Resumo: Na medida em que a Constituição Federal brasileira retoma as promessas não cumpridas do Estado de bem-estar Social, torna-se necessário empreender os esforços na consecução de tal ideal. A exigência de políticas públicas e prestações sociais efetivas determina ao Estado, além de planejamento, a intervenção em setores específicos da sociedade. No entanto, o que muitas vezes se denota é um verdadeiro descompasso entre o texto e a realidade, tornando-se premente a necessidade de identificar o que obsta a implementação de tal modelo estatal no Brasil. Para tanto, o trabalho traz a perspectiva histórica do Estado de bem-estar para, após, traçar o cenário brasileiro, marcado por avanços e retrocessos em sua implementação.
Palavras-Chave: Estado de bem-estar Social, crise de implementação, Constituição Federal
INTRODUÇÃO
A experiência constitucional brasileira demonstra que o Estado de bem-estar Social encontra-se ainda carente de uma devida realização. Indubitavelmente, a maior contribuição do Welfare State para o direito constitucional foi o reconhecimento dos direitos humanos de segunda dimensão[1], que agregaram ao Estado um novo papel. Todavia, ainda há no Brasil um longo caminho a ser trilhado entre a declaração e a efetiva prestação dos direitos fundamentais sociais aos cidadãos.
O caminho para a concretização desses direitos fundamentais, contemporaneamente, torna-se possível com a instituição, pela Lei Fundamental brasileira de 1988, de um Estado Democrático de Direito, cuja principal característica revela a força normativa da Constituição, resgatando as promessas da modernidade, ou seja, as prestações do Estado de bem-estar.
Sendo assim, o presente trabalho tratará, de modo geral, do surgimento dos direitos fundamentais sociais e das propostas advindas com o Estado Social de Direito (Welfare State), naquilo que buscou minimizar a desigualdade gerada pelo individualismo liberal do século XVIII. Posteriormente, demonstrando que o constitucionalismo social no Brasil não passou de mera promessa, buscará demonstrar que o Estado Democrático de Direito instituído pela Constituição de 1988 retoma o compromisso para com a promoção da justiça social, intento que se viabilizará pela efetiva proteção e ampliação da dignidade da pessoa humana, o que será instrumentalizado pela efetivação dos direitos fundamentais sociais. Neste aspecto, poder-se-á definir o Estado brasileiro como Democrático e Social.
Sem pretender esgotar e trazer uma abordagem completa sobre o tema, o trabalho leva em conta os avanços e retrocessos deste modelo estatal (Estado de bem-estar Social) no Brasil e, adaptando-o ao constitucionalismo contemporâneo, buscar operar uma filtragem constitucional da reforma do Estado brasileiro, ocasião em que pode-se notar algumas tendências neoliberais no discurso e na prática.
1 BREVES REFLEXÕES ACERCA DO ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL
O Estado de bem-estar Social, ou Welfare State, tem suas primeiras aparições no contexto de crise do Estado de Direito liberal-burguês, associado à própria evolução do modo de produção capitalista[2]. A relação ínsita ao capitalismo existente entre a acumulação de capital e a distribuição igualitária de renda na sociedade surge como causa para o aparecimento de um Estado voltado às questões sociais. A questão social é a que vai delimitar os traços característicos do Estado de bem-estar Social, com temas relacionados direta ou indiretamente ao processo produtivo, como relações de trabalho, previdência, saneamento, saúde, educação etc. (STRECK; MORAIS, 2006).
A fim de fundamentar o arcabouço normativo em que iriam percorrer as novas funções estatais, surgem novos documentos constitucionais, caracterizadores de um Constitucionalismo Social, dentre as quais podem ser citadas as Constituições Mexicana (1917), e de Weimar (1919)[3]. O Estado, então, deve passar a intervir na ordem econômica e social, a fim de tentar promover a igualdade em seu sentido material. Suas prestações passam a ser encaradas como um direito, uma conquista da cidadania, não mais como mera caridade (STRECK; MORAIS, 2006).
No entanto, é preciso dizer que as primeiras formulações do Welfare State tinham por escopo a preservação do próprio capitalismo, isto no contexto dado entre a I Guerra Mundial e a crise de 1929[4]. Conforme Bento (2003, p. 4),
mesmo antes da depressão dos anos de 1930, logo após o fim da Primeira Guerra Mundial, começou-se a autorizar o Estado a intervir na ordem econômica e social, para salvar o capitalismo de si mesmo. (...) Convém salientar que os objetivos desse novo perfil de Estado, ao se livrar ainda de forma branda das amarras liberais de não intervenção, consistiam na preservação do capital, vale dizer, garantir a sua acumulação sem solução de continuidade como condição de sobrevivência da própria economia de mercado.
Este modelo de Estado Social (conservador), de início de século, não logrou operar as mudanças que se propôs, seja sob o aspecto econômico, seja sob o jurídico e o político[5]. Isto pode ser explicado, em certa medida, pelo curto período de duração das Constituições sociais, que, em virtude da baixa normatividade e efetividade, foram rapidamente suplantadas ou marginalizadas por regimes totalitários, a exemplo da Alemanha. A despeito disto, é inegável a importância da concepção trazida pelo constitucionalismo social no que se refere aos direitos fundamentais sociais (de segunda dimensão) e à transformação da esfera pública (HABERMAS, 1994).
A maior contribuição operada pelo constitucionalismo social se deu, evidentemente, pela proclamação de tais direitos, aqui denominados de direitos fundamentais sociais. Embora, de forma específica, os direitos fundamentais sociais consagrados fossem, em sua maioria, relacionados aos trabalhadores, o surgimento do Estado (de bem-estar) Social prestou-se ao amadurecimento do conceito e amplitude dos direitos fundamentais, que, nesse período, não mais eram vistos tão-somente como uma salvaguarda do indivíduo contra o arbítrio estatal. Traziam consigo, de outro modo, a ideia de dever prestacional. Deveras elucidativa, nesse sentido, as palavras de Zippelius (1997, p. 396) para quem
[o]s direitos fundamentais convertem-se, no Estado social, também em fundamentos de direitos a prestações face ao Estado, ou pelo menos em fundamentos de tarefas do Estado: as garantias de liberdade são aqui entendidas não só como permissão do laissez faire, mas também como garantias das condições do desenvolvimento da liberdade. O princípio da igualdade de tratamento converte-se em veículo para alcançar além de uma garantia jurídica meramente formal, um nivelamento social e principalmente económico.
Vale acrescentar que a efetiva transformação do Estado, passando a assumir a prestação de direitos fundamentais sociais garantidores de dignidade, ressurge com a devida força no contexto do segundo pós-guerra, fase de expansão do Welfare State[6]. A força adquirida pelas políticas keynesianas no que se refere à intervenção econômica contribuem para a expansão do Estado em suas funções, sobretudo nos países europeus. Bento (2003, p. 35-36) sintetiza as contribuições do Welfare State nos seguintes aspectos:
Do ponto de vista econômico, representou a obsolescência dos dogmas liberais, em especial o da mão invisível do mercado como único mecanismo regulador, em favor da atuação anticíclica do Estado como um segundo mecanismo de alocação de recursos, logrando assegurar o pleno emprego e serviços sociais que aliviam parcialmente o capital dos custos de sua própria reprodução e da reprodução da força de trabalho. No plano político, significou a ampliação da lógica democrática, que passa a extrair do pluralismo ideológico sua máxima fecundidade, em resposta à ameaça de regimes totalitários de direita e de esquerda. Por fim, eticamente, o Estado de Bem-estar traduziu o compromisso com os direitos sociais, a justiça distributiva e a cidadania.
A partir da década de 70, contudo, o Estado começa a sentir seu peso e a apresentar sinais de esgotamento[7]. Feitos estes breves apontamentos, passa-se à análise da (não) implementação de um efetivo Estado de bem-estar Social no Brasil e das possibilidades geradas pela promulgação da Constituição de 1988.
1.1 Da (não) consolidação de um Estado de bem-estar Social no Brasil
Na América Latina, todavia, o percurso do Welfare State não é dos mais prósperos, ou tão próximo do tipo-ideal previsto nas cartas constitucionais do período. Na esteira do que observam Streck e Morais, os países latinoamericanos possuem certas peculiaridades (processo de colonização, séculos de governos autoritários, industrialização tardia e dependência periférica) que obsta(ra)m a criação e ascensão de um Estado de bem-estar. Em verdade, o “intervencionismo estatal confunde-se historicamente com a prática autoritária/ditatorial, construindo-se o acesso da idéia de Estado Providência, aumentando as distâncias sociais e o processo de empobrecimento das populações.” (STRECK; MORAIS, 2006, p. 81).
No caso do Brasil, a construção de um Estado de bem-estar Social não se consolidou na realidade. Tal modelo estatal fora, primeiramente, vislumbrado por aqui com a Constituição de 1934, que, segundo Bonavides (2012), inaugurou a terceira grande época da história constitucional brasileira[8]. As conquistas sociais da época foram fruto da Revolução de 30, que, segundo Torres (2004, p. 143), marca o fim do Estado brasileiro como “grande instituição garantidora dos privilégios sociais e econômicos de uma elite rural, aristocrática e parasita.”
De certo modo atenta à questão social, a Revolução de 1930, que tinha à frente Getúlio Vargas, contribuiu para a promulgação da Constituição de 1934, que inovou no ordenamento jurídico brasileiro no tocante aos direitos sociais. Segundo Silva (1997), a Constituição de 1934, ao lado da clássica declaração de direitos e garantias individuais, inscreveu um título sobre a ordem econômica e social e outro sobre a família, a educação e a cultura, com normas quase todas programáticas, sob a influência da Constituição alemã de Weimar. Foi, enfim, um documento de compromisso entre o liberalismo e o intervencionismo.
O texto constitucional contemplava, em sua maioria, regras atinentes aos direitos trabalhistas, criando a Justiça do Trabalho e o instituto do salário mínimo, por exemplo[9]. Sem olvidar a contribuição deste documento na realidade constitucional brasileira, mormente pela superação da concepção homem-indivíduo, a Constituição teve pouca aplicabilidade e curtíssima duração. Nas palavras de Barroso (2000, p. 20), a Constituição de 1934, “em uma fórmula de compromisso entre capital e trabalho, delineou o arcabouço formal de uma democracia social, que não se consumou”.
Sem entrar em detalhes sobre a experiência constitucional brasileira, o que importa dizer é que, no Brasil, não obstante a existência de documentos que delinearam os traços do constitucionalismo social, o Welfare State encontra-se (ainda) carente de implementação[10]. Para Bonavides (2012, p. 381), o Estado Social,
em razão de abalos ideológicos e pressões não menos graves de interesses contraditórios ou hostis, conducentes a enfraquecer a eficácia e a juridicidade dos direitos sociais na esfera objetiva das concretizações, tem permanecido na maior parte de seus postulados constitucionais uma simples utopia.
A despeito de tais avanços em matérias de direitos fundamentais sociais, o processo de modernização pelo qual passou o Brasil ao longo do século XX negligenciou a justiça social, gerando condições de desigualdade alarmantes. Avritzer (2002, p. 570) analisa, neste contexto, que “o processo de modernização brasileiro, que implicou na criação de uma burocracia especializada de acordo com as prescrições weberianas, não conseguiu, via esse processo, lidar com as necessidades sociais mais prementes do país.” Não sem motivo Hobsbawm (1995, p. 555) caracterizou o Brasil como “um monumento à negligência social”, ao compará-lo com o Sri Lanka em indicadores sociais.
Por isso, é forçoso reconhecer na Constituição de 1988 o resgate das promessas do Welfare State. Os seus fundamentos, objetivos e princípios (expressos e implícitos), agregam ao Estado Democrático de Direito as condições de possibilidade para o suprimento das insuficiências das etapas constitucionais anteriores, ainda não realizadas, “representadas pela necessidade do resgate das promessas da modernidade, tais como igualdade, justiça social e a garantias dos direitos humanos fundamentais” (STRECK, 2009, p. 37), o que exige do Estado marcante presença em diversas áreas da vida política, econômica e social.
2 A CONSTITUIÇÃO DE 1988 E A FORMAÇÃO DAS CONDIÇÕES DE POSSIBILIDADE PARA UM ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL
Constata-se, literalmente, que o constituinte de 1988 teve por intenção primordial constituir a República Federativa do Brasil em Estado Democrático e Social de Direito, o qual, para além da acepção apenas política do termo, nos remete a uma verdadeira estrutura jurídica pautada em princípios garantidores dos direitos fundamentais[11]. Segundo Barroso (2010, p. 17), a Constituição de 1988
é o símbolo de uma história de sucesso: a transição de um Estado autoritário, intolerante e muitas vezes violento para um Estado democrático de direito. Sob sua vigência, vêm-se realizando eleições presidenciais, por voto direto, secreto e universal, com debate público amplo, participação popular e alternância de partidos políticos no poder. Mais que tudo, a Constituição assegurou ao país a estabilidade institucional que tanto faltou ao longo da república[12].
Um traço marcante da Constituição brasileira de 1988 é a positivação de diversas normas próprias de um Estado de bem-estar Social. De início, veja-se seu preâmbulo:
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.
Conforme Häberle (2001), o preâmbulo é uma espécie de Constituição da Constituição, funcionando como uma “ponte no tempo”, seja para evocar ou esconjurar o passado, a depender das circunstâncias históricas de cada processo constituinte; seja para falar ao presente, ocasionalmente orientando desejos; seja, enfim, para contemplar tanto o presente quanto o futuro e, com relação a este, ademais, para antecipar, quanto possível, o encontro de um povo com esse almejado porvir (MENDES et. al., 2010, p. 73-74).
A despeito do entendimento de que o preâmbulo é desprovido de força normativa, é forçoso reconhecê-lo como importante vetor interpretativo do ordenamento jurídico, pois, ainda que não possa ser exigido o seu cumprimento[13], de forma isolada, direta ou indiretamente, a Constituição a partir do texto preambular positiva preceitos orientadores. Vale destacar as palavras de Jorge Miranda (apud MENDES et. al., 2010, p. 76), para quem o preâmbulo “não é um conjunto de preceitos, é um conjunto de princípios que se projetam sobre os preceitos e sobre os restantes sectores do ordenamento – e daí, a sua maior estabilidade, que se compadecem de resto, com a possibilidade de revisão”.
Com a instituição inicial do Estado Democrático de Direito, nota-se que o constituinte buscou não somente a formulação formal de uma nova carta constitucional, mas, efetivamente, romper com o regime ditatorial que corroía os ideais democráticos e mortificava os direitos fundamentais alcançados até então[14]. Isso porque o referido modelo estatal é pautado, sobretudo, na garantia e concretização dos direitos fundamentais, de modo geral e, especialmente, dos de segunda dimensão, porquanto resgata as promessas do Estado de bem-estar Social. Exemplificando tal afirmação, note-se os incisos do art. 3º, que nitidamente trazem como objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e regionais, bem como promover o bem de todos.
O Estado Democrático de Direito pode ser definido então como uma organização política do poder, o qual se assenta em determinados princípios elementares e na declaração e garantia dos direitos fundamentais, cuja efetivação é sua finalidade e motivo pelo qual foi criado (TOLEDO, 2003, p.114). Princípios que antes se mostravam (in)suficientes dentro da realidade do Estado Liberal e do Welfare State merecem nova roupagem no Estado Democrático de Direito, possibilitando não somente sustentar a permanência de determinados direitos fundamentais, como também buscar a sua ampliação, horizontal e verticalmente, quantitativa e qualitativamente[15].
A Constituição, nesse contexto, dada sua supremacia, deve nortear toda e qualquer interpretação constitucional e infraconstitucional (constitucionalização do direito),[16] seja em razão das normas nela albergadas, seja em decorrência dos fundamentos e objetivos que constitui. Seus princípios e fundamentos devem inexoravelmente guiar a atividade hermenêutica e servir de meio para a manutenção e ampliação da dignidade da pessoa humana, do bem comum e para operar a máxima efetividade aos direitos fundamentais[17].O processo de elaboração de uma Constituição não é influenciado somente pelo contexto contemporâneo à sua criação. É verdadeiramente uma condensação inevitável de toda a história jurídico, política e social até então vivenciada, com vistas a construir uma nova realidade[18]. E, principalmente, quando esta Lei Fundamental tem a intenção de criar um Estado Democrático de Direito, deve abarcar em seu texto, direta ou indiretamente, meios que proporcionem aos cidadãos o efetivo exercício dos direitos fundamentais, de modo que também seja possível a realização da justiça social.
Sintetizando a ideia de supremacia constitucional e do papel exercido pela Constituição Federal no direito contemporâneo, vale transcrever a lição de Barroso (2009, p.84), segundo o qual
a Constituição, portanto, é dotada de superioridade jurídica em relação a todas as normas do sistema e, como conseqüência, nenhum ato jurídico pode subsistir validamente se for com ela incompatível. Para assegurar essa supremacia, a ordem jurídica contempla um conjunto de mecanismos conhecidos como jurisdição constitucional, destinados a, pela via judicial, fazer prevalecer os comandos contidos na Constituição. Parte importante da jurisdição constitucional consiste no controle de constitucionalidade, cuja finalidade é declarar a invalidade e paralisar a eficácia dos atos normativos que sejam incompatíveis com a Constituição.
A CF/88 contempla em seu texto diversos direitos fundamentais (individuais, sociais, coletivos, de nacionalidade etc.), sem prejuízo de outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte (art. 5°, §2°). A positivação dos direitos de segunda dimensão, cuja gênese se deu, conforme estudado, no contexto do constitucionalismo social, é o grande traço do Estado de bem-estar na atual Constituição. Por tudo isso é que Bonavides sustenta que a CF/88 é “basicamente em muitas de suas dimensões essenciais uma Constituição do Estado social” (2004, p. 371). Para o constitucionalista,
os problemas constitucionais referentes a relações de poderes e exercício de direitos subjetivos têm que ser examinados e resolvidos à luz dos conceitos derivados daquela modalidade de ordenamento. Uma coisa é a Constituição do Estado liberal, outra a Constituição do Estado social. A primeira é uma Constituição antigoverno e anti-Estado; a segunda uma Constituição de valores refratários ao individualismo no Direito e ao absolutismo no Poder. (Id., Ibid.)
Dessas preciosas lições, e de tantas mais, é que o estudo da efetividade dos direitos fundamentais sociais não pode jamais se afastar. O contexto atual de concretização desses direitos é típico do Estado de bem-estar Social, cujo objetivo, a promoção do bem-estar, está inscrita/reproduzida, expressa e implicitamente, na Constituição brasileira. Em razão da positivação de tais metas no texto constitucional é que a Lei Fundamental brasileira é tipicamente dirigente e compromissória[19]. Nas palavras de Streck (2004) o estudo do constitucionalismo contemporâneo é tarefa que (ainda) se impõe. Para o autor, as
noções de força normativa da Constituição e de Constituição dirigente e compromissória não podem ser relegadas a um plano secundário, mormente em um país em que as promessas da modernidade, contempladas nos textos constitucionais, carecem de uma maior efetividade (Id., p. 78).
O Estado Democrático de Direito é, portanto, o locus privilegiado (STRECK, 2004) onde desaguam os ideais não efetivados do constitucionalismo social, mormente no que se refere aos direitos de segunda dimensão. E não sendo estes eficazmente garantidos pelas instâncias eleitas para sua promoção (Legislativo e, principalmente, Executivo), cabe ao Poder Judiciário possibilitar tal fruição, uma vez que, no cerne do fenômeno do constitucionalismo democrático, cabe, sobretudo, a este Poder a guarda da Constituição e a busca por sua efetividade[20].
No entanto, entre a declaração dos direitos fundamentais de segunda dimensão e a elaboração e implementação de políticas públicas que os realizem há um longo e árido caminho. Na percuciente observação de Sampaio (2010, p. 333), “[o]s direitos sociais ainda dependem de muita água sob a ponte. Os números da moratória social são alarmantes: um alto índice de pobreza e de desigualdade material convive com um número excessivo de analfabetos e de mortalidade infantil”.