1- Controle Interno é preciso
A legislação constitucional e legal é cristalina ao determinar funcionamento de sistema de controle interno em cada Poder estatal.
Já desde 1964,indica a Lei federal nº 4.320, de 1964 atribuições àquele controle; põe-se aqui o exame de legalidade dos atos financeiros; o acompanhamento da realização operacional; a verificação da fidelidade com que servidores e agentes políticos usam e guardam bens e valores públicos (art. 75 a 80).
Aquela verificação de legalidade é prévia (antes de o ato financeiro produzir efeitos), concomitante (ao longo da execução do ato financeiro) e subsequente (após a realização daquele ato em certo período de tempo). É o que quer o art. 77 da sobredita disciplina.
Em seguida, a Carta de 1967 reafirmou aquela instância de fiscalização, conferindo ênfase à auditoria operacional, muito embora pouco se referisse à apuração de legalidade. De toda forma, lá se ordenava que o nível internalizado devesse garantir, com ênfase,boas condições para o trabalho do Controle Externo, a cargo dos Tribunais de Contas.
Depois, inova a Constituição de 1988 ao dispor que o Controle Interno não é só privativo do Executivo, quer dizer, cada Poder passa a contar com o seu próprio sistema, articulado com o existente nos demais Poderes estatais (art. 74).
De seu lado, a Lei de Responsabilidade Fiscal veio detalhar outras incumbências para o órgão interior de fiscalização, entre as quais a de monitorar as metas fiscais da lei de diretrizes orçamentárias (LDO);averiguar a recondução da despesa de pessoal e da dívida consolidada a seus limites; assinar, junto com outras autoridades,o Relatório de Gestão Fiscal (art. 54, parágrafo único e art. 59).
Nas leis orgânicas dos Tribunais de Contas, vários são os trechos que preveem objetivas funções para o Controle Interno.Exemplo disso, no diploma organizativo da Corte da União (TCU)[1], tal instância possui status de Ministério, devendo emitir parecer sobre tomadas e prestações de contas de todas as entidades do governo federal. Como se sabe, no governo federal, o controle interno está a cargo da Controladoria Geral da União (CGU).
De sua parte, a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Mato Grosso estabelece que o não funcionamento do Controle Interno pode ensejar recusa da conta apreciada (art. 10).
Na órbita das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público, o Conselho Federal de Contabilidade (CFC) editou regra específica para o Controle Interno Governamental: a NBC T 16.8.
Em sendo assim, não há de dizer que se ressente sobredito controle de previsão no direito financeiro.
Ao demais e segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, "o controle constitui poder-dever dos órgãos a que a lei atribui essa função, precisamente pela sua finalidade corretiva; ele não pode ser renunciado nem retardado, sob pena de responsabilidade de quem se omitiu"[2].
Diante de todos esses motivos, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, em setembro de 2012, lançou o Comunicado 32, requerendo a pronta regulamentação da estrutura de controle interno municipal, a ser integrada por servidores do quadro efetivo.
De fato, salienta o Comunicado que, à vista do antes comentado fundamento constitucional e legal, “de se esperar que os Municípios, por intermédio de normas e instruções, regulamentem a operação do controle interno e, se tal acontecer de forma adequada, disporá o dirigente municipal de informações qualificadas para a tomada de decisões, além de obter mais segurança sobre a legalidade, legitimidade, eficiência e publicidade dos atos financeiros chancelados”.
Ainda, de se recordar que, nos dias de hoje, os gestores municipais têm à frente novas realidades institucionais, sobretudo as várias alterações no ordenamento administrativo e financeiro, o maior rigor fiscalizatório dos Tribunais de Contas e do Ministério Público, e as recentes decisões de inelegibilidade dos Tribunais Eleitorais.
Nesse passo, abundante têm sido as posições dos Tribunais Eleitorais confirmando os julgados dos Tribunais de Contas, sobretudo quando estes antes alertam os dirigentes estatais sobre possível desvio da boa conduta fazendária.Não é demais dizer que a recusa do balanço anual remete o gestor à impossibilidade de, por ao menos oito anos, pleitear mandatos políticos, ou seja, à inelegibilidade.
Assim, claro está que o gestor municipal deve muito se acautelar ante as várias e muitas exigências legais que norteiam o emprego do dinheiro público; necessita, de igual modo, atentar para o entendimento das Cortes de Contas sobre passagens controversas das leis que regem a Administração.
Ante todo o exposto, razões não faltam para o administrador público logo regulamentar o até então inoperante controle interno, valendo-se de funcionários concursados, honestos, de bom relacionamento com os demais, portadores de boa capacidade de aprendizado.
Em suma, esse nível internalizado de controle pode evitar que o dirigente incorra em desacertos fatais para a sua carreira política, consubstanciados em usuais achados dos Tribunais de Contas, tais quais os a seguir comentados:
Deficiente planejamento orçamentário, visto que, na execução, houve exagerada alteração por créditos adicionais e mediante os institutos da transposição, remanejamento e transferência. Tal falha contraria pressuposto elementar de responsabilidade fiscal, podendo ser atenuada caso o orçamento melhor se adaptasse à realidade municipal, não se limitando a singelamente reiterar, com atualização monetária, peças de anos findos.
Repasse excessivo à Câmara dos Vereadores, posto que a Contabilidade não observou a composição da base sobre a qual o órgão do Controle Externo apura o respectivo limite constitucional.
Baixas fraudulentas de Dívida Ativa, que poderiam ser refreadas se a unidade do Controle Interno testasse, com regularidade, senhas e filtros do sistema eletrônico de registro, bem assim o cabimento das anulações quanto a créditos inscritos naquele ativo patrimonial.
Descumprimento das restrições fiscais de último ano de mandato, pois que não se considerou a metodologia de cálculo do Tribunal de Contas.
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Alentado desvio de dinheiro na Tesouraria, posto que o responsável também fazia a contabilidade. Tal fraude poderia ser prevenida se, mediante proposta do Controle Interno, houvesse segregação de funções entre os setores de Lançadoria, Arrecadação, Fiscalização e Contabilidade.
Gastos não amparados no princípio da legitimidade, ou seja, sem o lastro do interesse público. São as chamadas despesas impróprias, que poderiam ser impedidas caso um operante órgão do Controle Interno antes consultasse a jurisprudência da Corte de Contas.
Aplicação irregular por parte da entidade subvencionada pelo erário. Tal inconveniente poderia ser obstado tivesse o controlador interno antes visitado aquele ente do terceiro setor,e a lei de diretrizes orçamentárias apresentado objetivos critérios para ajudar financeiramente instituições filantrópicas da educação, saúde, assistência social e cultura. Também, esse embaraço seria contido se, no repasse anterior, recebesse a entidade parecer negativo da unidade do Controle Interno.
Insuficiente pagamento de precatórios judiciais, vez que não atentou o Município para as mais recentes determinações do Supremo Tribunal Federal (STF).
Superestimativa da receita orçamentária e, daí, aposição de dotações folgadas, o que pode resultar déficit da execução orçamentária e, aumento da dívida líquida de curto prazo (déficit financeiro). Tal desacerto se agrava diante dos prévios alertas da Corte de Contas, e poderia ser contornado por estudos técnicos da unidade do Controle Interno, seja para aumentar receita, seja para cortar despesa.
Incorporação, na despesa da Saúde e da Educação, de despesas estranhas a tais setores, o que acarreta não cumprimento dos mínimos constitucionais. Tais impropriedades se agravam ante os prévios alertas da Corte de Contas.
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Utilização de recursos do regime local de previdência em despesas que não as de aposentadoria e pensão. Seria freado esse desvio caso o orçamento previsse Reserva de Contingência para bloquear o superávit do aludido sistema próprio, ou se a estrutura do Controle Interno, na periódica análise de execução orçamentária, afastasse receitas e gastos previdenciários.
Não cumprimento da despesa obrigatória na Saúde, conquanto a ela não se adicionou o valor cancelado, no ano anterior, de Restos a Pagar não liquidados. Tal omissão seria evitada, tivesse o Controle Interno alertado para o art. 24, § 2º, da Lei Complementar nº 141, de 2012 [3].
Despesa considerada irregular, não autorizada e lesiva ao patrimônio público, nos termos do art. 15 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Tal não sucederia se o controlador interno recomendasse que, relativos à criação, expansão e aprimoramento da ação governamental, os gastos fossem precedidos de estimativa trienal de impacto orçamentário-financeiro e por declaração de compatibilidade com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias (art. 16 da LRF).
Licitações com editais restritivos, afastando possíveis concorrentes. O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, por exemplo, possui farta jurisprudência sobre a matéria, inclusive várias Súmulas.
Em momento de conter a despesa de pessoal, realizou o Chefe de Poder, de modo irregular, admissão de servidores. Com efeito, ultrapassado o limite prudencial daquele gasto (95% do teto setorial), um eficiente órgão do Controle Interno orientaria que, em tal contexto, a despesa de pessoal só pode aumentar sob as exceções do artigo 22, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal: determinação judicial, revisão geral anual, reposição decorrente de falecimento ou aposentadoria de servidores das áreas de educação, saúde e segurança.
Excesso de cargos em comissão relativamente aos de natureza permanente. Aqui, de igual forma, poderia intervir o Controle Interno, valendo-se de decisões reiteradas no Tribunal de Contas.
2- O que é Controle Interno
Controlar significa fiscalizar pessoas, físicas e jurídicas, evitando que a objetivada entidade se desvie das finalidades para as quais foi instituída na sociedade.
E o adjetivo interno quer dizer que, na Administração Pública, o controle será exercido por servidores da própria entidade auditada, conforme as normas, regulamentos e procedimentos por ela própria determinada, em consonância, óbvio, com os preceitos gerais da Constituição e das leis que regem o setor governamental.
Na verdade, o controle interno, em essência, deve ser realizado por todo servidor público, em especial os que ocupam postos de chefia. Já o instituído sistema de controle interno checa, de forma articulada, a eficiência de todos aqueles controles setoriais, sob estrutura ordenada em lei própria.
Então, controle interno não é a mesma coisa que sistema de controle interno.
No âmbito do Poder Executivo,cada pessoa jurídica dispõe de particular controle interno; então, há um para a Prefeitura, outro para a autarquia, mais um para a fundação ou a empresa estatal.
De fato, a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (LC nº 709, de 1993) deixa evidente que cada entidade jurídica conta com o seu próprio controle interno:
Artigo 26 - Para cumprimento de suas funções, o Tribunal de Contas poderá utilizar-se dos elementos apurados pelas unidades internas de controle da administração direta e autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público estadual ou municipal.
Ainda, de se dizer que, no âmbito das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público, o Conselho Federal de Contabilidade (CFC) editou regra específica para o Controle Interno Governamental, a NBC T 16.8,segundo a qual tal instância se desdobra em três categorias:
Operacional – relacionada às ações que propiciam o alcance dos objetivos da entidade governamental.
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Contábil – relacionado à veracidade e à fidedignidade dos registros e das demonstrações contábeis;
Normativa – relacionada à observância da regulamentação pertinente.
3- O Controlador Interno
No organograma da entidade municipal, o órgão do Controle Interno deve estar diretamente vinculado ao dirigente máximo: na Prefeitura, o Prefeito; na Câmara dos Vereadores, o Presidente da Mesa Diretora; nas autarquias, fundações e empresas; os titulares dessas entidades, sejam Presidentes, Diretores-Presidentes ou Superintendentes.
Sendo assim, os periódicos relatórios do controle serão remetidos àquelas autoridades superiores.
Ideal que o sistema de controle interno seja instituído por lei municipal, nela previstas as incumbências desse órgão, o perfil e o processo de escolha dos controladores internos, bem como os deveres e, sobretudo,as fundamentais garantias funcionais desses servidores, os quais não poderão ser transferidos ou ter seu trabalho obstado por qualquer agente político.
Nas pequenas Prefeituras e Câmaras Municipais ou, mesmo, nas entidades descentralizadas de pouca movimentação financeira, para elas um único servidor pode responder pela estrutura do Controle Interno, e, sob certas condições, não há necessidade de nova contratação para a lide; bastaria específica gratificação para o funcionário designado, conforme as possibilidades financeiras do órgão ou entidade.
Sob tal cenário, a normatização do controle interno pode dispor que seus componentes devam ter certo tempo de serviço, nele comprovando honestidade, ética, bom relacionamento com os demais colegas, e interesse em aprender o conjunto dos encargos operacionais e financeiros do respectivo órgão ou entidade.
De seu turno, em Prefeituras de municípios com, digamos, mais de 20 mil habitantes, o cargo de controlador interno deve ser provido mediante específico concurso público.
Tal qual expresso no antes referido comunicado do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (SDG nº 32, de 2012), o Controle Interno deve sempre ser integrado por servidores do quadro efetivo.
Indispensável o eficaz treinamento dos controladores internos, podendo valer-se a entidade dos seminários ofertados pelo órgão do Controle Externo, e de seus comunicados, cartilhas e manuais.
Segundo pesquisa desenvolvida por duas técnicas do Tribunal de Contas de Minas Gerais [4], “conclui-se que os recursos humanos qualificados e capacitados tecnicamente, com experiência em administração pública, atualizados, comprometidos com a Instituição, independentes em sua atuação profissional, que tenham um bom relacionamento com os demais servidores e que tenham, acima de tudo, uma postura ética e moral são os principais responsáveis pelo sucesso de um Sistema de Controle Interno”.
Ainda, dizem aquelas autoras, “constatamos também que o êxito das atividades exercidas por responsáveis pelos setores de Controle Interno na área pública, em especial nos Municípios, está diretamente relacionado ao grau de conhecimento da legislação e das normas que disciplinam suas atividades”.
4- Normas Aplicadas ao Controle Interno
Após vários debates, encontros e seminários entre técnicos dos Tribunais de Contas do Brasil, da Controladoria Geral da União (CGU), do Conselho Federal de Contabilidade e, também, com vários especialistas em auditoria pública e privada, após essa intensa discussão, o Instituto Rui Barbosa e a Associação dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon) publicaram, em 16 de novembro de 2010, as Normas de Auditoria Governamental (NAGs).
Tendo em conta aquele trabalho coletivo, sintetizamos certas regras que bem poderiam ser aproveitadas pelo sistema de Controle Interno do Município:
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Exame e comparação de livros e registros: cotejamento entre números sintéticos e analíticos. Exemplo: a) comparação entre as cifras analíticas do Setor da Dívida Ativa com os totais consignados nos Balanços Patrimonial e Econômico; b) comparação do saldo da conta contábil com o valor inscrito nos balanços; c) identificação do valor correto de determinada conta, noticiando certa inexatidão frente aos valores informados ao Tribunal de Contas.
Exame Documental: apurar a validade e a autenticidade de documentos da administração financeira. Ex.: as especificações da Nota de Empenho coincidem com as informações possibilitadas pelo comprovante fiscal: nome do credor, histórico, valor?
Inspeção Física: visitas para comprovar a existência, as características e as condições do objeto em foco. Ex.: a) frente aos registros analíticos, verificar a exatidão do estoque de Almoxarifado, Bens Permanentes e Tesouraria; b) os pagamentos são compatíveis com a fase atual da obra? d) A subvencionada entidade revela adequado atendimento ao público-alvo?
Observação: processo de acompanhamento técnico, no qual o controlador observa os procedimentos utilizados nas rotinas operacionais, indicando, por exemplo, que o trabalho do Setor da Dívida Ativa poderia ser aperfeiçoado, aumentando a arrecadação desse ativo que, via de regra, equivale a seis meses de arrecadação municipal.
Confirmação Externa ou Circularização: obter, de fonte externa, informações sobre a regularidade de atos financeiros de valor relevante. Ex.: telefonar para o emitente de nota alusiva à manutenção de veículos oficiais; isso, para constatar a real existência do prestador de serviços.
Conferência de Cálculos: verificar a exatidão das somas, deduções, produtos, divisões, seqüências numéricas, aplicação de taxas; isso, mesmo quando os números são eletronicamente processados. Ex.: referente a contrato de terceirização de serviço municipal,foi mesmo correto o reajuste do valor mensal?
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Entrevista ou Indagação: consulta junto a pessoas que atuam dentro ou fora da Administração para aferir a eficácia, eficiência e efetividade dos serviços públicos. Ex.: as mães de alunos estão satisfeitas com o ensino oferecido a seus filhos? Os usuários dos serviços de Saúde estão sendo bem atendidos? Os alunos apreciam a merenda escolar?
5- O Relatório do órgão do Controle Interno
Preliminarmente, o sistema de controle planejará a extensão dos exames, valendo-se de seus anteriores relatórios, bem como dos produzidos pelo Controle Externo; de igual modo, a unidade de controle interno se balizará nos votos do Tribunal de Contas sobre contas pretéritas; nos alertas dessas Cortes e, ainda, em denúncias e representações apresentadas por cidadãos ou Vereadores.
Após os exames, conferências, entrevistas, inspeções físicas, circularizações, as observações serão anotadas no relatório do controle interno.
Segundo as já mencionadas Normas de Auditoria Governamental (NAG), o relatório de auditoria governamental deve contar uma redação:
Clara e Simples: a informação deve ser revelada de forma objetiva, simplificada, em linguagem de fácil compreensão, sem explicações exaustivas, possibilitando a qualquer pessoa entendê-la, ainda que não versada na matéria. Quando necessários, os termos técnicos serão esclarecidos em nota de rodapé.
Precisa: a informação deve estar livre de incertezas; não deve expor dúvidas ou obscuridades que causem interpretações diversas das pretendidas.
Oportuna: a informação deve ser divulgada em tempo hábil para que a medidas corretivas sejam tempestivas e, portanto, efetivas.
Imparcial: a informação deve ser fiel aos fatos, com neutralidade; sem juízo de valor.
Completa: embora objetiva e simplificada, a informação deve estar inteira, acabada, terminativa, sem omissões ou supressões.
Conclusiva: a informação deve permitir a formação de opinião sobre os fatos relatados.
Construtiva: a informação deve expressar providências para melhorar a gestão financeira e operacional da entidade de governo. Não se deve utilizar expressões duras, ofensivas, adjetivadas, tampouco comentários desnecessários, inoportunos ou depreciativos.
Tendo em mira que o Relatório de Gestão Fiscal é produzido quadrimestralmente, revelando fundamentais indicadores de gestão financeira, além de ser também assinado pelo responsável da unidade de controle interno, ante tais razões o relatório desse órgão poderia ser elaborado a cada quatro meses.
De mais a mais, ao final do quadrimestre é também apresentado outro instrumento de suma importância para avaliar a execução programática anual: o Relatório Resumido da Execução Orçamentária, apesar deste, não é demais recordar, ser elaborado a cada dois meses.
No tocante à Prefeitura Municipal, o relatório do Controle Interno poderia finalizar-se com um quadro-resumo, ofertando, ao dirigente, visão panorâmica da execução operacional, orçamentária, financeira e patrimonial do quadrimestre.
Em tal síntese do apurado, o controlador poderia evidenciar:
Os alertas vindos das Cortes de Contas;
Os projetos anunciados na LDO ainda sequer iniciados;
Os projetos com execução bastante morosa;
O nível de aplicação em setores constitucionalmente protegidos: Saúde, Educação, Precatórios Judiciais;
O resultado de execução orçamentária;
A evolução da dívida de curto e longo prazo;
O recolhimento dos encargos sociais;
A adimplência do parcelamento da dívida previdenciária (INSS ou regime próprio);
O tamanho dos repasses a entidades do terceiro setor;
O nível do investimento realizado;
O percentual de transferências à Câmara de Vereadores proporcionalmente à receita do ano anterior;
O número de admissões, exonerações, aposentadorias e pensões;
O percentual da despesa de pessoal;
Outras informações tidas básicas pela unidade de Controle Interno.
Notas
[1]Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União :Lei federal nº 8.443, de 1992.
[2] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.Direito administrativo. 10ª ed. São Paulo: Atlas, 1998.
[3]§ 1º A disponibilidade de caixa vinculada aos Restos a Pagar, considerados para fins do mínimo na forma do inciso II do caput e posteriormente cancelados ou prescritos, deverá ser, necessariamente, aplicada em ações e serviços públicos de saúde. § 2º Na hipótese prevista no § 1º, a disponibilidade deverá ser efetivamente aplicada em ações e serviços públicos de saúde até o término do exercício seguinte ao do cancelamento ou da prescrição dos respectivos Restos a Pagar, mediante dotação específica para essa finalidade, sem prejuízo do percentual mínimo a ser aplicado no exercício correspondente.
[4]Ana Christina Vieira Magalhães e Elen Ribeiro Guimarães