os Estados não se limita ao FMI, que dá auxílio financeiro aos Estados com a finalidade de dar ao Estado uma estabilidade financeira. A mencionada cooperação se estende também aos Bancos Centrais, sendo que no século XIX os da França e da Inglaterra já se auxiliavam em momentos excepcionais, sob a forma de envio de ouro. Atualmente esta é feita, por exemplo, por meio de acordos de troca ("swap"), que é a venda de moeda nacional, com o compromisso de recomprá-la a termo (o prazo é em geral de três meses) a um câmbio fixado previamente. Em 1930, dentro do Plano YOUNG, foi criado o Banco Internacional de Pagamentos (Banco Internacional de Compensação). Foram seus fundadores: Alemanha, Bélgica, França, Grã-Bretanha, Itália, Japão e Suíça. Este é uma sociedade anônima submetida ao direito suíço com várias categorias de acionistas: a) bancos centrais; b) bancos norte-americanos que participaram da sua criação; c) estabelecimentos financeiros de terceiros países; d) particulares que adquiriram ações vendidas pelos anteriores ao público. Estes últimos são muito poucos. A sua finalidade é efetuar pagamentos financeiros que lhe foram confiados por acordos específicos. A sua sede é em Bâle.”
A relação de espécies de cooperação internacional acima alinhada é um exemplo claro da importância do instituto para o cenário internacional e para o desenvolvimento das nações.