Resumo: O presente trabalho proporcionará duas contribuições fundamentais: conhecimento empírico sobre os arranjos institucionais dos Tribunais de Contas da União e de Portugal; e o fato de se constituir em estudo comparativo, área pouco explorada academicamente. Em outras palavras, propõe-se efetuar uma pesquisa descritivo-comparativa entre os arranjos institucionais destes órgãos de controle externo. Num primeiro momento, a pesquisa se destina a conhecer e descrever os arranjos institucionais das instituições de controle a partir de questões básicas relativas à estruturação e ao funcionamento de cada um dos países estudados. A par destas informações, adentra-se, na sequencia, à fase analítica do trabalho, em que os dados obtidos são comparados. Por fim, as conclusões apontam as condições favoráveis para o exercício da accountability, bem como reforçam a necessidade de novos estudos para aprofundamento das discussões sobre o tema proposto.
Palavras-chave: Instituições Públicas. Arranjos Institucionais. Controle Horizontal. Tribunais de Contas.
Abstract: This work will provide two fundamental contributions: empirical knowledge about the institutional arrangements of the Courts of Audit and Portugal, and the fact constitute comparative study, little explored area academically. In other words, it is proposed to make a descriptive-comparative institutional arrangements of these external control bodies. Initially, the research is designed to discover and describe the institutional arrangements of the institutions of control from the basic issues relating to the structuring and operation of each of the countries studied. Alongside this information, enters up, in sequence, the analytical phase of the work, in which the data obtained are compared. Finally, the findings indicate favorable conditions for the exercise of accountability, and reinforce the need for further studies to further the discussion on the proposed topic.
Keywords: Public Institutions. Institutional Arrangements. Horizontal Control. Courts of Auditors.
1. Introdução
O controle externo tem sido visto como peça central da qualidade institucional de um país. Atuando sobre os próprios órgãos estatais, o controle desempenha importante papel nas relações entre Estado e sociedade, contribuindo para a garantia do regime democrático (ROCHA, 2002).
Diante disso, os regimes democráticos apresentam diversos mecanismos de autocontrole do sistema político (SPECK, 2000; BUGARIN, 2003). Dentro deste contexto, O’Donnell destacará a accountability horizontal exercida por dois tipos de agências. O primeiro é integrado pelos Poderes clássicos – Executivo, Legislativo e Judiciário – representando o mecanismo de freios e contrapesos (checks and balances), ao passo que o segundo tipo é composto por agências designadas para este fim, a exemplo das ouvidorias e de Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), tais como: as controladorias, auditorias, tribunais de contas, e similares.
A fim de delinear a pesquisa, enfocar-se-á o estudo às entidades de fiscalização, as quais, nos dizeres de Gomes (2002), têm-se destacado em vários países como órgãos fundamentais para a consolidação de Estados democráticos e para o aumento da transparência, accountability e melhoria da gestão pública. Mais precisamente, concentrar-se-ão esforços em investigar os arranjos institucionais destes órgãos de controle externo. Tendo em vista que o potencial de responsabilização varia amplamente em função dos arranjos institucionais – ou, mais acertadamente, do desenho constitucional de um país (MELO, 2007).
No mesmo sentido, Marcelino, Wassally e Silva (2009), denotam que, dentro da composição político administrativa dos Estados, são criados vários arranjos institucionais para atuar no controle financeiro e patrimonial dos recursos públicos. De sorte que Melo (2008) identifica três modelos de atuação de instituições superiores de controle no plano internacional que correspondem a três tipos distintos de desenho institucional, quais sejam: AUDITOR GERAL; TRIBUNAL DE CONTAS; e AUDIT BOARD (CONSELHO DE CONTAS).
Dentre os três modelos citados acima, o primeiro, e mais antigo, é o de Tribunal de Contas, razão pela qual elegeu-se este modelo como objeto de estudo. Nesta perspectiva, selecionou-se, ocasionalmente, o Tribunal de Contas de Portugal (TCP) pós-revolução de 1.974 e o Tribunal de Contas da União (TCU) pós-constituição de 1.988 como referenciais empíricos para pesquisa.
A pergunta que norteia este trabalho pode ser assim sintetizada: Quais são os arranjos institucionais dos Tribunais de Contas da União e de Portugal? O objetivo principal é avaliar quais as semelhanças e diferenças presentes em cada instituição.
Para tratar dessas questões, este artigo está dividido em quatro partes. A próxima seção revisa brevemente parte da literatura sobre o neo-institucionalismo e as instituições de controle. O objetivo é fornecer ao leitor um ponto de partida para aprofundar seus conhecimentos sobre o assunto. A segunda se propõe a conhecer e descrever os arranjos institucionais dos Tribunais de Contas da União e de Portugal, a partir de questões básicas relativas à estruturação e ao funcionamento destes órgãos de controle. A terceira seção oferece uma análise comparativa dos dados apresentados, destacando-se as semelhanças e diferenças encontradas entre os arranjos de cada instituição pesquisada. Por fim, a quarta parte apresenta as considerações finais do artigo.
2. Breve Revisão da Literatura
Uma das teorias que vêm sendo amplamente utilizada no entendimento dos processos sociais é a chamada “Teoria Institucional”, também denominada “neo-institucionalista”. Essa abordagem vem sendo empregada há algum tempo na Sociologia, Ciência Política e Economia (FRANÇA, 2009). Para ser mais preciso, o paradigma neo-institucional, atualmente, é hegemônico na Ciência Política. E esta não é apenas uma impressão gerada pelas recorrentes declarações de adesão aos seus postulados básicos, que podem ser encontradas ou na introdução ou nas seções teóricas de livros e artigos científicos (PERES, 2008). Sua hegemonia pode ser objetiva e estatisticamente constatada pelo exame dos temas abordados, da metodologia empregada e das premissas adotadas por diversos investigadores nos artigos publicados nos principais periódicos internacionais (RIBAS, 1996).
Nesse sentido, é possível concluir, de acordo com a perspectiva de Kuhn (1962), que a maioria das pesquisas empreendidas pelos cientistas políticos no contexto atual é uma atividade de “ciência normal” no âmbito do paradigma neo-institucionalista; atividade esta voltada à resolução de “quebra-cabeças” empíricos e metodológicos. Com efeito, é em torno desse paradigma que se movimenta e se organiza a comunidade desse campo científico, fazendo avançar o conhecimento acerca dos fenômenos políticos no interior de seu próprio sistema cosmológico.
Dentro deste contexto, o institucionalismo vem a se distinguir de outros paradigmas intelectuais, especialmente as ortodoxias do individualismo metodológico, ao apontar para a necessidade de se levar em conta, a fim de se compreender a ação dos indivíduos e suas manifestações coletivas, as mediações entre as estruturas sociais e os comportamentos individuais. Essas mediações são precisamente as instituições (THÉRET, 2003). Razão pela qual esta pesquisa vai buscar nas instituições as bases para o seu desenvolvimento. Mais precisamente, busca adotar a visão do institucionalismo histórico para delineá-la.
Com efeito, seus teóricos abstraem do enfoque dos grupos a ideia de que o conflito entre grupos rivais pela apropriação de recursos escassos é central à vida política, mas buscam melhores explicações, que permitam dar conta das situações políticas nacionais e, em particular, da distribuição desigual do poder e dos recursos. Eles encontraram essa explicação no modo como a organização institucional da comunidade política e das estruturas econômicas entram em conflito, de tal modo que determinados interesses são privilegiados em detrimento de outros. Nisso eles se inspiraram numa tradição mais antiga da ciência política, que atribui importância às instituições políticas oficiais ao mesmo tempo que desenvolve uma concepção mais ampla das instituições que têm importância e do modo como essa importância se manifesta (HALL e TAYLOR, 2003).
Segundo Peter A. Hall e Rosemary C. R. Taylor (2003), os teóricos do institucionalismo histórico definem instituição, de modo global, como os procedimentos, protocolos, normas e convenções oficiais e oficiosas inerentes à estrutura organizacional da comunidade política ou da economia política. Isso se estende das regras de uma ordem constitucional ou dos procedimentos habituais de funcionamento de uma organização até as convenções que governam o comportamento dos sindicatos ou as relações entre bancos e empresas.
Não obstante, afirmam ainda que esses teóricos tendem a conceituar a relação entre as instituições e o comportamento individual em termos muito gerais. Além disso, eles enfatizam as assimetrias de poder associadas ao funcionamento e ao desenvolvimento das instituições. Em seguida, tendem a formar uma concepção do desenvolvimento institucional que privilegia as trajetórias, as situações críticas e as consequências imprevistas. E, ainda, buscam combinar explicações da contribuição das instituições à determinação de situações políticas com uma avaliação da contribuição de outros tipos de fatores, como as ideias, a esses mesmos processos.
Dentro deste contexto, situa-se o tema do controle da Administração Pública, o qual tem sido abordado pelo neo-institucionalismo no âmbito do tema da accountability[1] democrática. Autores dedicados ao estudo das instituições democráticas têm direcionado seus esforços para as condições institucionais de accountability. Os pressupostos dessa literatura são, basicamente, dois: as instituições constituem o principal fator determinante da criação e manutenção de regimes democráticos, e as eleições, como principais instrumentos da accountability vertical, não são mecanismos suficientes para garantir a accountability em sentido amplo (ou seja, a conjunção de accountability vertical e horizontal).
Diante das limitações evidenciadas – adstritas às eleições enquanto principal mecanismo de controle vertical – ganha relevo o controle horizontal exercido mutuamente entre os poderes institucionalizados. Para tanto, Anastásia e Melo (2002) afirmam que o desempenho adequado dos mecanismos de accountability horizontal incide positivamente sobre o exercício da accountability vertical, no plano eleitoral, na medida em que diminui a assimetria informacional entre os autores. Assim, a questão dos limites aos poderes políticos e do controle mútuo dos diversos ramos do poder deve ser considerada numa redefinição de democracia em que o controle horizontal atue de maneira complementar ao controle vertical (LEMOS, 2005).
A primeira razão para retomar esse debate advém da periodicidade das eleições: a substituição de elites não ocorre a qualquer tempo – a não ser por excessos criminosos, mas somente com intervalos relativamente longos, o que compromete parte do argumento do controle vertical.
A segunda é que, mesmo com uma conexão satisfatória entre eleitores-eleitos durante os intervalos entre as eleições, permanecem os dilemas postos pelo tamanho e complexidade da máquina estatal. Um problema diz respeito ao comportamento da burocracia e formas de controlá-la: os cidadãos só podem fazê-lo indiretamente. Pois, conforme já foi dito, não existem mecanismos que permitam aos cidadãos controlar/sancionar diretamente as ações dos agentes públicos. Assim, instituições secundárias, ao realizarem o controle horizontal da Administração Pública, poderão evitar a expansão do domínio irrefreado nas modernas democracias e, portanto, o exercício tirânico do poder (LEMOS, 2005).
Um terceiro motivo para o reforço dos sistemas de controle por instituições secundárias, reside no fato de que aqueles que trabalham no ou para o aparato estatal possuem melhores condições para conhecer seu funcionamento, falhas e vícios. Tais instituições são dotadas de expertise que contrasta com as condições de conhecimento de fora do aparato. Em geral, estão mais aptas a enfrentar a concentração de informações e as complexidades do Estado.
Assim, pergunta-se: quais seriam estas instituições secundárias, capazes de realizar tal controle? De acordo com O’Donnell (1998) a accountability horizontal é exercida por dois tipos de agências: (1) os Poderes clássicos – Executivo, Legislativo e Judiciário – representando o mecanismo de freios e contrapesos (checks and balances); e (2) agências designadas para este fim, a exemplo das ouvidorias e das Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), tais como: as controladorias, auditorias, tribunais de contas, e similares.
Dentre estas instituições, os tribunais de contas se constituem em objeto de estudo deste trabalho. O referencial empírico será o Tribunal de Contas da União – TCU, pós-Constituição de 1.988, bem como o Tribunal de Contas de Portugal – TCP, pós-Revolução de 1.974. Tratam-se de instituições técnicas, de natureza especializada, externas à administração e ao parlamento, encarregadas, sobretudo, de exercerem a fiscalização dos recursos públicos. Em regra, possuem funções judicante, sancionatória, consultiva, com procedimentos de fiscalização formais, podendo expedir determinações de caráter coercitivo.
Compete aos tribunais de contas, no exercício do controle externo da Administração, verificar a regularidade e eficiência da gestão financeira do Estado, dando publicidade aos seus trabalhos e prestando informações para a sociedade. Vale destacar que dentro da composição político administrativa dos Estados, são criados vários arranjos institucionais para atuar no controle financeiro e patrimonial dos recursos públicos (MARCELINO, WASSALLY e SILVA, 2009).
Assim, torna-se de grande relevância o desenvolvimento de pesquisas que busquem investigar estes arranjos, notadamente para que, num olhar comparativo, se desvele como elas se organizam para exercer suas funções. Até porque a comparação, enquanto momento da atividade cognitiva, pode ser considerada como inerente ao processo de construção do conhecimento nas ciências sociais. É lançando mão de um tipo de raciocínio comparativo em que se pode descobrir regularidades, perceber deslocamentos e transformações, construir modelos e tipologias, identificando continuidades e descontinuidades, semelhanças e diferenças, e explicitando as determinações mais gerais que regem os fenômenos sociais.
Para alguns autores, a impossibilidade de aplicar o método experimental às ciências sociais, reproduzindo, em nível de laboratório, os fenômenos estudados, faz com que a comparação se torne um requisito fundamental em termos de objetividade científica. É ela que nos permite romper com a singularidade dos eventos, formulando leis capazes de explicar o social. Nesse sentido, a comparação aparece como sendo inerente a qualquer pesquisa no campo das ciências sociais, esteja ela direcionada para a compreensão de um evento singular ou voltada para o estudo de uma série de casos previamente escolhidos (SCHNEIDER e SCHMITT, 1998).
3. O Estudo dos Tribunais de Contas
Conforme demonstrado, as instituições afetam o comportamento dos indivíduos. Para tanto, de acordo com Fernando Limongi (1994) o que esta literatura sugere é que as regras, leis, procedimentos, normas, arranjos institucionais e organizacionais implicam a existência de constrangimentos e limites ao comportamento. Em última análise, estes constrangimentos e limites acabam por explicar os próprios resultados do comportamento.
Ao passo que Dimaggio e Powell (1991) destacam tal aspecto ao afirmar que o neo-institucionalismo apareceu como o esforço atual para coadunar os focos de pesquisa dessas tradições com os desenvolvimentos contemporâneos nos métodos e nas teorias. Não significa um mero retorno às raízes clássicas, mas um esforço para encontrar novas respostas para antigas questões sobre como as escolhas sociais são moldadas, mediadas e canalizadas por arranjos institucionais.
Com efeito, a estruturação do comportamento pelas instituições se daria pelos mais diversos mecanismos, tanto formais como informais. Sobre este ponto, Parsons (1937) afirma que as instituições estabelecem as regras do jogo das lutas políticas – influenciando na formação de identidades de grupo, de preferências políticas e de escolhas de coalização, bem como promovendo o aumento de poder de alguns grupos, em detrimento de outros. As instituições também afetam a atuação do governo – na medida em que interferem nos recursos administrativos e financeiros que viabilizam as intervenções políticas.
Claro está que a literatura especializada de Ciência Política vem aumentando continuamente sua atenção em torno dos efeitos que o arranjo institucional exerce, direta e/ou indiretamente, sobre a qualidade das instituições políticas democráticas. Dentre estes, destaca-se a capacidade de responsabilização (accountability) de governantes pelos eleitores ou, de forma mais ampla, o potencial de responsabilização existente em distintos arranjos institucionais.
Nesse contexto, existe grande discussão de qual seria o arranjo institucional capaz de exercer um controle da Administração Pública mais efetivo. Essa discussão tem se travado principalmente no campo conceitual, em que os adeptos de uma corrente apontam vantagens do modelo que consideram mais adequado em detrimento às desvantagens de outros.
Entretanto, segundo Campelo (2005), há um equívoco nesse enfoque. Para ele
A adoção de um modelo de controle não é uma questão meramente conceitual ou técnica. Na realidade, é uma questão sociológica e política.
Um sistema de controle é fruto de uma determinada evolução histórica, política, e social, e reflete as peculiaridades do ordenamento jurídico e institucional. O simples transplante de um modelo que funciona em uma sociedade não garante seu sucesso em outra.
(…)
Tais distinções sugerem que a discussão não deve se dar sobre vantagens e desvantagens de cada modelo, mas sim sobre quais são as características fundamentais que o sistema de controle deve ter para ser efetivo em uma determinada conjuntura social, jurídica e política.
Nesse sentido, o quadro abaixo se proporá a conhecer e descrever os arranjos institucionais dos Tribunais de Contas da União e de Portugal, a partir de questões básicas relativas à estruturação e ao funcionamento destes órgãos de controle, de sorte que serão abordados os seguintes quesitos: a) Histórico; b) Forma de Constituição; c) Vinculação Institucional; d) Visão, Missão e Valores; e) Competências; f) Procedimentos Operacionais Básicos de Fiscalização; g) Foco de Controle; h) Sujeitos Passivos do Controle; i) Natureza Jurídica da Instituição; j) Natureza Jurídica das Decisões; k) Composição; l) Quadro Técnico; m) Instrumentos de Autonomia Técnica quantos aos Trabalhos de Fiscalização; n) Instrumentos de Garantia de Independência Funcional; o) Recursos Materiais e Financeiros; p) Canais de Comunicação com a Sociedade; q) Controle Exercido sobre a Instituição, conforme a seguir:
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QUESITOS ABORDADOS |
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO |
TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL |
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HISTÓRICO |
A história do controle no Brasil remonta ao período colonial. Em 1680, foram criadas as Juntas das Fazendas das Capitanias e a Junta da Fazenda do Rio de Janeiro, jurisdicionadas a Portugal. Em 1808, na administração de D. João VI, foi instalado o Erário Régio e criado o Conselho da Fazenda, que tinha como atribuição acompanhar a execução da despesa pública. Com a proclamação da independência do Brasil, em 1822, o Erário Régio foi transformado no Tesouro pela Constituição monárquica de 1824, prevendo-se, então, os primeiros orçamentos e balanços gerais. Em 7 de novembro de 1890, por iniciativa do então Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, o Decreto nº 966-A criou o Tribunal de Contas da União, norteado pelos princípios da autonomia, fiscalização, julgamento, vigilância e energia. A Constituição de 1891, a primeira republicana, ainda por influência de Rui Barbosa, institucionalizou definitivamente o Tribunal de Contas da União, inscrevendo-o no seu art. 89 e conferiu-lhe competências para liquidar as contas da receita e da despesa e verificar a sua legalidade antes de serem prestadas ao Congresso Nacional. A instalação do Tribunal, entretanto, só ocorreu em 17 de janeiro de 1893, graças ao empenho do Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto, Serzedello Corrêa. As Constituições de 1934, 1937, 1946 e 1967, ampliaram e aperfeiçoaram as competências do TCU. Finalmente, com a Constituição de 1988, o Tribunal de Contas da União teve a sua jurisdição e competência substancialmente ampliadas. Recebeu poderes para, no auxílio ao Congresso Nacional, exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade e a fiscalização da aplicação das subvenções e da renúncia de receitas. Qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária tem o dever de prestar contas ao TCU. |
Nos princípios do século XIII, através da análise dos 4 livros de Recabedo Regni, verifica-se a existência de uma contabilidade muito rudimentar e de manifestações de uma certa preocupação com a fiscalização. Na segunda metade deste mesmo século, dá-se a sedentarização dos órgãos da administração pública, da justiça e da contabilidade, desenhando-se, com D. Dinis, o embrião de uma repartição contabilística: a Casa dos Contos. A partir do reinado de D. João I consolidou-se a autonomia dos Contos, datando o seu mais antigo Regimento de 5 de Julho de 1389. O poder central visava, com este primeiro regimento e os que se lhe seguiram, dominar e disciplinar a burocracia que aumentava em número e em abusos. O incêndio que se seguiu ao terramoto de 1755 destruiu o edifício da Casa dos Contos, seguindo-se a desorganização e anarquia dos serviços, que acabou por provocar a sua extinção. Assim, a Casa dos Contos foi substituída pelo Erário Régio, criado pela Carta de Lei de 22 de Dezembro de 1761. O Erário Régio passou por várias vicissitudes: a ocupação francesa, a revolução liberal de 1820, a independência do Brasil em 1822, a Guerra Civil entre liberais e absolutistas que se traduziram em reformulações orgânicas e reestruturações de funções. Entrou assim num processo de decadência, que levou à sua extinção, em 16 de Maio de 1832, mantendo-se, no entanto, em funcionamento, até a entrada das tropas liberais na capital, no Verão de 1833. Com o advento da Monarquia Constitucional, deu-se um período de instabilidade política, que levou à sucessiva alteração da designação e conteúdo do órgão responsável pelo controle das finanças públicas. Na sequência da Revolução de 28 de Maio de 1926, Antônio de Oliveira Salazar, Ministro das Finanças, inicia, a partir de 1928, reformas no sentido da reorganização financeira do Estado, de que se salientam, a regulamentação geral da Contabilidade Pública (Decreto nº 18.381, de 24 de Maio de 1930) a criação do Tribunal de Contas (Decreto nº 18.962, de 25 de Outubro de 1930) e sua reorganização (Decreto com força de lei nº 22.257, de 25 de Fevereiro de 1933). É com esta designação – Tribunal de Contas – que a instituição, embora com significativas alterações no seu percurso histórico, se mantém até hoje. A instituição de um regime democrático, iniciada com a revolução de 1974 e configurada na constituição de 2 de Abril de 1976, veio conferir ao Tribunal de Contas uma nova dimensão, salientando o seu importante papel no Estado de Direito Democrático. A sua consagração constitucional, a par da sua concreta integração no âmbito dos tribunais, bem como a clara delimitação das suas competências, e, muito em particular, a forma especial de nomeação do seu Presidente (da competência do Presidente da República, sob proposta do Governo) conferiram a esta instituição um papel ímpar no país e, por outro lado, aproximaram-no decisivamente da expressão que as instituições congêneres europeias assumem nos respectivos países. |
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FORMA DE CONSTITUIÇÃO |
Pessoa Jurídica de Direito Público Interno; Criado pelo Decreto nº 966-A/1890; Possui previsão Constitucional (Art. 71 e seguintes, CRFB/1988); Funcionamento disciplinado por Lei (Lei nº 8.443/1992); Organização Interna regulada por Regimento Interno (Resolução TCU nº 155/2002). |
Pessoa Jurídica de Direito Público Interno; Criado pelo Decreto nº 18.962/1930; Possui previsão Constitucional (Art. 101º e seguintes, CRP/1976); Funcionamento disciplinado por Lei (Lei nº 98/1997); Organização Interna regulada por Regimento Interno (Regulamento Geral do Tribunal de Contas – RGTC/1999). |
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VISÃO, MISSÃO E VALORES |
Visão – Ser reconhecido como instituição de excelência no controle e no aperfeiçoamento da Administração Pública. Missão – Controlar a Administração Pública para promover seu aperfeiçoamento em benefício da sociedade. Valores – ética, efetividade, independência, justiça e profissionalismo. |
Visão – Promover a verdade, a qualidade e a responsabilidade nas finanças públicas. Missão – Fiscalizar a legalidade e regularidade das receitas e das despesas públicas, julgar as contas que a Lei manda submeter-lhe, dar Parecer sobre a Conta Geral do Estado e sobre as Contas das Regiões Autônomas, apreciar a gestão financeira pública, efetivar as responsabilidades financeiras e exercer as demais competências que lhe forem atribuídas pela Lei. Valores – Os valores que norteiam a instituição são essencialmente os seguintes: Independência; Integridade; Responsabilidade; Transparência; Objectividade; Imparcialidade. |
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COMPETÊNCIAS |
As competências do TCU podem ser agrupadas em oito grandes categorias, que podem ser denominadas funções: fiscalizadora, judicante, sancionadora, consultiva, informativa, corretiva, normativa e de ouvidoria. |
Para além de algumas competências de natureza meramente instrumental ou acessória (onde pontuam, a título exemplificativo, as competências consultiva e regulamentar), o TCP dispõe de competências fundamentais que, tendo em conta o critério funcional, podem distinguir-se em: competências relativas à fiscalização prévia: visto; competências relativas à fiscalização concomitante: de auditoria a atos ou contratos e à atividade financeira antes de encerradas as gerências; competências relativas à fiscalização sucessiva: de verificação interna e externa de contas e de auditorias à gestão financeira; e competência relativa à efetivação da responsabilidade financeira: reintegratória e/ou sancionatória e de aplicação de multas. |
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PROCEDIMENTOS OPERACIONAIS BÁSICOS DE FISCALIZAÇÃO |
Para desempenhar suas atribuições, o Tribunal emprega quatro procedimentos básicos: tomadas e prestações de contas, tomadas de contas especiais, fiscalizações e monitoramentos. |
Para o exercício das suas funções, o Tribunal recorre a vários tipos de auditoria, destacando-se as seguintes: auditorias financeiras; auditorias operacionais ou de resultados; auditorias integradas; auditorias orientadas; auditorias de projetos ou programas; auditorias de sistemas; auditorias ambientais. |
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FOCO DE CONTROLE |
O foco da auditoria de conformidade se concentra em examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis sujeitos a sua jurisdição, quanto ao aspecto contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial. Ao passo que o foco da auditoria de natureza operacional se destina a avaliar o desempenho dos órgãos e entidades jurisdicionados, assim como dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais, quanto aos aspectos da economicidade, eficiência e eficácia dos atos praticados. |
O foco se concentra tanto na legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis sujeitos a sua jurisdição, como também na apreciação do desempenho da gestão, segundo critérios de economicidade, eficiência e eficácia. Admitindo-se, para tanto, a realização de auditorias de qualquer tipo ou natureza para concretização destes fins. |
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SUJEITOS PASSIVOS DO CONTROLE |
Nos termos da Constituição Federal, encontra-se sob jurisdição do Tribunal – e, portanto, figuram como sujeitos passivos do controle – qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie, aplique ou administre dinheiros, bens e valores públicos federais ou pelos quais a União responda. Igualmente se submete quem, em nome da União, assuma obrigações de natureza pecuniária. Para o Biênio 2011-2012, estão sujeitas à prestação de contas ao Tribunal cerca de 6.200 unidades jurisdicionadas. |
A Lei definiu a competência material do Tribunal de Contas com base no conceito de dinheiros ou valores públicos, em termos tais que não permite excluir a sua utilização, seja a que título for e ainda que meramente ocasional, do seu campo de atuação. Com efeito, estão sujeitas à jurisdição e ao controle financeiro do Tribunal de Contas de Portugal as entidades de qualquer natureza que tenham participação de capitais públicos ou sejam beneficiárias, a qualquer título, de dinheiros ou outros valores públicos, na medida necessária à fiscalização da legalidade, regularidade e correção econômica e financeira da aplicação dos mesmos dinheiros e valores públicos. Estão sujeitas à prestação de contas ao Tribunal cerca de 7.500 entidades (Sede e Seções Regionais). |
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INSTRUMENTOS DE AUTONOMIA TÉCNICA QUANTOS AOS TRABALHOS DE FISCALIZAÇÃO |
A autonomia técnica é resguardada por Lei (art. 86 da Lei 8.443/92) à burocracia técnica exercente das atividades de controle do TCU. |
A autonomia técnica quantos aos trabalhos de fiscalização realizados pelos Serviços de Apoio é resguardada por meio do Artigo 27º, do Decreto-Lei nº 440, de 2 de Novembro de 1999. |
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INSTRUMENTOS DE GARANTIA DE INDEPENDÊNCIA FUNCIONAL |
De acordo com o § 3º, Artigo 73, da CFRB/88, os ministros do TCU terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça. |
Os juízes do TCP têm honras, direitos, categoria, tratamento, remunerações e demais prerrogativas iguais aos dos juízes do Supremo Tribunal de Justiça, aplicando-se-lhes, em tudo quanto não for incompatível com a natureza do Tribunal, o disposto no Estatuto dos Magistrados Judiciais. |
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CANAIS DE COMUNICAÇÃO COM A SOCIEDADE |
Diário Oficial; Internet; Publicações Institucionais; Ouvidoria. |
Jornal Oficial; Internet; Publicações Institucionais; Núcleo de Comunicação Social. |
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VINCULAÇÃO INSTITUCIONAL |
O entendimento majoritário é no sentido de ser o TCU um órgão de extração constitucional, independente e autônomo, que auxilia o Congresso Nacional no exercício do controle externo. |
A Constituição da República Portuguesa de 1976 incluiu o Tribunal de Contas no elenco dos Tribunais (conforme dispõe o Artigo 209º, 1, “c”, CRP/76), qualificando-o como órgão de soberania – a par do Presidente da República, da Assembleia da República e do Governo. |
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NATUREZA JURÍDICA DA INSTITUIÇÃO |
A maior parte da doutrina e a jurisprudência quase unânime dos tribunais superiores, inclusive do próprio Supremo Tribunal Federal, têm reconhecido o TCU como uma Corte administrativa, autônoma, com competência para julgar contas dos administradores e responsáveis por bens e valores públicos, e dotada de jurisdição própria, peculiar e específica, distinta da jurisdição em sentido estrito. |
A Constituição da República Portuguesa (CRP) inclui o Tribunal de Contas no elenco dos Tribunais, que qualifica como órgãos de soberania – a par do Presidente da República, da Assembleia da República e do Governo. A sua finalidade constitucional consiste na fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe. |
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NATUREZA JURÍDICA DAS DECISÕES |
Para a maior parte dos estudiosos e dos juristas, as deliberações da Corte de Contas consistem em juízos acerca da exatidão de contas e de atos submetidos a seu exame. Elas fazem coisa julgada administrativa, o que impede sua revisão e torna seu cumprimento obrigatório nessa esfera, e não podem ser questionadas senão por mandado de segurança junto ao Supremo Tribunal Federal. Além disso, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e a doutrina majoritária, ao reconhecerem o TCU como juiz natural das matérias inseridas em sua competência, têm entendido que as deliberações da Corte de Contas restringem parcialmente a atuação do Judiciário, que somente pode examinar erros de procedimento, sem possibilidade de manifestação sobre eventual erro de julgamento. |
Definido como um verdadeiro Tribunal, lhe é outorgado o estatuto de órgão independente. Para este efeito, suas decisões, em matérias sujeitas à sua jurisdição, são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas, prevalecendo sobre as de quaisquer outras autoridades, sendo executórias nos termos da lei e sancionáveis os atos ou fatos que derem causa à sua inexecução. |
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COMPOSIÇÃO |
Atualmente, o TCU é composto por nove ministros. Seis deles são escolhidos pelo Congresso Nacional. Os demais são escolhidos pelo presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente indicados pelo Tribunal dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal. Além disso, o Tribunal conta com a participação de quatro auditores, selecionados por meio de concurso público de provas e títulos. Quando necessário, eles substituem os ministros, por motivo de férias, licenças e outras ausências. O presidente e o vice-presidente do Tribunal são eleitos pelos seus pares para o mandato de um ano e podem ser reeleitos uma vez. Junto ao TCU atua o Ministério Público especializado, autônomo e independente, cuja função principal é promover a defesa da ordem jurídica. O Ministério Público é chefiado pelo procurador-geral e compõe-se de três subprocuradores-gerais e quatro procuradores, nomeados pelo presidente da República, entre concursados com título de bacharel em Direito. O procurador-geral junto ao Tribunal de Contas da União é escolhido entre os membros do Ministério Público junto ao TCU. |
O Tribunal, na sede, é composto pelo Presidente e por dezesseis juízes, e em cada seção regional, por um juiz. O seu Presidente é nomeado e exonerado pelo Presidente da República, mediante proposta do Governo, tomando posse e prestando compromisso de honra igualmente perante aquele órgão de soberania. O Vice-Presidente é eleito pelos seus pares em plenário geral por escrutínio secreto para mandatos de três anos (podendo ser reeleito) e toma posse e presta compromisso de honra perante o Presidente. Os seus juízes são recrutados mediante concurso curricular, realizado perante um júri constituído pelo Presidente do Tribunal (que preside ao júri), pelo Vice-Presidente, pelo juiz mais antigo e por dois professores universitários, um de Direito e outro de Economia, Finanças, Organização e Gestão ou Auditoria, estes últimos designados pelo Governo. Os juízes são também nomeados pelo Presidente, perante quem igualmente tomam posse e prestam compromisso de honra. Junto do Tribunal de Contas funciona o Ministério Público. Atua oficiosamente no âmbito dos poderes que a lei lhe confere, sendo representado pelo Procurador-Geral da República, na sede, que pode delegar as suas funções num ou mais procuradores-gerais adjuntos e, nas Seções Regionais, pelo magistrado para o efeito designado pelo Procurador-Geral. |
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QUADRO TÉCNICO |
O quadro de pessoal da Secretaria do TCU dispõe de 2.695 cargos efetivos dos quais 2.572 estavam ocupados até o final do período consultado. Ainda no que se refere ao seu corpo técnico, o recrutamento se dá basicamente pelo critério técnico-profissional, mediante seleção via concurso público, o que certamente contribui para a estabilização de uma burocracia técnica responsável pela instrução – preparação, análise dos fatos, das alegações do gestor, da documentação, elaboração de pareceres e propostas de medidas – dos processos a serem submetidos à apreciação dos ministros do TCU. |
No final do ano de 2011 exerciam funções no Tribunal o Presidente e 17 Juízes Conselheiros e os seus Serviços de Apoio Técnico dispunham de 529 funcionários (445 na Sede e 42 em cada uma das Seções Regionais). Dos 17 Juízes Conselheiros, 15 exerciam funções na Sede (3 juízes afetos à 1.ª Seção, 9 à 2.ª Seção, e 3 à 3.ª Seção), 1 na Seção Regional dos Açores e 1 na Seção Regional da Madeira. O recrutamento de pessoal para prestação dos serviços de apoio técnico e administrativo é realizado por meio de procedimento concursal, nos termos da Lei n.º 12-A, de 27 de Fevereiro de 2008. O Tribunal recorre, também, à contratação de peritos externos quando a especificidade das auditorias o exige. Em 2011, foram contratados especialistas para assessoria às auditorias realizadas à Parque Escolar, EPE e à Administração Central do Sistema de Saúde, IP. |
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RECURSOS MATERIAIS E FINANCEIROS |
O Tribunal de Contas da União, para cumprir sua missão institucional, dispõe de uma Secretaria com quadro próprio de pessoal e que tem por finalidade a prestação de apoio técnico e administrativo ao exercício das atribuições constitucionais e legais cometidas ao TCU. Compõem a Secretaria do Tribunal as seguintes unidades básicas: Secretaria-Geral da Presidência (Segepres), Secretaria-Geral de Administração (Segedam) e Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex). Subordinadas à Segecex, estão as unidades técnicas incumbidas das atividades inerentes ao controle externo. Tais unidades possuem sede em Brasília e nos 26 Estados da Federação. O orçamento do TCU para o ano de 2011 apresentou dotação de R$ 1.354.248.218,00. A despesa liquidada até o final do ano foi de R$ 1.346.531.785,39 (99,43%) da dotação orçamentária disponível para execução. |
Como corolário da sua independência e autogoverno, o Tribunal de Contas de Portugal dispõe de Serviços de Apoio técnico e administrativo, constituídos pelo Gabinete do Presidente e pela Direção-Geral, incluindo os Serviços de Apoio das Seções Regionais. Nessa medida, tendo por missão assegurar o apoio técnico-operativo e instrumental ao Tribunal de Contas, a Direção-Geral está estruturada em duas grandes áreas: a de apoio técnico-operativo e a instrumental. A área de apoio técnico-operativo executa as suas funções de natureza operativa na dependência funcional direta dos juízes conselheiros. A área de apoio instrumental compreende os seguintes departamentos: o Departamento de Gestão Financeira e Patrimonial (DGFP); o Departamento de Gestão e Formação de Pessoal (DGP); o Departamento de Sistemas e Tecnologias de Informação (DSTI); o Departamento de Arquivo, Documentação e Informação (DADI); o Departamento das Relações Externas (DRE) e a Secretaria do Tribunal (ST). No que respeita às Seções Regionais dos Açores e da Madeira, a organização dos respectivos Serviços de Apoio foi definida pelo Despacho nº 56/2000-GP, de 7 de Junho. A despesa efetiva do Tribunal de Contas de Portugal, em 2011, foi de € 26.636.704,00, sendo € 22.925.730,00 da Sede, € 1.799.793,00 da Secção Regional dos Açores e € 1.911.181,00 da Secção Regional da Madeira. Vale destacar que o valor total desta despesa equivale à R$ 72.784.793,68 (considerando-se uma taxa de câmbio, apurada em 26/01/2013, de R$ 2,7325). |
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CONTROLE EXERCIDO SOBRE A INSTITUIÇÃO |
Internamente, o TCU se submete ao controle exercido pela SECOI – Secretaria de Controle Interno e pela Corregedoria do Tribunal de Contas da União, cuja norma regente é a Resolução TCU nº 159/2003, a qual dispõe sobre as competências e a forma de atuação do Gabinete do Ministro-Corregedor. De outra parte, o controle externo sobre o TCU é exercido pelo Congresso Nacional, nos termos do § 4º, Artigo 71, da CRFB/88. De acordo com o texto constitucional, o Tribunal de Contas da União deverá encaminhar “ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades”. No mesmo sentido, em conformidade com o disposto no Artigo 56, caput e § 2º, da Lei Complementar nº 101, de 4 de Maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), cumpre ao TCU submeter à apreciação do Congresso Nacional sua Prestação de Contas Anual, na qual se demonstra a utilização dos recursos orçamentários e financeiros colocados à disposição do TCU, bem como os resultados das ações empreendidas por este órgão de Controle Externo. |
Internamente, o TCP se submete ao controle exercido por seu Gabinete de Auditoria Interna, que é o serviço de auditoria interna de apoio à gestão através do acompanhamento, com independência técnica, da organização e funcionamento da Direção-Geral. Ao passo que a fiscalização das contas do Tribunal de Contas (controle externo) está sujeita ao disposto na Lei nº 98/97 e assume as seguintes formas: a) Integração das respectivas contas relativas à execução do Orçamento do Estado na Conta Geral do Estado; b) Verificação externa anual das contas dos cofres, e eventual efetivação de responsabilidades financeiras, pelas subseções e seção competentes do Tribunal; c) Publicação de uma conta consolidada em anexo ao relatório das atividades desenvolvidas pelo Tribunal e pelos seus serviços de apoio; d) Submissão da gestão do Tribunal à auditoria de empresa especializada, escolhida por concurso, cujo relatório será publicado conjuntamente com as contas a que se refere a alínea anterior. |