4. Encontrando Semelhanças e Diferenças
Segundo Marc Bloch (apud SCHNEIDER e SCHMITT, 1998), aplicar o método comparativo no quadro das ciências humanas consiste (...) em buscar, para explicá-las, as semelhanças e as diferenças que apresentam duas séries de natureza análoga, tomadas de meios sociais distintos. Os meios sociais de que fala Bloch podem ser sociedades distantes no tempo e no espaço, ou sociedades sincrônicas, vizinhas no espaço, e que possuem um ou mais pontos de origem comum. Este tipo de abordagem permite conciliar, de um lado, o trabalho de elaboração teórica e, de outro, o interesse voltado à análise de processos sociais específicos.
Bloch identifica dois momentos inerentes ao método comparativo: um momento analógico, relacionado à identificação das similitudes entre os fenômenos, e um momento contrastivo, no qual são trabalhadas as diferenças entre os casos estudados. Segundo Targa (apud SCHNEIDER e SCHMITT, 1998), para Bloch, a analogia teria precedência sobre a análise em termos contrastivos, não apenas enquanto passo metodológico, mas enquanto forma de compreensão do real. É identificando possíveis elementos históricos ou estruturais semelhantes, tomados enquanto lugar relevante das comparações pertinentes, das identidades e diferenças que permitirão traçar o quadro classificatório, que podemos dar verdadeiro peso explicativo às diferenças.
Nesse sentido, serão apresentadas abaixo as semelhanças e diferenças encontradas em relação aos quesitos abordados na seção anterior.
SEMELHANÇAS ENCONTRADAS
Conforme exposto acima, é possível observar na história de ambas as instituições que a busca pelo controle dos gastos públicos é de longa data: no Brasil remonta ao período colonial, ao passo que em Portugal existem registros datados do Século XIII. Não obstante, nota-se que tanto no Brasil como em Portugal os Tribunais de Contas, durante sua evolução histórica, foram marcados por muitas transformações. Vindo o seu arranjo institucional a se consolidar após ambos os países obterem certa estabilidade política, por meio da adoção de um regime democrático, cujo marco regulatório no Brasil é representado pelo período pós-Constituição de 1988, enquanto que no caso de Portugal corresponde ao período pós-Revolução de 1974.
Pode-se verificar, também, que tanto o Tribunal de Contas da União como o Tribunal de Contas de Portugal possuem previsão constitucional. Além de criados por decreto, têm o seu funcionamento regulamentado por Lei e a organização interna de cada um é disciplinada por regimento interno. Fruto desta normatização legal são justamente as competências dos tribunais, as quais estão previstas tanto na Constituição, como também em normas infraconstitucionais.
Vale dizer que todas essas competências estão intimamente ligadas ao controle da Administração Pública, que será exercido de forma preventiva, concomitante e/ou sucessiva. O que se reflete na missão, visão e valores definidos por esses tribunais. Para tanto, dentre os procedimentos operacionais básicos de fiscalização, a auditoria se consubstancia em um dos instrumentos mais utilizados. Na medida em que o foco do controle destes se concentra em examinar os aspectos de legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência e eficácia dos atos de gestão. Sendo que o sujeito passivo do controle exercido pelo TCU e pelo TCP corresponde a qualquer pessoa – física ou jurídica, pública ou privada, de qualquer natureza – que utilize, arrecade, guarde, gerencie, aplique ou administre dinheiros, bens e valores públicos federais ou pelos quais a União responda, bem como que tenham participação de capitais públicos ou sejam beneficiárias, a qualquer título, de dinheiros ou outros valores públicos.
Como meio de garantir o exercício da atividade de controle, consoante definido acima, de maneira autônoma e independente, Brasil e Portugal fixaram em lei instrumentos que visem conferir autonomia técnica aos trabalhos de fiscalização desempenhados pela área técnica dos Tribunais de Contas, tais como: representar à chefia imediata contra os responsáveis pelos órgãos e entidades sob sua fiscalização, em casos de falhas e/ou irregularidades; proceder ao exame de quaisquer elementos em poder de entidades objeto da fiscalização do Tribunal, quando se mostrem indispensáveis à realização das respectivas tarefas; requisitar às autoridades policiais a colaboração que se mostre necessária ao exercício das suas funções, designadamente em casos de resistência a esse exercício, entre outros.
Para assegurar independência funcional aos seus membros, tanto os Ministros do TCU como os Juízes do TCP possuem todas as garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos, vantagens, direitos e tratamento dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça (Brasil) e dos juízes do Supremo Tribunal de Justiça (Portugal).
Por fim, é possível identificar, também, que ambos os tribunais de contas têm à disposição os mais variados meios de comunicação para interagir com a sociedade, dentre os quais citam-se: diário oficial, internet, publicações institucionais, ouvidoria, entre outros.
DIFERENÇAS ENCONTRADAS
Muito embora as instituições pesquisadas possuam muitas semelhanças entre si – conforme demonstrado acima – é possível observar, também, algumas diferenças significativas presentes em cada uma delas.
Como visto, a vinculação institucional do TCU ainda hoje é fruto de inúmeras discussões, sendo que o entendimento doutrinário majoritário é no sentido de que o órgão é independente e autônomo, mas que presta auxílio ao Legislativo no exercício do controle externo. Já o Tribunal de Contas de Portugal tem a sua vinculação institucional bem definida, na medida em que a Constituição da República portuguesa de 1976 integra o tribunal de contas aos demais órgãos do Poder Judiciário.
Outro ponto de distinção entre os tribunais se refere a natureza jurídica de cada um, bem como de suas decisões. Enquanto o TCU é visto como uma corte administrativa – embora haja divergências quanto a esta questão, o TCP, no entanto, se constitui, por definição, em um verdadeiro tribunal. No mesmo sentido, as decisões prolatadas pelo TCU apenas fazem coisa julgada administrativa e, portanto, podem ser revistas judicialmente. Ao passo que as decisões do TCP fazem coisa julgada material, sendo executórias nos termos da lei e sancionáveis os atos ou fatos que derem causa à sua inexecução, ou seja, possuem força vinculante.
A composição das cortes e a escolha de seus membros também é diferente. O TCU é composto por nove ministros, seis deles são escolhidos pelo Congresso Nacional. Os demais são escolhidos pelo presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente indicados pelo Tribunal dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal. O presidente e o vice-presidente do Tribunal são eleitos pelos seus pares para o mandato de um ano e podem ser reeleitos uma vez. Por sua vez, o TCP é composto, em sua sede, pelo presidente e por dezesseis juízes, e em cada seção, por um juiz. O seu presidente é nomeado e exonerado pelo Presidente da República. O vice-presidente é eleito pelos seus pares em plenário geral por escrutínio secreto para mandatos de três anos (podendo ser reeleito). Os seus juízes são recrutados mediante concurso curricular, realizado perante um júri constituído pelo presidente do tribunal (que preside ao júri), pelo vice-presidente, pelo juiz mais antigo e por dois professores universitários, um de Direito e outro de Economia, Finanças, Organização e Gestão ou Auditoria, estes últimos designados pelo Governo.
Quanto ao quadro técnico e aos recursos materiais e financeiros observa-se, igualmente, algumas divergências. Durante o exercício de 2011, o TCU dispunha de 2.572 funcionários efetivos e o TCP, no mesmo período, contava com apenas 529 funcionários (sendo 445 na sua sede e mais 42 em cada uma de suas seções regionais). É possível notar que o quadro de pessoal do TCU é quase cinco vezes maior que o quadro de pessoal de que dispõe o TCP. Todavia, este último possui a prerrogativa de poder recorrer, sempre que necessário, à contratação de peritos externos quando a especificidade das auditorias assim o exigir. De sorte que no ano de 2011 foram contratados especialistas para assessoria às auditorias realizadas à Parque Escolar, EPE e à Administração Central do Sistema de Saúde, IP. No que pertine à estrutura organizacional de apoio a atividades de controle, o TCU dispõe de uma Secretaria que se subdivide três unidades básicas, quais sejam: a Secretaria-Geral da Presidência, a Secretaria-Geral de Administração e a Secretaria-Geral de Controle Externo. O TCP, por outro lado, possui uma Direção-Geral, a qual se divide em outras duas grandes áreas: a de apoio técnico-operativo e a instrumental. Acerca da questão orçamentária, em 2011 a despesa liquidada do TCU foi de R$ 1.346.531.785,39. Por outro lado, a despesa efetiva do Tribunal de Contas de Portugal, no mesmo ano, foi de € 26.636.704,00, cujo o valor, em reais, equivale à R$ 72.784.793,68 (considerando-se uma taxa de câmbio, apurada em 26/01/2013, de R$2,7325).
Por fim, destaca-se, ainda, disparidades verificadas sobre o controle exercido sobre os próprios tribunais. Uma vez que internamente o TCU se submete ao controle exercido pela SECOI – Secretaria de Controle Interno e pela Corregedoria do Tribunal de Contas da União, bem como externamente o controle é exercido pelo Congresso Nacional. De outra parte, o TCP se submete ao controle interno exercido somente pelo Gabinete de Auditoria Interna e o controle externo é feito por empresa de auditoria especializada, escolhida por concurso.
5. Considerações Finais
Abordou-se nesse trabalho o controle da Administração Pública a partir dos estudos desenvolvidos pelo neo-institucionalismo – adotando-se a visão do institucionalismo histórico, no âmbito do tema da accountability democrática, sob os pressupostos de que: (1) as instituições são capazes de estimular a ação individual, afetando o comportamento das pessoas; como também de que (2) os mecanismos de controle horizontal são indispensáveis para suprir as limitações presentes entre os instrumentos de controle vertical, a fim de garantir uma accountability democrática efetiva; dentre os quais importa ressaltar (3) os tribunais de contas enquanto entidades de controle, que se organizam sob vários arranjos a fim de exercer suas funções; buscou-se retratar nesta pesquisa o estudo dos arranjos institucionais dos Tribunais de Contas da União e de Portugal em uma perspectiva comparativa.
Em que pese as dificuldades encontradas pela ausência de bibliografia específica sobre o tema, foi possível conhecer e descrever os arranjos institucionais dos dois tribunais de contas, a partir de questões básicas relativas à estruturação e ao funcionamento de cada um. Depois disso, efetuou-se uma análise comparativa a fim de se identificar as semelhanças e diferenças presentes entre eles.
Sendo permitido constatar que a autonomia destas instituições de controle se coloca como condição indispensável para o exercício de uma accountability horizontal favorável. Para tanto, as semelhanças entre os tribunais apontam que, do ponto de vista normativo, ambos dispõem de mecanismos que visam permitir que exerçam de forma independente suas funções, assim como de fazer valer suas decisões.
Por outro lado, esta autonomia deve ser garantida também de fato, tal como de direito. Assim, muito mais do que evidenciar a autoridade conferida por lei aos Tribunais Contas, as pesquisas apontam a necessidade de se investigar, na prática, a atuação independente e autônoma dessas instituições de controle. Notadamente porque se observou, também, que ambos possuem divergências significativas em seus arranjos, quais sejam: a vinculação institucional, a natureza jurídica da própria instituição e de suas decisões, a composição de seus membros e de seu quadro técnico, os recursos materiais de que dispõem, e os controles interno e externo exercido sobre eles.
O que denota que certamente essas diferenças interferem na atuação dos tribunais. Nesse sentido, lança-se o desafio de se investigar, em pesquisas futuras, sobre até que ponto as diferenças encontradas influenciam na atuação autônoma e independente dos Tribunais de Contas. Em outras palavras, trabalhos empíricos são necessários para comprovar a eficiência de cada arranjo.
Referências Bibliográficas
ANASTASIA, Fátima e MELO, Carlos Ranulfo de. Accountability, Representação e Estabilidade Política no Brasil. In: Fernando Abrucio; Maria Rita Loureiro (Org.). O Estado numa era de reformas: os anos FHC. 1. ed. v. 1, p. 25-75. Brasília, 2002.
ANDRADE, Maria Margarida de. Como preparar trabalhos para cursos de pós-graduação: noções práticas. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2002.
BLOCH, Marc apud SCHNEIDER, Sergio; SCHIMITT, Cláudia Job. O uso do método comparativo nas Ciências Sociais. Cadernos de Sociologia, Porto Alegre, v. 9, p. 49-87, 1998.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Conhecendo o TCU. 5. ed. Brasília, TCU, SPG, 2011.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Relatório anual de atividades: 2011. Brasília, TCU, SPG, 2012.
CAMPELO, Valmir. O Tribunal de Contas no Ordenamento Jurídico Brasileiro. In: SOUSA, Alfredo José de et al. O novo tribunal de contas: órgão protetor dos direitos fundamentais. 3. ed. rev. ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2005.
FRANÇA, Andressa Silvério Terra. Talcott Parsons: apontamentos para uma análise institucional. In: Cadernos de Pesquisa Interdisciplinar em Ciências Humanas. v. 10, n. 97, p. 181-204 (2009). Disponível em: <http://dx.doi.org/10.5007/1984-9851.2009v10n97p181>. Acesso em: 07.06.2012.
GIL, Antônio Carlos. Métodos e técnicas de pesquisa social. 5.ed. São Paulo: Atlas, 1999.
GOMES, Marcelo Barros. Auditoria de desempenho governamental e o papel de entidades fiscalizadoras superiores. In: Revista do Serviço Público, 53 (2) abr-jun: p. 36-78, 2002.
HALL, Peter A.; TAYLOR, Rosemary C. R.. As três versões do neo-institucionalismo. Lua Nova, São Paulo, n. 58, 2003. Disponível em <http://www.scielo.br/scielo.phpscript=sci_arttext&pid=S010264452003000100010&lng=pt&nrmiso>. acessos em: 07.06.2012. http://dx.doi.org/10.1590/S0102-6445200 3000100010.
KUHN, Thomas. The structure of scientific revolutions. Chicago, Chicago University Press, 1962.
LEMOS, Leany Barreiro de Souza. Controle Legislativo em Democracias Presidencialistas: Brasil e EUA em perspectiva comparada. 2005. 256 p. Doutorado em Ciências Sociais. Centro de Estudos e Pós-Graduação sobre as Américas, Instituto de Ciências Sociais, Universidade de Brasília, Distrito Federal.
LIMONGI, Fernando. O Novo Institucionalismo e os Estudos Legislativos: a literatura americana recente. BIB, Rio de Janeiro, n. 37, p. 3-38, 1º sem. 1994.
MARCELINO, Gileno Fernandes Marcelino; WASSALLY, Lorena Pinho Morbach Paredes; SILVA, Rosane Maria Pio da. Controle Financeiro Governamental: uma pesquisa sobre os arranjos jurídicoinstitucionais e a relação políticoadministrativa em 18 países de diferentes continentes. Rev. Contab., Gest. e Govern., Brasília, v. 12, n. 2, p. 3 – 14, mai/ago 2009. Disponível em: <http://www.cg g-amg.unb.br/index.php/contabil/article/view/27>. Acesso em: 14.04.2012.
MELO, Marcus André. O controle externo na América Latina. São Paulo: Instituto Fernando Henrique Cardoso; Santiago do Chile: Corporación de Estudios para Latinoamérica (Cieplan), 2008. 56 p. Contribuição ao projeto: “Uma Nova Agenda Econômica e Social para a América Latina”. Disponível em: <http://www.ifhc.org.b r/>. Acesso em: 12.04.2012.
____. O viés majoritário na política comparada: responsabilização, desenho institucional e qualidade democrática. Rev. bras. Ci. Soc., São Paulo, v. 22, n. 63, fev. 2007. Disponível em <http://www.scielo.br/scielo.phpscript=sci_arttext&pid=S010269092007000100003&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em: 12.04.2012. http://dx.doi.org/ 10.1590/S0102-69092007000100003.
O'DONNELL, Guillermo. Accountability horizontal e novas poliarquias. Lua Nova, São Paulo, n. 44, 1998. Disponível em <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_artt ext&pid=S0102-64451998000200003&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em: 12.04.2012. http://dx.doi.org/10.1590/S0102-64451998000200003.
PARSONS, Talcott. PARSONS, T. The Structure of Social Action. New York: Macmillan, 1937.
PERES, Paulo Sérgio. Comportamento ou instituições? A evolução histórica do neo-institucionalismo da ciência política. Rev. bras. Ci. Soc., São Paulo, v. 23, n. 68, out. 2008. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010269092008000300005&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em: 07.06.2012.
POWELL, Walter W.; DIMAGGIO, Paul J. (Org.). The New Institutionalism in Organizational Analysis. Chicago: University of Chicago Press, 1991.
PORTUGAL. Tribunal de Contas de Portugal. Anuário 2010. Lisboa, TCP, AAE, 2011.
PORTUGAL. Tribunal de Contas de Portugal. Relatório de atividades e contas: 2011. Lisboa, TCP, AAE, 2012.
RIBA, Clara. The use of mathematics in political science: a survey of European and American journals. European Journal of Political Research, 1996. 29:10-25.
ROCHA, Carlos Alexandre Amorim. O modelo de controle externo exercido pelos tribunais de contas e as proposições legislativas sobre o tema. Brasília: 2002. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Consulta_Publica/agencia_nacio n.htm>. Acesso em: 12.04.2012.
SCHNEIDER, Sergio; SCHIMITT, Cláudia Job. O uso do método comparativo nas Ciências Sociais. Cadernos de Sociologia, Porto Alegre, v. 9, p. 49-87, 1998.
SOUSA, Alfredo José de et al. O novo tribunal de contas: órgão protetor dos direitos fundamentais. 3. ed. rev. ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2005.
SPECK, Bruno Wilhelm. Inovação e rotina no Tribunal de Contas da União: o papel da instituição superior de controle financeiro no sistema político-administrativo do Brasil. São Paulo: Função Konrad Adenauer, 2000.
TARGA, L. R. P. Comentário sobre a utilização do método comparativo em análise regional. Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 12, n. 1, p. 265-271, 1991.
THERET, Bruno. As instituições entre as estruturas e as ações. Lua Nova, São Paulo, n. 58, 2003. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.phpscript=sci_arttext&pid=S010264452003000100011&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em: 07.06.2012. http://dx.doi.org/10.1590/S0102-64452003000100011.
Notas
[1] O autor que primeiro chamou a atenção para essa distinção nos tipos de instituições garantidoras da accountability, e que cunhou os termos accountability vertical e horizontal, foi Guillermo O´Donnell (O´DONNELL, 1998). Para ele, accountability horizontal se constitui na existência de agências estatais que têm o direito e o poder legal e que estão de fato dispostas e capacitadas para realizar ações, que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais ou até o impeachment contra ações ou omissões de outros agentes ou agências do Estado que possam ser qualificadas como delituosas. Ao passo que, de acordo com O´Donnell: Eleições, reivindicações sociais que possam ser normalmente proferidas, sem que se corra o risco de coerção, e cobertura regular pela mídia ao menos das mais visíveis dessas reivindicações e de atos supostamente ilícitos de autoridades públicas são dimensões do que chamo de “accountability vertical”. São ações realizadas individualmente ou por algum tipo de ação organizada e/ou coletiva, com referência àqueles que ocupam posições em instituições do Estado, eleitos ou não.