SUMÁRIO: 1.INTRODUÇÃO. 2. ESPÉCIES. 3.SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS – O SISTEMA S. 4. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS. 5.DIVERGÊNCIAS DOUTRINÁRIAS. 6.CONSIDERAÇÕES FINAIS.
1. INTRODUÇÃO
Inicialmente antes de iniciarmos as devidas divagações a respeito deste tema, vale salientar e analisar o que vem a ser “Entes de cooperação paraestatal”.
Muito bem, terminologicamente, a palavra “Ente” é relativa a “entidade”, ou seja, aquele ser abstrato que existe por ele mesmo, que tem suas ações e se materializa na figura de seus atores, ou seja, um ente é abstrato, mas se personifica em seus atores, no caso, seus servidores.
Prosseguindo a analise, a palavra “cooperação” não necessita de tantos esforços para ser entendida, em verbete significa ajuda mutua, ou seja, relação entre duas ou mais partes em que ambas se auxiliam, prestam assistência reciprocamente.
E finalmente, todavia muito importante, a palavra paraestatal é formada por duas palavras oriundas do grego e do latim, nesse sentido a palavra pára (oriunda do grego) que significa “ao lado”, “lado a lado”, e status, (oriunda do latim) que tão somente significa Estado ou estado. Ou seja, a palavra “Paraestatal” quer dizer, “Ao lado do Estado”, junto com ele.
Tais entes estão dispostos ao lado do Estado, em seu auxílio e sobre sua subordinação Ministerial, para desempenhar funções típicas, no entanto não privativas dele, de forma a ajudar, ou seja, prestar auxílio na execução de tais serviços, que como veremos, são atividades não lucrativas, as quais o poder público dispensa especiais proteções, e que de certa forma são específicas, o que dificultaria a eficiência da execução se ficasse por responsabilidade do Estado, razão esta que estes serviços são destinados aos entes de cooperação, vide exemplos desses serviços ou funções, as de amparo aos hipossuficientes, de assistência Social, de formação profissional, dentre outros.
2. ESPÉCIES
Baseado no que foi disposto acima, a doutrina majoritária brasileira vem considerando como estes de cooperação estatal os Serviços Sociais Autônomos, também conhecidos por “Sistema S”, bem como as Organizações Sociais.
3.SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS – O SISTEMA S
Na década de 40 se instituiu uma fonte de receita intitulada de contribuições sociais, voltada a entidades sociais, que em sua maior parte são de direito privado. O intuito da sua criação é de beneficiar todos os empregados vinculados a uma determinada atividade empresarial comercial. Dar-se então o início do Sistema “S”.
Antes do advento da Constituição Federal de 1988, as contribuições arrecadadas destinavam-se a sete entidades, criadas pelos Decretos-Leis n° 8.621/46 e 9.853/46. Após sua promulgação este numero aumentou significativamente para onze instituições, sendo elas Sesi, Senai, Senac, Sesc, Sebrae, Senar, Sest, Senat, Incra, DPC, e Fundo Aeroviário.
Para uma determinada empresa saber a quem contribuir, ou seja, qual o seu enquadramento, faz-se necessário verificar sua classificação junto ao CNAE – Classificação Nacional de Atividades Econômicas, pois cada entidade representa uma determinada atividade. Exemplo disso seria o Sesi – Serviço Social da Indústria, que representa os ramos da industria e agroindústria.
A natureza jurídica da contribuição é de Tributo, prevista pela própria Constituição Federal de 88 em seu artigo 149, que instituí a contribuição de interesse das categorias profissionais ou econômicas e determina a competência exclusiva da União.
“Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.”
Como visto anteriormente esta contribuição se aplica às empresas dos ramos definidos, e incide sobre o valor da folha de pagamento dos empregados. O valor arrecadado se destina a própria manutenção da instituição, que visa proporcionar uma melhora na qualidade de vida do trabalhador, através de palestras, eventos esportivos, aperfeiçoamento profissional, etc.
Na precisa lição de Hely Lopes Meireles (2013) os Serviços Sociais Autônomos são: “... todos aqueles instituídos por lei, com personalidade de Direito Privado, para ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais. São entes paraestatais, de cooperação com o Poder Público, com administração e patrimônio próprios, revestindo a forma de instituições particulares convencionais (fundações, sociedades civis ou assiciações) ou peculiares ao desempenho de suas incumbências estatutárias”.
Aprofundando mais ainda esse tema, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2011): Essas entidades não prestam serviço publico delegado pelo Estado, mas atividade privada de interesse público (serviços exclusivos do Estado); Exatamente por isso, são incentivadas pelo Poder Público. A atuação estatal, no caso, é de fomento e não de prestação de serviço público. Por outras palavras, a participação do Estado, no ato de criação, se deu para incentivar a iniciativa privada, mediante subvenção garantida por meio da instituição compulsória de contribuições parafiscais destinadas especificamente a essa finalidade. Não se trata de atividade que incumbe ao Estado, como serviço público, e que ele transferisse para pessoa jurídica, por meio de instrumento de descentralização. Trata-se, isto sim, de atividade privada de interesse público que o Estado resolveu incentivar e subvencionar.
Pode-se observar que pelo fato da maioria dessas instituições terem a sigla iniciada pela letra "S" compreende-se o motivo do nome do Sistema S. Dentre os principais órgãos podemos elencar:
SENAR - Serviço Nacional de Aprendizagem Rural;
SENAC - Serviço Nacional de Aprendizagem do Comércio;
SESC - Serviço Social do Comércio;
SESCOOP - Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo;
SENAI - Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial;
SESI - Serviço Social da Indústria;
SEST - Serviço Social de Transporte;
SENAT - Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte;
DPC - Diretoria de Portos e Costas do Ministério da Marinha;
INCRA - Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária;
SEBRAE - Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas;
3. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS
Muito embora a publicização das atividades do setor privado tenha iniciado no governo Collor, foi na presidência de Fernando Henrique Cardoso que a reforma do Estado, como um projeto integrado, teve maior avanço.
No início de seu governo, foi criada a Câmara da Reforma do Estado, presidida pelo Ministro-Chefe da Casa Civil. Essa Câmara elaborou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, aprovado pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado – MARE, deixando bem claro uma das principais marcas do governo FHC, além da privatização.
Na visão do ex-presidente Fernando Henrique, a administração pública, burocrática, formal e pouco eficiente deveria dar lugar, portanto, a uma administração pública gerencial, baseada em conceitos modernos de administração e eficiência, reservando papel de especial destaque às organizações privadas sem fins lucrativos.
Assim, visando aumentar a capacidade do Estado de implementar, de forma eficiente, políticas públicas, foi lançado, por intermédio da Medida Provisória n. 1.591, de 7 de outubro de 1997, posteriormente convertida na Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998, o Programa Nacional de Publicização.
Assim, vemos na lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2011) que Organização Social é: a qualificação jurídica dada a pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, instituída por iniciativa de particulares, e que recebe delegação do Poder Público, mediante contrato de gestão, para desempenhar serviço público de natureza social. Nenhuma entidade nasce com o nome de organização social; a entidade é criada como associação ou fundação e, habilitando-se perante o poder público, recebe qualificação, trata-se de título jurídico outorgado e cancelado pelo poder público.
Consoante a autora citada acima, o renomado doutrinador Hely Lopes Meirelles (2013) assevera que: a organização social, portanto, não é um novo ente administrativo, é uma qualificação, um título, que a Administração outorga a uma entidade privada sem fins lucrativos, para que ela possa receber determinados benefícios do Poder Público (dotações orçamentárias, isenções fiscais etc.) para a realização de atividades necessariamente d interesse coletivo.
Haja vista tais atividades são de cunho social e até mesmo filantrópico, voltadas à educação, saúde, cultura, produção de ciência e tecnologia, dentre outros, fundamentais para assegurar o desenvolvimento e a soberania nacional.
4.DIVERGÊNCIAS DOUTRINÁRIAS
Bem como o exposto acima, a doutrina majoritária considera como entes de cooperação paraestatal os Serviços Sociais Autônomos (também conhecido como Sistema S) e as Organizações Sociais, no entanto, minoritariamente, alguns autores incluem nesse rol outras entidades, nesse sentido, Diogenes Gasparini e Maria Sylvia Zanella Di Pietro, consideram, além do Sistema S e as OS’s, também as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSSIP), levando em consideração a execução de serviços sociais de relevância que esses entes prestam a sociedade e os incentivos que ganham do Estado para isso.
Além disso, Gasparini, também elenca nesse rol as Fundações de apoio, que são, justamente, fundações, mas que são instituídas especificamente para apoiar entes do âmbito federal, nesse sentido v.g. a Fundação de Apoio ao Ensino, Pesquisa e Extensão de Itajubá – FAPEPE, cuja apoiada é a Universidade Federal de Itajubá; Fundação de Apoio à Pesquisa e ao Agronegócio Brasileiro – FAGRO, que apóia a EMBRAPA.
5.CONSIDERAÇÕES FINAIS
Segundo disposto durante todo este ARTIGO, é notável que as entidades de cooperação paraestatal gozam de um caráter híbrido, que fica num status de quase ente público e quase ente particular, subordinados ministerialmente ao Estado, desempenhando funções típicas, não obstante não privativas deste, sem fins lucrativos.
A doutrina minoritária peca ao não perceber que uma grande característica é que essas entidades têm eminentemente iniciativa particular, no entanto são de interesse público.
No caso das OSSIP’s, é notável a iniciativa particular, no entanto, elas fazem parte do chamado terceiro setor, que são as atividades filantrópicas praticadas pelos particulares que são de interesse público, mas que não são atividades típicas do Estado, muito menos privativa deste.
As fundações de apoio não se encaixariam nesse rol, pois a iniciativa de criação é pública, e tem caráter de apoio a outras instituições, suas ações são muito específicas e atendem muito pouco ao interesse público, servem mais de apoio institucional a entes do âmbito federal.
REFERENCIAS:
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27. Ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35. Ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2009.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22. Ed. São Paulo: Atlas, 2009.
GASPARINI, Diógenes.Direito Administrativo. 9. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2004.
http://arquivodehistoria.blogspot.com.br/2011/06/historico-do-sistema-s-no-brasil.html (acessado em 11/11/2013)
http://monteiroadvogados.com/?q=node/408 (acessado em 11/11/2013)
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9637.htm (acessado em 11/11/2013)
DE OLIVO, Luis Carlos Cancellier. As Organizações Sociais e o novo espaço público. Florianópolis; FEPESE/Editorial Studium, 2005.